基层党建制度改革的“陕西探索”

文/梁生树（本刊记者）

基层党建制度改革的“陕西探索”

文/梁生树（本刊记者）

党的组织和党的工作“两个覆盖”、党员“能进能出”、“基层服务型”党组织建设，是这次基层党建制度改革的关注点。近年，陕西在这些方面的探索卓有成效。

西安邮电大学探索党建工作进公寓，收效良好。 梁生树/摄

“着眼于巩固党执政的组织基础，不断增强基层党组织的创造力凝聚力战斗力，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用，完善各领域基层党组织建设制度、创建基层服务型党组织、完善党员队伍建设制度。”《实施方案》对深化党的基层组织建设制度改革明确了上述4项重点改革举措。

如“命题作文”的题要，短短百余字透露出的信息，让我省基层党组织和广大党员充满期待。

“两个全覆盖”让“阵地”永固

记者见到十八大代表、西安新城区咸东社区党支部书记、居委会主任兀宏政时，他桌上堆满了有关党建制度改革的新闻剪报，“连报纸的缝隙都认真阅读”，他期待有更多、更权威的信息发布。

作为一名基层党务工作者，兀宏政对这次改革最关注的是如何实现党的组织和党的工作两个全覆盖。他认为，这是解决“有阵地”的举措，也是基层服务型党组织建设的“前置条件”，先“有”才能变“优”。

兀宏政关注的问题，也是这次基层党建改革中要解决的重点，官方表述为“着眼于巩固党执政的组织基础”。

这些问题是伴随着经济转型发展、社会不断进步而同步形成的，其“现实表现”是，非公经济组织、新社会组织、民办高校党建起步较晚，仍处于抓组建、抓规范阶段；城乡二元结构突出，城乡统筹的大党建工作格局没有形成；农村社区等领域仍有少数软弱涣散的基层党组织。

“它不是陕西独有的，在全国都普遍存在，为破解这些难题，我省找准成因、精准发力。”省委组织部一位参与撰写基层党建课题调研报告的干部告诉记者。

根据撤乡并镇、并村、组织形式、党员流向等变化，我省打破按行政村设置党组织的单一模式，在规模较大、党员较多的村建立党委或党总支，在自然村、村民小组、农民专业合作社等建立党支部或党小组，把党的基层组织延伸到农村社会各个层面。

全省共建立“村村联建”“村企联建”“村居联建”、专业协会等党组织2311个。榆林市让企业负责人和村级党支部书记在村企交叉任职，全市251个涉矿村党组织都实现了“村企共建”，形成了利益统筹、和谐共赢的良好局面。西安市灞桥、阎良、临潼等区县服务樱桃、甜瓜、石榴产业发展需要，采取独立设置、联合组建、挂靠等方式设立支部，在惠农富农、助推产业发展中，发挥了看得见、摸得着的作用。

城乡结合部、流动人口聚居区、城中村改造、各类园区等复杂地域往往是党组织建设的“盲点”和“空白区”。

我省探索建立“大工委制”“大党委”等组织设置新模式,构建以社区党组织为核心、以楼院党组织为主体、以党员中心户和服务团队为支撑的“三级网格组织”体系。

目前，全省218个街道建立大工委138个，覆盖率63.3%；608个社区建立大党委，覆盖率32.9%，建立楼宇党支部、党小组2325个。铜川市耀州区建立了在职党员向居住地社区报到和党员社区表现反馈制度，形成了“工作在单位、活动在社区、奉献双岗位”的党员管理新局面。

“两新”组织党建工作是党建的难点和突破点。

按照就近、方便、灵活的原则，我省采取单独建、联合建、行业建等多种方式，建立健全非公企业党组织，扩大覆盖面。同时，以行业和系统为主，抓好医药卫生、文化教育、执法监管部门以及乡镇站所、中小学、法庭等垂直管理单位和窗口服务业的组织覆盖。

2012年，省委集中两个月时间，在“两新”组织中深入开展了组建月活动，使全省“两新”党组织的组建率分别提高到50.7%和37.2%，迈入全国中上行列。

畅通“出口”量质并重

“苏联共产党员在20万人时建国、200万人时卫国、2000万人时却亡国。”省委党校副教授张进蒙说，鲜活的教训告诫我们，决定党员战斗力的不仅仅是“量”，更重要的是“质”。一个政党要保持自身的先进与纯洁，关键是严把入口、疏通出口，确保党员队伍始终充满生机与活力。

好长时间,我们把党员出党作为一件“丢人的事”,藏着、掩着，甚至秘而不宣，造成了只进不出的“浮肿现象”,现在要把党员出党用制度固化下来,足见我们党的清醒与自信。一位基层干部直言不讳。

省委组织部一位处室负责人对党员“进出”比例失调带来的弊端作了深层解读：工人、农民党员占比下降，党员队伍结构不够合理，发展质量不够稳定；有的地方存在把关不严、“曲线入党”“近亲繁殖”等现象；一些党员宗旨意识淡漠,组织纪律性不强,不能发挥示范引领作用；一些基层党组织处置不合格党员怕得罪人，不敢动真碰硬。这些问题损害了党的肌体的健康，影响了党在人民群众中的威信。

“针对党员队伍建设的现状，提出进一步做好发展党员工作，健全党员能进能出的机制，要制定从严管理党员的意见，对那些丧失党员条件的及时进行组织处理。”中组部研究室巡视员、副主任张景虎在接受媒体采访时，就大家普遍关心的党员“能进能出”问题作出解答。

“有控、有保、有减、有增”是我省坚持慎重发展，抓好党员总量调控的“八字方略”。

每年初对各市、省委各工委发展党员计划进行审核,县以上党委采取确定发展数量及增长比例的办法，确保调控指标落实到位。同时,健全定期分析、自查抽查、情况报告制度,明确市(县、区)委每半年检查一次、省委组织部每年检查一次党员发展工作。

2013年，全省发展党员7.08万名，较上年减少6.76万名，降幅48.9%，较好地实现了中央和省委要求。

在控制数量的同时，严格标准程序，确保吸收的每名新党员“高质量”，形成了具有陕西特色的党员发展“五制”：

实行推优制，扩大群众参与度；实行预审制，强化党组织把关作用；实行票决制，充分发挥党内民主；实行公示制，提高党员发展工作透明度；实行责任追究制，维护党员发展工作严肃性。

“有保有控”的思路，为我省优化党员队伍结构赋予更多灵活性。

将发展重点向企业、农村、“两新”组织倾斜，重视在青年工人、优秀农民工、农村致富能手、高学历和高职称知识分子中发展党员，重视从生产工作一线骨干、重点岗位业务能手中发展党员，稳步提高工人党员比例，努力解决农村党员年龄老化、党组织后继乏人的问题。

上年度，全省工人、农民党员分别增长6%和4%；学生党员数量自2005年以来首次下降，较2012年减少1.16%。

党员队伍出口一直是基层党建的“敏感区”,我省在城固、雁塔等地开展试点，通过界定具体情形，完善处置办法,落实帮扶措施,来疏通党员队伍出口。

2013年11月起,省委组织部在西安市雁塔区、渭南市华县和汉中市城固县进行处置不合格党员试点工作,三地坚持严密程序步骤、从严妥善处置,形成科学严谨、公平公正、阳光透明、稳妥有效的规范程序。

对评议出的不合格党员，做到：一时表现与一贯表现、客观原因与意志衰退、抵制党的路线方针与思想认识跟不上形势、党组织软弱涣散导致党员不能正常参加组织生活与党员缺乏组织观念、积极改正错误与屡教不改、违纪党员与不合格党员“六个区分”，综合分析、客观评价、准确定性。

对不合格党员处置时，严格执行确定对象、调查取证、撰写材料、支委会讨论、支部大会表决、本人签字确认、呈报材料、党委审批、县委组织部备案、组织谈话、申诉复查、归档立卷12项组织处置程序，确保处置过程严肃结果公正。

2013年，全省出党453名，较上年增加228名。

由管理向服务“转型”

由管理型转向服务型，是这次基层党组织建设制度改革的“落脚点”，契合了广大群众的所思、所盼、所需。

近年来，我省基层服务型党组织建设上创新不断。

2009年开始，在全省深入开展了村级党组织“升级晋档、科学发展”活动,基层党组织真正服务经济建设这个中心任务上，基层党建不再“空对空”。

截至2012年，全省一类村由起初的211个增加到5513个，四类村由16812个减少到1346个。

按照社区党建和城市发展“双赢”的要求，以文明和谐为主题，以“三有一化”、服务社区居民为主要内容，以社区党组织建设、社区阵地建设、完善服务体系、健全管理体制、推进民主政治建设为重点，在全省深入开展“文明社区、和谐家园”创建活动。

在实际工作中，各地不断加大投入，完善配套设施，整合各类资源，推进行政服务中心建设，为基层党员和群众提供便捷、高效的服务。汉中市在市政府所在地和11个县区设立行政服务中心，在180个镇设立为民服务大厅，在全市所有村、社区设立为民服务站，并定人定编定责，实现一厅式受理。宝鸡在全市推行镇村两级建设公共服务中心固定平台、便民“服务车”流动平台和开通便民服务卡、全员信息库、手机服务短信的信息平台；组建产业发展服务队、文化活动服务队、扶贫帮困服务队；建立村干部例会制、承诺履诺制、督查问效制、考核奖惩制为内容的“334”工作法。

坚持制度建设同步跟进，为基层服务型党组织建设提供体制机制保证，是这项工作持续深入推进的关键。

我省对基层服务型党组织建设重大问题作出总体部署和宏观指导，先后出台《关于进一步加强基层党组织建设的若干意见》《关于加强村级干部队伍建设的意见》《关于加强城市社区建设的几点意见》《关于加强和改进民办高等学校党的建设和规范管理的若干意见》等十多个文件，通过做好制度设计和总体规划，确保基层服务型党组织建设健康发展。

为了让制度“落地”，全面实行县乡村三级党组织书记党建工作责任制，普遍建立了领导干部联系点、定期接待群众来访等直接联系服务制度。总结推广了西安、商洛等地的三级“联述联评联考”经验和铜川“三位一体”帮扶共建机制；召开“升级晋档”“三问三解”现场会；总结推广乾县“三个千帮千”，洛川、略阳党员干部积分制，紫阳县“五个一”工作法等经验。

健全基层干部报酬待遇稳定增长机制，是这次改革的任务之一。作为欠发达省份，我省在建立基层服务型党组织建设经费保障机制方面“步伐超前”。

2012年，下发了《关于建立健全村干部补贴制度的意见》，规定村党支部书记和村委会主任的年补贴应为所在县(市、区)上年农村人均纯收入的2倍，一定三年不变；把社区工作人员报酬待遇纳入财政预算，探索实行养老保险和医疗保险制度，建立了社区工作人员报酬自然增长机制；2013年又大幅度提高了大学生村官工资标准，由2.1万到2.2万再到2.8万。

深化基层组织制度改革是一道“大题”。前不久,省委常委、组织部长毛万春在全省基层党建工作创新研讨交流会上强调,创新基层党建、夯实基层根基,要以“基层服务型”为主线、“查找问题”为导向、“结合整合融合”为方法、“基层和干部群众”为主体、“常态化长效化”为根本,形成“民主选举、目标管理、监督公开、培训提高”的良性循环和体制机制。