大都市区财政及其政策含义

冯云廷

摘要：21世纪人类进入了大都市区时代。 随着大都市区人口急剧增加及其对公共财政需要的扩大，我国现行财政体制的局限性也日益凸显出来。特别是在全球化背景下，现行财政体制已成为大都市区进行区域资源整合的严重桎梏。因此，建立大都市区主导型的财政体制应成为我国基本的政策指向。大都市区财政要求赋予大都市区以更大的自治权，让其更多地承担起组织、调节区域经济和提供公共服务等责任。

关键词：大都市区； 财政体制； 税制改革

中图分类号：F8127文献标识码：A

文章编号：1000176X（2015）10008205

一、引言

21世纪人类进入了大都市区时代。在全球经济一体化背景下，作为资金、物质、人才和信息集散中心的大都市区以其对全球资源的吸引和配置能力，日益成为各自国家的经济增长引擎，掌握着经济发展的命脉。同时，由于国际竞争主要体现为大都市区之间的竞争，大都市区的实力从某种程度上代表着国家在国际社会中的地位。

在世界范围内，大都市区的快速发展，早已取代以往以单一城市发展带动经济发展的模式，成为新时代各国经济持续稳定增长的动力源。为此，国家的一部分权力逐渐转移到以大都市区为中心的地方政府手中，成为一种新的趋势。美国著名学者皮尔斯[1]认为，现在世界的国家权力正在逐渐“旁落”——一部分权力收归国际性区域共同体所有，而另一部分权力则转移到地方政府手中，据此，他提出了所谓的现代城邦（Citistates）理论，以探寻大都市区的功能地域与现有地方政府结构的一致性问题。

在我国，伴随着经济全球化和区域一体化的发展，过去那种以行政区划决定地域分工和发展方式的模式面临极大挑战。目前，我国一些发达地区出现了以中心城市为核心，打破行政区划限制，重新整合经济要素的新趋势。实践表明，大都市区是我国参与全球竞争与国际分工的全新地域单元，是我国未来经济发展中最具活力和潜力的核心增长极，也是我国加快推进城镇化进程的主体空间形态。大都市区不仅在区域经济发展中应发挥主体和导向作用，而且在区域均衡和区域公共产品提供方面也应承担重要的社会责任。然而，我们发现，与正在逐步形成的大都市区现状相比照，我国的财政体制的调整和改革步伐却相当滞后。尽管自1985年以来的财政分权制演变至今，逐步形成了由地方政府担当发展经济重任的分块结构，但由于大都市区财政能力有限，其难以成为区域资源配置中心和国际竞争的重要载体。尤其是在城市发展和公共服务需求已扩展到了原中心城市行政界限之外的情形下，地方政府管理和服务这样一个快速扩大的“城市外壳”（Urban Berg）几乎是不可能的。

针对上述背景和现象，我们关注的是，面对全球化背景下经济发展的空间地域系统的结构性调整，我国的财政体制应如何调整和应对。本文基于大都市区时代来临的基本判断，分析了大都市区的财政需要和我国现行财政体制面临的挑战，进而对大都市区的财政体制进行了初步探讨，并给出了相应的对策建议。

二、大都市区发展的财政基础

大都市区是一个区域，在这个特定的范围内，以一个或一个以上的具有很强吸引和辐射能力的中心城市为核心，包括与中心城市存在密切社会经济联系，并有一体化倾向的城市外围地域。大都市区描述了当今时代区域经济活动的城市量级和空间结构特点，体现了建立在优势互补意义上的经济区域内，城市特别是中心城市与所在区域唇齿相依的关系。大都市区内部城市结构完整，城市体系和网络特征明显。然而，大都市区不仅仅只是一个经济区域，其除了区域各城市之间频繁的贸易、产业和通迅等方面的活动外，还存在着紧密的社会、文化和环境的相互依赖性。也就是说，大都市区既是以现代中心城市为主导的经济空间，又是大都市区内城市间结成的利益联盟或政治共同体，即大都市区实质上是一个经济共同体和命运共同体。真正的大都市区一定是在产业、市场、环境、基础设施、社会保障和城乡建设等方面高度一体化的城市群体。

大都市区时代的到来，以大都市区内各城市之间的有机联系为前提。所谓城市相互间的有机联系，就一定意味着城市功能的相互分担和市场的统一性，即一方面是城市职能和产业区域分工的形成；另一方面又是这种分工和交易在同一个市场中进行。在这种情况下，大都市区的联系才能够保持下来。

在这样的大都市区中，核心城市和周围城市之间的物流、资金流、信息流、技术流和人口流动日益频繁，人和物的移动势必引起对公共财政的需求。城市间对公共服务需求的大量增加，必然要求为大都市区履行公共服务职能提供必要的财力支持。没有必要的财政基础，大都市区在区域资源整合中的作用就难以发挥出来。

在大都市区形成与发展的过程中，中心城市往往发挥着中枢管理的作用。而大都市区的财政基础，往往是与中心城市中枢管理功能中的财政能力有关[2]。中心城市的中枢管理功能，往往随着信息活动、金融活动、贸易活动、产业活动和人口流动的积聚和扩散越来越加强。一般情况下，人口增加必然导致财政支出的增长，但其之所以能演化成为重大的财政问题，则是由于较高的人口增长率所带来的对公共服务的需求所致。在人口机械性急剧增长的情况下，大都市区的上下水道、学校、道路和公园等公共设施的建设成为迫切的任务。对于财政来说，为了解决对公共服务激增的需要，只增加经常性支出是远远不够的，还必须加速增加投资性支出。在这种情况下，财政支出的规模似乎总跟不上城市化的财政需要，进而表现为城市财政能力指数下降。

为了判断大都市区财政存在能力指数的下降趋势，本文通过比较大都市区人口增长率和城市公共财政支出的增长率来进行深入分析。由于数据采集存在困难，笔者仅以沈阳经济区为个案进行研究。沈阳经济区财政能力指标变化情况，如图1所示。

图1沈阳经济区财政能力指标变化趋势

从图1中可以看出，虽然2001—2011年沈阳经济区人口不断增加，尤其是在近几年，人口急剧地上升，而政府的财政支出却呈现循环往复的上升或下降，在人口增加最多的近几年竟呈现明显的下降趋势，人口增长与公共的支出能力呈现明显的不匹配状态。更值得我们注意的是，沈阳经济区的情况具有普遍性，国内诸多大都市区均呈现出公共支出能力与城市化进程不匹配的状态，进而导致了财政能力指数下降。大都市区财政能力指数下降，说明现行的中心城市的财政供给能力满足不了大都市区快速发展的需要。事实上，大都市区的财政问题，很多是源于人口的动向。任何一个大都市的发展，都必须应付由于人口急剧增加及其对公共服务需求增加而带来的财政需求压力。但这样的公共服务，若由经过已经划分的各个行政地区分别进行供给时，就不能充分发挥作用。因此，需要有统一的大都市区财政做为基础。

三、我国现行财政体制面临的挑战

改革开放至今，我国的财政体制基本上形成了一种相对分权化的制度安排，即使1994年以来的分税制使得中央政府的收入更加集中，但仍然没有改变由地方政府担当发展经济和组织投资活动重任的结构。纵观历史，我国财政体制的改革过程大致可以描述为：1978—1993年实行行政分权型财政包干体制取代了1978年以前的中央集权型统收统支体制，1994年之后则进一步实行了中央与地方政府的分税制体制。分税制确定了中央税、地方税和中央与地方共享税的税收分配体系。作为促使地方政府妥协的激励，中央政府以税收返还的方式保证地方财政收入总量维持在之前的水平。在这种制度安排下，大部分省级政府须将部分财政收入上缴中央，中央会向这些省份提供一些财政补贴和转移性支付，一个省内部的各级政府间也存在着类似的财政安排。

分税制重新调整了中央和地方政府的财政分配关系。这里的地方政府主要以省级政府为基本行政单元。也就是说，分税制实际上是一种契约，其主要是中央与省级政府谈判的结果。尽管中央和省级政府所商定的收入分摊比例可能有所变化，但谈判所达成的协议是被各级政府严格遵循的。事实上，“十二五”时期财税体制改革的目标之一，也是力图强化省级政府在基本公共服务领域的支出责任，推进“省直管县”的财政管理方式[3]，这也进一步说明在中央和省级政府间的财政关系中，省级政府所扮演的关键角色。

然而，在笔者看来，以省为基本行政单元的财政分权式改革与全球化背景下大都市区成为国家财富的创造者和国际竞争的重要载体的基本趋势大相径庭，甚至是背道而驰。而现实中，忽略了全球化这一特定的历史背景和国际竞争视野去谋划所谓的财政体制和管理方式变革，其成功的可能性几乎为零。从行政治理的角度上看， 省财政直管的初衷是削减政府行政层次，使以“市管县”中的中心城市虚化，直接加强省级政府对县一级的管理，从而使县一级具有更大的行政权和灵活性。但是，其执行的结果可能难如人愿。这是因为“省直管县”的财政管理模式会极大地削弱大都市区在组织区域经济活动、整合和配置空间资源的职能。此外，省财政直管并没有突破现行体制所构筑的行政区经济边界。当前，随着我国市场经济发展，资源配置已由政府主导逐步转为由市场主导，行政配置资源的体制基础发生了根本性变化，其要求优化区域经济的空间组织关系，建立突破行政区边界的区域经济治理新框架。显然，“省直管县”的财政管理方式有悖于这一改革方向。

从现实情况看，省财政直管的体制还面临如下棘手的问题：一是大都市区的形成及其经济结构的变化，引起税源分布发生了变更。例如，所得税和财产税不是根据源泉地原则（Source Principle ）原则而是属地原则（Residence Principle）进行课税时，随着中心城市企业和人口向周围城市搬迁和转移，其本身就意味着税源的扩散。从这个角度来观察税源的分布状态时，其变动对中心城市是不利的，其中，问题的焦点就是基于大都市区内各城市分担的城市功能所出现的财政需要和税源分布的关系应该如何处理。这是在深层次上涉及到中央和地方之间财源的分配和调整的重大问题。二是随着我国城市化进程的加速，中心城市和周围城市之间的人口流动日益频繁，由此产生了新的财政需要。例如，城际公路、铁路，通讯设施和垃圾处理等公共服务的供给，都存在着显著的规模经济效应。这类服务的供给若由县、乡镇等分别提供时，就不能充分发挥其效能；若由省级财政统筹解决，又往往力所不能及，难以满足需要。三是跨行政区的城市公共资源共享是时代发展的大势所趋，多年来，优质、稀缺的公共资源往往被各个城市所独占，具有很强互补性的公共资源不能被区域内各城市所共享是一种资源的极大浪费。省财政直管方式不仅无助于这一问题的根本解决，而且由于城市之间激烈的财源竞争日趋激烈，可能会造成更为严重的公共资源分散、重复建设等现象频发。

现行财政体制的许多问题，一方面是由于大都市区的形成而出现了财政的需要；另一方面是由于滞后的行政治理模式无法负担此任务而造成的。由于受我国现行区域管理体制的严重制约，区域中心城市的区域性功能远未能得到有效发挥。通过分税制改革，地方政府获得了不断增强的财政支配权力，但区域中心城市的财政收支规模与城市的财权和事权并不相适应。观察现行制度下的中心城市的财源保障现状，我们不难发现，区域中心城市税收结构缺乏主体税种可能是影响大都市区财政的区域资源配置功能的主要原因。分税制改革后，确立了以增值税、消费税为主体税种的中央税收体系，而地方税收体系并不健全，除了营业税、地方企业所得税和城市维护建设税等对地方财政收入的支撑作用较为突出的税种外，其他都是零星小额税种，与经济增长的相关性较弱，且均不同程度地存在着收入不稳定和征收难度大等问题。营业税、企业所得税、城建税和个人所得税等都是地方税收体系中比较重要的税种，但由于收入划分体制、税制及地方经济结构等方面的问题，目前都难以发挥主体税种的作用。营业税是大多数区域中心城市的主体税种，但主体税占整个地方财政收入的比重与其他税种并无太大差别。市场经济发达国家城市财政收入中的主体税种通常是流动性较弱的财产税，一般占到地方财政收入的10%—20%。在我国，房地产税也应该是与分税分权财政体系相匹配的地方税体系的重要财源支柱，但至到今天，对于是否开征房地产税，业内仍然在争论之中。

总之，顺应时代发展的趋势，以打破行政区划界限，充分发挥大都市区的区域性职能为宗旨，让大都市区更多承担起区域经济组织的责任，既是我国财政体制改革面临的重大使命，也是前所未有的挑战。

四、确立大都市区的财政主体地位

财政分权实质上就是给予地方一定的税收权力和财政支出责任范围，并允许地方政府自主决定其财政预算支出规模与结构，使地方政府能够自由选择其所需要的政策类型，并积极参与财政管理以提供更多更好的公共服务。可见，财政分权的精髓在于地方政府拥有一定的自治权，包括地方的财政自治立法、地方政府自主地组织和使用财政收入、依法安排财政支出、税收管理自治和享受财政援助等方面的权力。在我国，通过分税制改革建立起来的财政体制使地方财政权力获得了扩张的空间，地方政府从中央政府手中取得了越来越多的财政独立性。然而，这种财政分权基本上是以省为单元进行的改革，但这样的财政体制存在着诸多弊端，因此，笔者认为，改革的基本方向应该是确立大都市区的财政主体地位。大都市区财政意味着应该以大都市区为地方财政自治的主体。财政自治的一个重要原则是事权决定财权，事权为财政分权提供标准和依据。大都市区是以大城市为中心的具有经济联合、政治管辖和社会组织特性的经济政治共同体。其财权源自其经济功能的提升和增强，财源的扩大必然要求其在管理范围上实现行政区与经济区的高度统一，在管理权限上实现自身的高度自治，在管理形态上体现区域共同的身份和功能。当然，亦存在反对以大都市区为财政主体的声音，其提出的最强有力的理由是大都市区财政可能会助长地区本位，引发地区间财政收入的巨大差距，进而导致不同地域财力的严重失衡，其实，这种担心是缺乏根据的。

首先，以大都市区作为财政主体与地区本位没有必然联系，因为地方财政不意味着地区本位。大都市区财政是一种地方政府依法自主决定和管理本地区财政事务的制度。这种地方政府享有财政自治的权限和自治的程度，主要取决于一个国家的宪法和财政法的规定。因此，财政主体必定会受到来自国家环境和制度的制约。当然，地方自治的财政体制使大都市区得到了决定本地管辖范围内各级政府财政安排的权力，由此可能导致地方政府首先和首要从其自身最大利益出发来采取行动。这样做非但不是地区本位，恰恰相反，其是地方自治财政体制的题中应有之义。也就是说，其表明中央与大都市区在法律上更接近于对等的契约主体，而非单纯的上下级关系。从我国的情况看，地方本位主要是由行政性分权为核心所形成的体制缺陷造成的。行政性分权使地方政府具有双重经济职能，它既是管理者，又充当着市场行为主体的角色。同时，地方的经济绩效与政府官员升迁相挂钩的晋级机制也带来了一系列的复杂问题，其中之一就是用行政权力保护地方经济利益的冲动。

其次，地区间财政收入差距不能简单地归罪于大都市区财政体制。地方的财政分权不可避免地会带来财政能力上的差异，进而导致地方政府之间在提供公共服务能力方面的显著差异。而造成财政能力差距的主要原因在于区域间产业结构的差异，这种差异本身又会表现为地区间的收入差异。例如，在我国，地方政府既没有制定地方税率的权力，也没有规定税基的自主权，但这并不意味着不同地方政府拥有相等的税收收入和在财政开支方面享有相似的自主权，这是因为地方税收主要来自于增值税、营业税和企业所得税，由于这些税基本覆盖制造业和服务业部门，因而第二、第三产业在GDP中占有相对较高比重的地区应比其他地区获得更多的税收收入。相反，以农业为主要产业的地区所获得的税收收入就会较低。如此所导致的后果是，各地地方政府获取的地方财政税收收入显示出地区间的差异。显然，这样的差异与以大都市区作为财政自治主体无关。当然，在大都市区财政体制下，地区财政能力差异仍然会存在，但任何一种体制都不可能从根本上消除区域间财政收入的差距。但在地方自治的财政体制下，不断增加的竞争压力会导致地方政府的公共服务更加趋向帕累托有效供给，在抑制大都市区内部城市之间的财政收入差异方面变得更有效率。

最后，政府协调能力可能是导致不同地域财力失衡的重要原因之一。在现行的行政体制下，国家承担着区域经济协调和收入再分配的职能，即中央政府在供给公共服务之外，还承担着调节地方财政收入差异的责任。在这种情况下，即使加大了地方税比重，提高了地方的财政能力，区域之间的差距亦不能消除，反而会以扩大的形式保留下来。究其主要原因在于，中央政府通过财源调整来进行区域间协调的能力是有限的。基于此，笔者提出另一个问题：应该在什么地方去调整与纠正地区间财政能力的差距？Marlow[4]研究表明，在地方自治的财政体制下，如果大都市区的财源得到保证，其在地方公共产品供给和地区内城市之间的协调能力远胜于由中央政府直接进行的调节。主要的原因在于，凡是有条件实现大都市区自治财政体制的地区，地方政府往往都具有信息优势，在建立起有效的公共服务资源地区性共享机制的前提下，其能更好地将公共服务供给与大都市区内部不同城市居民的需求和偏好匹配起来，从而使财政支出变得更有效和民主。

当然，大都市区财政体制的建立有是条件的。例如，就现阶段的我国而言，主要是合理划分中央和大都市区经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化和法制化。毫无疑问，随着全球经济一体化时代的到来，大都市区的地位和作用凸显，大都市区财政代表了财政体制变革的潮流大势。

五、政策建议

综上所述，笔者认为，我国现行的地方财政体制以及政策必须进行重大调整，调整的一个基本方向就是建立大都市区主导型的财政体制。为了让大都市区能够担当起更多的区域性公共服务提供的责任，应该使大都市区拥有更多的自主财源。因此，改革的关键是要确立以大都市区为后盾的新行政主体，在新的大都市区行政结构的基础上调整现行税制和财政分配制度。

按照这样的逻辑思路，为了应对大都市区形成后所面临的各种问题，有必要在统一税政的前提下，创立一种大都市区税制。把随着大都市区域的人口流动而发生的财政需要，看作是大都市区固有的公共服务责任。大都市区的财源应依靠新税制得以筹措，这就是大都市区税存在的主要理由。其实，大都市区财政的一个基本前提就是扩大其公共服务的数量和种类，这种扩大当然必须有庞大的财源。大都市区财政的很多问题，也许只有财源得到保障才能得到解决。当考虑大都市区财政的财源保障问题时，就要先考察现行制度下的地方税体系。在我国，1994年的税制改革使中央税收体系得到了加强，从而增强了中央政府可调控财力的能力，但基本上没有触动地方税制。随着经济社会的发展，地方税制的制度缺陷开始显现出来，主要体现在地方税缺乏主体税种、收入规模小、税源零星分散、地方财权与事权不对等和调节经济的力度弱等方面。更重要的是，地方税缺乏“地方”特点。而地方税制如果没有根据区域实际情况进行特殊制度安排的灵活性，那么就根本谈不上严格意义上的地方税。此外，由于税权划分不清，主体税种不明确，地方税源的稳定性难以保证。例如，现在在地方税收结构中起主导作用的营业税、所得税和个人所得税三个税种也并非完全意义上的地方税，而且有的税种还有演化为共享税的趋势。可见，大都市区财政主导型政策的实施，不仅要谋求大都市区财政的财源，而且也有必要对地方性税收制度进行全盘改革。

建立大都市区税制，就是要以大都市区为界，适当考虑区域特点和地域的差异性以及一些地区的特殊利益需求，在统一税法的前提下赋予大都市区更多相对灵活的税权，以便因地制宜挖掘税收潜力，发挥税收的调节作用，进而更好地促进大都市区对地方经济社会发展的引领作用。为此，可以考虑重新界定中央、省和大都市区的事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确。强化大都市区在公共基础设施、环境保护、义务教育、公共卫生、公共安全和社会保障等基本公共服务领域的责任，提高民生支出的保障程度。在合理界定事权的基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间的财政分配关系。为了培育大都市区的支柱税源，让大都市区更好地承担起区域中财政调整的任务，必须将现行税制税源中的一部分转为大都市区税。根据我国的现实情况，大都市区税可选择以财产税、营业税和城市维护建设税为支柱。其中，以财产税为核心，以营业税和城市维护建设税为补充。主要原因在于，稳定性是财产税的特征，而营业税和城市维护建设税均是具有扩张性的税目，随着区域经济发展水平的提高，有较大的增长空间。此外，条件成熟时也可考虑让大都市区享有一定的税收立法权，其可根据地区的实际情况，确定设立某些税种，调整某些税率和税目，以及拥有一定的征用或免征具有地方区域特点的某项地方税的决定权。

参考文献：

[1]尼尔·R皮尔斯现代城邦——美国城市如何在世界竞争中崛起[M]陈福军，等译，大连：大连出版社， 2008

[2]山田浩之城市经济学[M]魏浩光，等译，大连：东北财经大学出版社，1991242243

[3]谢旭人加快财税体制改革，促进又好又快发展[J]求是，2010，（22）：1118

[4]Marlow，LFiscal Decentraliztion and Government Size[J]Public Choice， 1988，（56）：259270

（责任编辑：徐雅雯）