新形势下“乡财县管”财政管理体制改革

陈仁义

摘要：乡镇财政运行实践呼唤财政管理方式改革，“乡财县管”是行之有效的财政管理体制改革，其根本是坚持“五权不变”， 因地制宜选择改革模式，关键是完善配套政策，以提升乡镇财政运行质量。

关键词：财政体制；乡财县管；乡镇财政管理

中图分类号：F812.2文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）07-0112-02

党的十八届三中全会对深化财税体制改革提出了总体要求，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，对整体改革起着基础和支撑作用。乡镇财政作为我国财政体系的基础层级，是深化财税体制改革题中应有之义。随着农村社会主义市场经济的建立和完善，特别是农村综合改革的不断深入，县乡两级政府的财权、事权发生了重大变化，现行的乡镇财政管理方式已不能完全适应公共财政管理改革的要求和农村综合改革后新形势的需要。如何改革财政管理方式、缓解乡镇财政困难已经成为新形势下财税管理体制改革的重点和难点，值得密切关注和深入研究。

一、乡镇财政运行实践呼唤财政管理方式改革

乡镇是我国目前五级政府构架中的最基层一级政府，按照“一级政府，一级财政”的要求，我国乡镇一级财政作为农村乡镇政府中一个综合性的经济职能部门和财政体系中的一个基层环节，在促进农村经济发展，巩固农村基层政权建设，推动社会各项事业进步等方面，都发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体系的建立和完善，城乡一体化进程的加快，国家经济增长方式的改变，公共财政框架的建立，乡镇财政职能发生了根本性转变，也带来了农村社会关系和上层建筑的重大调整，乡镇财政也因此面临新的问题和挑战。一是财政收入增长乏力。目前福清大部分乡镇自身经济基础脆弱，二、三产业发展乏力，乡镇财政收入不断萎缩。2013年全市乡镇公共财政总收入29.79亿元，扣除上划中央收入后地方级财政收入仅19.68 亿元，占全市的比重从2010年的40.2%逐年下降到2013为35.9%。二是支出保障范围出现重大变化。随着农村综合改革和社会主义新农村建设的深入，乡镇的职能和事权范围发生变革，乡镇财政的支出范围也出现较大变化。一方面农村中小学教师工资上划、乡镇卫生院改为县级供给等，原有的乡镇支出保障范围缩小；另一方面随着公共财政的阳光覆盖农村，村级组织运转纳入财政保障，乡镇法制型、服务型政府的逐步确立，乡镇财政支出不断向公共服务和社会管理的各领域延伸。三是乡镇财政收支管理水平低下。在收入管理上，存在买税引税，乱收费、罚款、摊派，坐收坐支，截留、挪用、转移和隐匿各项收入的违法违纪行为；在支出管理上，预算缺乏约束力，支出顺序不合理，支出行为不透明。四是乡镇债务负担沉重。乡镇经济发展缓慢，财政运行困难，但多年来受政绩观和上级强行要求乡镇配套、税改后原税（费）还贷途径阻断等政策因素影响，旧债难以消化，新债无法遏制，乡镇债务负担沉重。截至2013年末，全市24个乡镇政府债务总余额为2430万元，平均每个乡镇101.25万元。五是县级对乡镇的指导监督趋于弱化。一方面，县级财政部门在“一级政府，一级财政，自求平衡”的思想指导下，对乡镇困难程度了解不足，家底不清，体制基数调整频繁，对乡镇的财力支持、倾斜不够；另一方面，乡镇收支管理上存在大量问题，而县级财政对乡镇隐瞒收入，挪用专款、举借新债等无法遏制，乡镇财政财务制度建设严重滞后，县级财政对乡镇财政管理的指导监督流于形式。

乡镇财政在新时期出现的问题是普遍的、共性的，在一定程度上加剧了乡镇的财政困难，对基层政权的正常运转和社会稳定、农村综合改革的顺利推进、社会主义新农村建设等各方面均带来一定的负面影响，探寻新的财政管理方式就成为各级财政的当务之急，“乡财县管”就是行之有效的财政管理方式选择。作为嵌入既定行政架构的制度创新，其积极作用在于：通过加强对银行户头、票据的管理，从源头上杜绝“三乱”现象的发生，有效地防止乡镇截留、坐收坐支及挪用、转移和隐匿各项收入的违法违纪行为；通过加强乡镇支出管理，使公共财政支出改革进一步向乡镇延伸，顺应乡镇财政管理从重收入向重支出管理的转变，硬化乡镇支出的预算约束，规范支出行为，增加透明度，节约财政资金；通过乡镇财政收支纳入县级财政监督管理，乡镇不能随意举债，有效地扎住了乡镇新增债务的口子；通过“乡财县管”的预算共编，县级财政对乡镇的家底更为清楚，推动县级财政完善体制，加大对困难乡镇的扶持力度，有效缓解乡镇财政困难。

二、“乡财县管”的根本是坚持“五权不变”选择改革模式

基于“一级政府，一级财政”的法律约束和既定的行政架构，“乡财县管”要在坚持“五权不变”，即以乡镇为独立核算主体，在保持乡镇政府管理财政的法律主体地位不变、乡镇资金所有权和使用权、财务审批权及乡镇享有的债权和承担的债务等不变的前提下，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”，由县级财政部门管理并监督乡镇财政收支的财政管理方式。从实践情况看，基本形成了“总预算模式”和“集中统一核算模式”两种改革模式。

（一）总预算模式

总预算管理模式是县级财政仅仅管理乡镇总预算业务，不代理乡镇单位会计，乡镇单位会计账务仍由乡镇会计进行核算管理；这种模式下，县级财政的主要职责是代理乡镇财政总预算会计核算，登记会计账簿，编制会计报告，指导乡镇财政综合预算的编制，监督预算执行。

（二）集中统一核算模式

集中统一核算模式是对乡镇财政的全面工作实施管理监督的预算管理模式，在总预算管理模式的基础上加强了对乡镇单位会计核算的管理；这种模式下，县级财政的主要职责是负责管理乡镇预算指标、资金支付、代理乡镇财政总预算会计核算，登记会计账簿，编制会计报告，指导乡镇财政综合预算的编制，监督预算执行，办理和监督乡镇单位会计的收支核算。

这两种模式的本质目标是一致的，只是在县级监管的范围和力度上存在差异。“总预算模式”立足于财政预算、国库等财政系统内核心业务的改革，做到县级监管，暂不涉足乡镇内部的行政事业单位，有利于减少推行阻力，也给今后推行国库集中支付等各项改革留下较大的政策空间；“集中统一核算模式”是在“总预算模式”的基础上衍生而来的，包括了“总预算模式”的所有实质内涵，也吸收了会计集中核算的有效管理手段，将县级监管的范围延伸到乡镇的所有单位，范围更广，管理将更为规范、到位。

财政部《关于进一步推进乡财县管工作的通知》明确提出：根据各地乡镇经济和财政情况确定“乡财县管”的实施范围，不搞“一刀切”。除财政收支规模大，并且具有一定管理水平的乡镇外，原则上推行“乡财县管”。基于当前各地区域间经济发展水平极不平衡，沿海、山区间财力水平存在较大差异，同一县市的各乡镇间经济发展水平和财政管理水平也普遍存在差异，一部分县市对乡镇倾斜财力，并实施了会计集中核算、“零户”统管等积极的管理措施，乡镇财政管理已具有扎实的基础，而一部分乡镇财政实力薄弱，没有管理基础，财政机构甚至名存实亡。因此，不宜“一刀切”实施统一模式，应由各地根据当地实际情况和所要实现的政策目标选择相应的业务模式。对原有管理基础好，或者试图通过“乡财县管”改革对乡镇财政财务一步到位地实施更为规范到位的财政管理的县市，可以实行“集中核算模式”；而对于一般乡镇，宜实施“总预算模式”，以减少推行的阻力，也给今后推行国库集中支付等各项改革留下较大的政策空间。

三、“乡财县管”改革的关键是完善配套政策措施

（一）完善财政体制，建立乡镇基本财力保障机制

按照分类指导、积极稳妥、简明规范和让利于乡镇的原则，进一步调整和完善县乡财政管理体制，建立规范的县乡政府间财政转移支付制度,完善乡镇基本财力保障机制，逐步实现基本公共服务均等化。同时，完善激励约束机制，调动和保护乡镇发展经济和组织财政收入的积极性，确保基层政权正常运转。根据当地乡镇经济发展的水平、税源基础、财政收支规模、财政困难程度等因素，针对不同类型的乡镇，确定不同的体制类型：一是对经济比较发达、财政收入规模较大、财源基础较好和具有发展潜力的乡镇，强化一级财政的地位，推行分税制财政体制或继续实行“划分收支、核定基数、定额缴补、超（增）收分成”体制；二是对经济欠发达、财政收入规模较小、较具发展活力的乡镇，推行“核定收支、超收分成，短收不担”体制；三是对经济总量小、财政收入规模小的乡镇，推行由县级财政统一管理的“统收统支”体制。四是对小城镇综合改革试点的乡镇，可实行单列财政管理体制。

（二）规范支出标准，调整乡镇财政支出结构

按照“乡财县管”规范支出管理的要求，进一步完善部门预算管理，根据乡镇收支规模和实际情况，切实加强支出管理，分类制定公用经费定额，制定确保乡镇政府运转和事业发展的支出范围、开支标准、支出顺序和财务审批程序制度。按照“保工资、保运转、保重点”的支出原则，严格控制和压缩“三公”经费等一般性支出，严禁搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”。

（三）全面摸清家底，认真开展“五项清理”工作

“五项清理”是为实施“乡财县管”改革摸清乡镇家底的基础性工作，直接关系到“乡财县管”改革的成败。一是清理乡镇财政供给人员。清理各类超编人员、不在编人员和自聘人员，严禁超编进人，严禁在编制外使用人员。二是清理乡镇银行账户。除规定保留的银行账户外，其他账户一律撤销，逐步建立国库单一账户体系，推行国库集中支付制度。三是清理规范财政票据使用。统一使用省级财政部门印制的收费票据，并实施财政票据电子化管理。四是全面清理各类资产。对现有各类资产清产核资，摸清家底，防止资产流失。五是清理核实乡镇债权债务。在债务主体不变的前提下，落实偿债责任，妥善处理旧债，严禁新增负债，建立乡镇债务的偿还机制，逐步消化债务。

（四）明确职能定位，合理确定县乡财政部门职责

适应改革的要求，完善乡镇财政机构管理体制，适当调整县级财政部门和乡镇财政机构的职责，进一步理顺工作关系。有条件的可在县级财政部门成立乡镇财政管理机构，代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。明确县、乡两级财政部门的职责范围和岗位设置，规范收入解缴、支出领拨、收支对账、年终结算等业务操作程序，健全财政、税务、国库、乡镇等部门、单位间的收支管理工作流程。

（五）提升运行效率，推进乡镇财政标准化

“乡财县管”之后，县级财政如何简化工作程序、降低运行成本、提高办事效率，既全面监管乡镇财政的各项收支，又能及时、有效地满足乡镇的正常用款需求，是这项制度改革最终能否成功的关键。因此，应加快乡镇财政机构标准化、信息化和规范化建设，尤其是要健全网络信息环境，从技术层面保证“乡财县管”制度的实施效果, 提高财政运行效率。只有把制度运行成本降低到合理程度,“乡财县管”制度改革才能真正取得成功。

参考文献：

[1] 楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].北京：中国财政经济出版社，2013：292-316.

[2] 财政部.关于进一步推进乡财县管工作的通知[J].财政部文告，2006(9)：1-2.

[3] 朱刚，贾康.中国农村财政理论与实践[M].太原：山西经济出版社，2006：276- 277.

[4] 李银花.深化“乡财县管乡用”改革的难点及对策建议[J].新疆财会，2010(2)：24-25.

［责任编辑：方晓］