论乡镇基层政权政治生态关系网络的重塑与优化

王中华

(安徽大学社会与政治学院,安徽合肥 230601)

对于自然生态系统而言,它是由生物群落和生态环境构成的,生物群落是由个体——种群——群落逐步演化而来;对于社会政治生态系统而言,也存在着与自然生态系统类似的组织结构。在现代乡村政治生态系统和乡村治理中,存在着物种丰富的政治生态种群和多元治理主体,包括乡镇基层政权、村民自治组织、村民、驻地企业等种群,其中乡镇基层政权是乡村政治生态最为重要的政治生态种群和权力主体。乡镇基层政权内部也存在着不同的政治生态个体和(亚)种群,它们之间存在密切的信息、资源和利益的交换,共同构成了乡镇基层政权种内和种间交互作用的政治生态关系网络。①乡镇基层政权政治生态系统在通常情况下处于平衡状态,表明其各组成要素之间的关系和谐,政治生态系统的结构良好,功能稳定,但亦可能因为某些原因而出现失调现象,表明其组成要素之间产生了较为显著的冲突与矛盾,导致政治生态系统的结构和功能严重失调,从而不利于和谐乡镇基层政权政治生态的构建,因此乡村政治生态学的研究任务就是运用生态学的原理和方法系统探讨如何对乡镇基层政权政治生态的数量控制、结构和功能予以协调与优化,矫正某些局部失衡问题,从而形成乡镇基层政权政治生态的良性发展。

一、乡镇基层政权政治生态关系网络中的个体和种群分布及其数量失衡

乡镇基层政权是国家政权的神经末梢和权力下沉的底层,成为连接国家与村民自治组织、农民的桥梁,无疑是乡村政治生态中最为重要和分布很广的种群和乡村政治权力的中心。从全国政治生态系统正常运转和有效统治而言,需要保持一定数量的乡镇基层政权种群;从单个乡镇基层政权(亚)种群的正常维系和有效治理而言,也需要保持一定数量的乡镇领导干部和基层工作人员个体。乡镇基层政权在政治生态系统中作用不可或缺,但是自身的存在也必然消耗一定的资源和能量,这里的“资源和能量消耗”主要体现为国家和纳税人的财力、人力、物力的消耗,民意基础的侵蚀乃至执政合法性的消弱。

从乡镇基层政权政治生态种群的数量来看,中国大陆地区共有31个省级区划数,332个地级区划数,2853个县级区划数,乡镇级区划数达到40464个。[1]从下表可以看出,虽然近十年来我国乡镇级种群总量总体来说呈下降态势,但是与上级种群数量相比,仍然属于政治生态种群数量最多的一种。按照生态学的一般原理,调节种群密度和数量的主要因素包括食物、疾病、种内种间竞争、气候等因素,乡镇基层政权生态种群的密度也受食物(资源和能量)、疾病(官僚习气、效率低下等)、内部和区域竞争(政绩比拼、职位晋升等)、政治气候(上级管控、地方政治文化等)。[2]乡镇过多,必然消耗更多的资源和能量,加重国家财政负担和纳税人供养负担,乡镇种群反而呈现“机构臃肿、人浮于事、效率低下”的病变,不利于乡镇种群的进化和整个政治生态系统的优化,因此在机构改革和效能革命的政治气候下乡镇种群密度下降,种群数量减少也不足奇。作为政治生态系统中的种群,乡镇基层政权及其工作人员要想维持生存和发挥自身功能,必然消耗一定的资源和能量,这属于正常现象,但是作为有生命的个体和种群,乡镇基层政权及其工作人员在提供利他性服务的同时,也不断强化自身营利性的特性,以便攫取更多的生存空间和资源能源,因此他们对于乡镇机构改革、人员分流和经费压缩等损害自身利益的自我革命和改革总是以各种方式抗拒、消极执行或变相应付。一方面,乡镇基层政权总是利用政治生态位的优势,以权力压服和利益威胁为筹码加紧从乡村和村民汲取资源,另一方面,乡镇基层政权利用政治生态位的劣势,以邀宠献媚和怠于事务为筹码加紧向上级索取和交易资源。因此,我国机构改革、乡镇撤并,虽然乡镇种群表面上密度减小,数量减少,但是真正做到下岗分流、减员增效并不容易,从乡镇(亚)种群内部结构来看,很多只是(亚)种群内部分布空间的调整,但是作为政治生态的个体——国家财政供养人员并没有实质上的减少,国家的财政经费开支也并没有多少实质的缩减,因此乡镇机构改革难以走出“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈。

表1 2001—2012年全国乡镇街道统计数量(单位:个)②

从乡镇基层政权亚种群和下属部门来看,其中既有内设直属机构的党政办公室、经济发展办公室、民政办公室,又有由乡政府直接管理的财政所、水利站、农业服务站、畜牧兽医站、林业站、农经站、文化站、广播电视站、计生办、民生办、扶贫办、建设办等,又有由乡政府与县级政府职能部门双重领导或者上级部门直接垂直领导的公安派出所、司法所、地税分局、国税分局、国土所、工商所、供电所、电信支局、农村合作支行、移动公司、联通公司等,还有乡政府下属群众性团体和事业单位的团委、妇联、计生服务所、法律服务所、中心学校、卫生院等。由此可见所谓的“七站八所”机构庞杂,其实数量早就超过15个,甚至多达30个以上,其中全额拨款的公务员和事业单位人员就多达100多人以上,乡镇基层政权内部政治生态(亚)种群和个体的数量之多和密度之稠令人难以置信,而这些乡镇基层政权内部政治生态亚种群和个体为了维护自身的生存和发展,必然一方面把吸管伸向上级组织和乡村居民汲取资源和能量,因此乡镇内部政治生态亚种群的调整也刻不容缓。

从乡镇基层政权生态个体特别是领导干部个体来看,乡镇领导干部职位配置一般是党委书记1名,党委副书记2-3名,通常情况下其中1名党委副书记兼任乡镇长,另外1名党委副书记兼任纪委书记,另外1名党委副书记作为专职副书记,若干名党员委员分别兼任副乡镇长,组织委员、宣传委员、武装部长、工会主席、妇联主任等职务,少数乡镇还配有负责政协工作的领导岗位。虽然不少乡镇领导干部存在交叉任职现象,数量有所减少,但是每个乡镇领导干部总数一般都多达10人以上,全国乡镇基层政权科级和副科级干部数量多达几十万人以上,因此乡镇基层政权领导干部个体和种群数量也有过密之嫌疑。另外,在乡村政治生态系统中干部个体和群体利用自身在生态位的优势,与乡镇基层政权普通工作人员在资源攫取和能量消耗方面也不可同日而语,因此这也是导致当下公务人员及其领导干部人头费和“三公”经费消耗居高不下的原因之一。

二、乡镇基层政权政治生态关系网络中的权力结构及其局部功能失衡

乡镇基层政权内部政治生态系统一般由乡镇人民代表大会、乡镇人民政府和乡镇党的基层组织组成,有的乡镇还有政协组织、武装部等部门组成,其中前三者是乡镇基层政权中的三种主要政治(亚)种群,它们之间的政治生态关系及其耦合状况对乡镇基层政权的运行至关重要。乡镇人民代表大会、乡镇人民政府和乡镇党的基层组织亚种群在不同的时间和空间的组合方式不一样,种内关系与种间关系也不一样,从而体现出不同的权力结构类型。虽然从法律文本意义上来看,乡镇人民代表大会、乡镇人民政府和乡镇党的基层组织三种(亚)种群处于结构稳定和功能正常状态,但是由于三种(亚)种群自身的生态位差异以及不同生态环境的影响,所以从实际运行状况来看它们之间的政治生态关系将会导致部分结构失调和局部功能紊乱。

首先,从乡镇党委与乡镇政府的政治生态关系来看,乡镇党委是党在农村的基层组织,是党在农村全部工作和战斗力的基础,是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心,表面上看两种政治生态(亚)种群形成各安其位、各司其职、各负其责的平等型的政治生态关系,但是事实上乡镇党委按照党管干部的原则掌握人事权和领导乡镇地方经济社会事务的权力,乡镇长一般兼任乡镇党委副书记,在以乡镇党委书记为首的乡镇党委领导下开展工作,因此乡镇党委与政府之间的政治生态关系事实上是以党对政府的“一元化”领导作为核心原则,乡镇党委对于基层公共决策的制定与执行拥有最后决断权,而乡镇政府各组成机构都须自觉地接受和服从乡镇党委的领导,协助乡镇党委处理好经济、社会公共事务,两者事实上又形成了支配型的政治生态关系。有的乡镇甚至实行党委书记与乡镇长一把手一身兼任,这样党政权力更加集中,这样政治生态位的重叠,也是为了防止党委书记与乡镇长不同政治生态个体和种群恶性竞争有限的政治生态资源,从而产生不必要能量内耗。这一政治生态关系虽然保证了党的领导,有利于公共政策过程的统一协调,但是乡镇党委书记在乡镇政治生态种群内竞争中处于绝对优势地位,这就有可能党政不分、以党代政的弊病,并且对乡镇党委书记一把手的权力监督更加困难。

其次,从乡镇人大与乡镇政府的政治生态关系来看,从法律文本意义上看,乡镇人大与乡镇政府是议行合一的关系,乡镇人大在此关系中居于主导地位,乡镇行政机构由人大选举产生,向其负责,受其监督,但是事实上乡镇政府不仅乡镇长(通常兼任乡镇党委第一副书记)在党内的排名顺序先于人大主席。在实践中乡镇人大主要是发挥政策合法化的程序作用,乡镇政府在乡镇公共事务治理中的作用更为重要。无论从实际权力影响力来看,还是从居民和驻地企业等其他政治生态种群的认可度和关联度来看,乡镇人大与乡镇政府已经由文本意义上的支配型的政治生态关系反而演变成实际上的被支配型的政治生态关系,正所谓不是文本意义上的“人大领导政府”而是事实上的“政府领导人大”。乡镇人大与乡镇政府的政治生态关系的现状体现着行政主导基层公共事务治理的现实,但也在一定程序上削弱了乡镇人大的权能,不利于乡村政治民主的发展。

最后,从乡镇党委与乡镇人大的政治生态关系来看,乡镇党委在基层主要发挥领导核心作用,支持乡镇人大依法开展工作,乡镇党委的决议和规定也必须经过乡镇人大通过法定程序予以实施,否则有越俎代庖之嫌,应该说两种政治生态种群在乡村政治生态系统中的作用方式应该各不相同,从文本意义上乡镇党委也必须在宪法和法律的范围内活动,尊重乡镇人大的权威,然而乡镇党委通过党内组织系统掌握了乡镇人大主席的干部人事权,从而实际上支配了乡镇人大,这样也使乡镇人民代表大会作为法律文本意义上的地方最高权力中心架空。[3]乡镇党委与乡镇人大的政治生态关系已经由文本意义上的政治间接领导型生态关系演变成实际意义上的行政直接领导型生态关系。

三、乡镇基层政权政治生态关系网络的重塑与优化

对于乡镇基层政权这个乡村政治生态种群本身的命运,学界对此的态度不尽一致,主要观点有:第一,“强化论”,进一步强化乡镇基层政权的权力,完善乡镇基层政权的职能 ;第二 ,“弱化论”、“撤销论” 、“自治论” ,把乡镇基层政权撤销,国家基层政权回撤到县一级,或者把乡镇基层政权改造成县的派出机构。也有些学者认为乡镇基层政权改革也许并没有全国统一可行的模式,可以根据不同的地区情况进行相应的改革,乡镇基层政权改革的核心也许并不在于强化或弱化或取销,而在于“职能的根本性转换和结构性优化”。[3]虽然学界等乡镇基层政权的争论并在一定程度上影响了政治决策者的态度,并且因此影响乡镇基层政权生态种群的生存和发展,但是处在政治生态链条顶端的政治决策者并没有彻底废置它的打算,因此目前更现实的态度和选择应该是肯定乡镇基层政权生态种群存在的必要性和合理性的基础上通过内外部调节达到一种新的数量合适、结构稳定和功能正常状态。乡镇基层政权政治生态关系网络重塑与优化的核心在于理顺以乡镇基层政权为核心的乡镇党委、乡镇人大、乡镇人民政府之间的关系,合理控制数量,增强民意基础,正确处理党政关系,构建党委领导、人大监督、政府执行的分工负责、运转协调、廉洁高效的新型乡村政治生态关系网络。

在目前的政治生态环境下,乡镇基层政权虽然数量众多,自身的资源和能量消耗不少。但是由于在现有的政治生态系统中不可或缺,因此取销它们的存在并不可取,这将增大其他政治生态种群生存压力,导致县级政权管辖幅度过宽,乡村控制弱化,治理成本增加。另外,现有的乡镇基层政权已进行大规模的撤并,表面上看已经大大减少了国家财政供养人员等乡镇基层政权政治生态个体,但是乡镇基层政权撤并的幅度也是有限度的,并非数量越少越好,而现在一些县撤并乡镇基层政权速度过快,乡镇基层政权数量急剧较少,将会导致乡镇基层政权下辖行政村和村民小组过多,能量辐射范围有限,提供公共服务能力不足,村民到乡镇基层政权办事距离和时间延长,办事成本增加,这在一定程度上引起了村民的不满。因此,合理控制乡镇基层政权数量以便正确发挥乡镇基层政权的行政功能和服务功能,成为乡镇基层政权生态关系网络优化的重要问题。

在乡镇党委、乡镇人大、乡镇人民政府等乡村政治生态主体之间的权力关系网络中,目前乡镇党委处于中心地位,乡镇人民政府其次,而乡镇人大最弱,应该重塑乡镇人大的权威,合理理顺党、人大、政府之间的关系。乡镇党委的领导主要体现在政治领导和重要人选的推荐上,而不应强行干涉政府和人大的内部事务,而且乡镇党委的意志和主张必须通过人大的法定途径上升为国家的意志。乡镇人大应该正确行使法律赋予的人事任免权、重要事务决定权和监督权,避免给人留下“橡皮图章”式机构印象。政府也必须在法定范围内活动,自觉接受党委的政治领导和人大的监督。

乡村政权生态关系网络重塑与优化的另外一个关键问题是增加乡镇基层政权的民意基础,否则将会乡镇基层政权与村民之间政治生态关系的恶化。虽然从理论上说,乡镇基层政权对党和国家负责与对人民负责是一致的,对上级负责与对下级负责也是一致的,但是我们并不能用这种整体利益的一致性来掩盖现有不同主体之间利益关系的复杂性。现实生活中乡镇基层政权和村民之间缺乏相互的尊重、信任和支持,乡镇基层政权工作人员抱怨村民工作难做,简直是“刁民”;而村民抱怨乡镇基层政权工作人员工作态度粗暴,相互推诿,乱开“空头支票”,乡镇基层政权与农民之间的相互信任心理非常缺乏。因此,很有必要加强现有的乡镇基层政权民意基础,促进双方之间的相互信任,在乡镇机构和人员的产生上,应该真正推行乡镇党委和人大、政府直选,由乡镇全体党员直选产生乡镇党委,由乡镇全体公民选举产生人大和政府,同时在程度上进一步完善罢免程序;在乡镇重要事务决策上,全体党员和村民应该对乡镇重大事项享有知情权、参与权和监督权,从而在乡镇基层政权和村民之间形成相互信任的良性政治生态关系。

[注 释]

①由于篇幅限制,本文主要研究乡镇基层政权种群内部关系和亚种群之间关系,对于乡镇基层政权与上级政权、村民自治组织、村民、驻地企业等外部种群之间的关系不做重点考察。

②本表主要根据近十年来的中国统计年鉴和民政部统计数据整理而成,其中乡、镇、街道合计数量未包括数量不多的民族乡的统计数据,本文对民族乡、街道暂不作为研究对象。需要说明的是不同单位不同时间的统计数据有所出入,但差别不大。

[1]国家统计局.中国统计年鉴-2012[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm,2013-08-24.

[2]张雪萍.生态学原理[M].北京:科学出版社,2011:64-65.

[3]吴理财.改革与重建——中国乡镇制度研究[M].北京:高等教育出版社,2010:74.

[4]吴理财.改革与重建——中国乡镇制度研究[M].北京:高等教育出版社,2010:129.