城乡一体化背景下失地农民社会福利政策探析

王一贺

（郑州大学 公共管理学院，河南 郑州450001）

党的十八大将城乡发展一体化列为实现“三农”问题的重要途径，这是党中央开始寻求城乡协同发展，实现城乡社会福利、公共服务均等化的重要举措。在城乡发展一体化的背景下，有一个群体不容忽视，那就是失地农民。失地农民在实现城乡发展一体化的过程中最先失去了土地，并没有得到应有的市民福利保障，而是继续维持了他们的农村户籍，生活在农村却不能继续农耕，游走在农民与市民的边缘。因此，如何给予他们应得的福利保障，逐渐实现由农民向市民的转化，日益成为学术界持续关注的热点问题。

一、失地农民面临的福利困境

失地农民作为一个特殊群体，面临诸多福利困境。这里的福利困境指的是广义的福利困境，是一切不利于改善失地农民生活状况，影响失地农民福祉获得的负面状况。

1.征地补偿。土地是农民最基本的生活保障，失去了土地也就失去了基本的生活保障，现存的征地补偿仅仅是失地农民短期可以依靠的最重要的生活来源，无法为失地农民提供长久的生活保障。现存的征地补偿存在诸多问题：第一，征地补偿计算方法不合理。根据《土地管理法》的规定对失地农民的赔偿分为三个部分：一是土地补偿，赔偿标准为耕地前三年平均产值的3～6倍；二是安置赔偿，标准为当年耕地产值的4～6 倍；三是对耕地上附着物及青苗费补偿。赔偿标准中的3～6 倍、4～6 倍这样的赔偿标准描述不清晰，缺乏一个统一的标准，弹性较大：给当地政府压低土地赔偿金留了空间，大大影响了失地农民赔偿数额，影响了他们的福利状况。第二，征地补偿没有考虑土地增值的部分。政府将土地从农民手中征收过来供给建设单位使用，建设单位再将土地投放到市场进行交易，即能获得巨大的经济效益，这个经济效益要比从农民手中将土地征收过来所花费用高得多，这中间的差值也就是土地的增值。政府在征收土地时往往没有考虑到土地增值时所产生的效益，大批的土地被征收，损害的正是土地被征者的利益。第三，征地补偿的数额较低且方式单一。根据国土资源部的报告显示，我国的征地补偿大致有以下几种手段：货币补偿、农民就业安置、农民生产安置等，表面上看安置方式较多，但在实际执行中，为了方便大都采用的是货币赔偿，又因为失地农民本身素质较低，无法找到合适的工作，也就失去了稳定的收入来源。

2.就业保障。从失地农民的就业状况看，他们的就业可以分为政府部门的安置就业、自谋职业中的自我雇用、自谋职业的受雇于人三种类型［1］。第一，政府的安置就业，是通过当地政府安置失地农民就业。这种方式是最愿意被人接受的，但就目前形势来看，只有一些有社会关系的失地农民才能得到安置，而且安置的具体职位多是收入低、工作较重的保洁、保安和园林绿化。第二，自谋职业中的自我雇用型，是通过自我努力达到就业目的。这种类型的就业方式以个体经营为主，如街头巷尾的摆摊设点、开办各种店面等。他们是失地农民中的主力军，但由于缺少经营经验，又面对激烈竞争，通常入不敷出、难以为继。第三，自谋职业中的受雇于人型，即被他人或组织所雇用。他们主要是进城打工，如做产业工人或做服务人员等。雇用这些人的大多是个体经营户和民营企业，劳动条件差、工资待遇低，缺少社会保障。从以上三种就业状况可以看出，大多数失地农民的就业状况较差，自谋职业的自我雇用和受雇于人是目前失地农民最主要的就业方式。他们工作辛苦，收入较低，缺少社会保障，且由于各种风险因素的制约，大多数就业都是临时性的，随时面临失业的风险。就业得不到保障，失地农民的收入也就丧失了稳定性，就业福利更是无从谈起。

3.基础性福利。失地农民所处的地区，社会发展水平较低，福利基础较为薄弱，难以为失地农民提供较为完备的基础性福利。同时，国家在城乡福利的投入不均衡，大致体现在以下几个方面：第一，教育福利。教育是一项重要的福利资源，能否享受到良好的教育与能否获得较高的社会地位相关。党的十八大也提出推进教育的均等化，将教育投入向农村及偏远地区倾斜等教育福利政策，致力于破除贫困的代际传递。但是在现阶段，教育福利还远远没有实现城乡一体，针对失地农民子女的教育福利也没有实行。第二，医疗卫生福利。看病难、看病贵、看不起病一直以来是中国人面临的一大社会问题。对于失去土地保障的失地农民来说，如果患上重病就更有可能陷入困境。主要原因就在于我国医疗卫生资源的分配不合理，对农村医疗卫生福利的投入较少，更没有专门针对失地农民的医疗卫生福利。我国的医疗卫生资源80%集中在城市和大医院，农村医疗卫生资源严重不足，县、乡、村三级医疗保健网残缺不全［2］。医疗卫生的补贴大部分都集中在高收入的城市，而对于低收入的农村地区，几乎不存在针对医疗卫生支出的补贴［3］。

二、制定城乡一体的失地农民福利政策

失地农民在失去了土地带给他们的保障的同时也失去了农民的身份，因此，必须制定城乡一体的福利政策，将他们纳入城镇社保的范畴，共享城镇化带来的成果。

1.建立城乡一体的征地补偿体系。征地补偿没有一个科学合理的标准，补偿方式较为单一，补偿标准较低，是影响失地农民生活福祉提升的主要原因，在源头上影响了失地农民的福利，因此必须建立城乡一体的征地补偿体系。第一，科学制定征地赔偿标准，避免执行中的模糊不清。我国现行的征地赔偿缺少一个统一的标准，也没有科学的测量体系。最高赔偿与最低赔偿之间存在较大的距离，导致在实际执行中地方政府一般都采取最低的标准进行赔偿，大大影响了失地农民的土地福利的获得。因此在制定新的征地赔偿标准时，应把各种标准量化，去除赔偿中的迂回空间，量化赔偿体系，最大限度地提升农民从征地中获得的收益。同时，还应根据土地实际种植的作物及作物的增值空间给予赔偿，切不可采取“一刀切”的方式，给予所有土地相同的“土地前三年的平均产值”。第二，提高赔偿标准，提高农民在土地增值收益中的分配比例。现行的征地赔偿价格与市场价值之间存在着巨大的剪刀差，政府用很低的价格将土地从农民手中征收过去，再以很高的价格将土地投向市场，而农民并没有从土地增值收益中获得应得的利益。因此在新的土地赔偿标准制定中，一定要根据实际情况提高农民的土地增值收益，根据土地能获得的实际收益给予农民适当的分成，为失地农民提供长久的保障。

2.发展城乡一体的失地农民就业服务。就业关系到失地农民稳定收入及就业福利的获得。因此，发展针对失地农民的城乡一体的就业服务体系就显得至关重要。这个服务应致力于失地农民能力的全面提升，在获得工作的同时更能获得较高的职业发展。第一，根据当地实际完成产业转型，实现失地农民的就地就业。征地地区应根据当地实际发展劳动密集型产业，通过对经济发达地区的招商引资，完成外来资本与当地劳动力资本的结合。在整个地区劳动密集型产业形成一定规模后，进行产业园区建设，形成当地对某一产品的集群效应，以吸引更多的外来投资。第二，针对当地特色以及市场需求制定就业培训内容，加强就业培训，提高失地农民的就业竞争力。现在的就业培训存在一个误区，错误地认为建设城乡一体的就业培训机制，就是将最先进的知识、最新的教学理念同时引入城市和乡村。这就造成了类似电脑班、财会班等简单地“同时”出现在我国的城市和乡村，这样的培训不符合农村的实际，没有满足失地农民就业需求。针对农村失地农民就业需求的培训，应结合当地的产业特色以及市场需求制定培训内容，以就业为导向，确保失地农民接受了培训，学习合格，找到专业对口的工作。

3.实行城乡一体的失地农民防护性保障。土地是农民在没有能力获得其他任何收入的情况下，赖以维持最基本生活的防护性保障。但当农民的土地被征收以后，拥有农民身份的他们只能靠一次性的征地赔偿维持生活，这样的保障是没有持续性的，当征地赔偿消耗完或者生活突然遇到不可抗因素时，失地农民就会迅速陷入贫困。同时，由于我国最低生活保障覆盖面较窄，失地农民大都没有低保，有低保的也很难仅凭低保过活，我国对最低生活保障实行的标准是：城市月标准240元，人均月补助172 元，而农村月标准100.84 元，人均月补助68元，前者分别是后者的2.53 倍和2.7 倍。这大大影响了我国社会主义公平正义，更有悖于集体主义精神。有关研究显示，对我国政府来说，将占农村人数少部分的失地农民的低保提高到城市水平并不是一个很重的负担。因此，对失地农民防护性福利保障的实行，可以从最低生活保障着手，将失地农民的最低生活保障提高到城市水平，实行失地农民最低生活保障城乡一体。

4.研究城乡一体的失地农民基础性福利。我国的基础性社会福利一直处在城乡二元分割的状态，面对城乡福利一体化的趋势，短期内实现全民的社会福利一体化还不现实。但实现失地农民的基础性社会福利城乡一体化，经多方努力还是有可能的。第一，教育福利的城乡一体化。进入21世纪以来，我国对农村的教育投入一直在增加，这在一定程度上缓解了农村的教育困难，但并没有缓解城乡教育投入的不平衡，公共财政对教育的投入比重依然是城市大于农村，城市占有了几乎全部的优势教育资源。因此，对失地农民采取城乡一体的教育体系，将失地农民的子女纳入城镇教育体系，使他们也可以享受到优势的教育资源，改变目前的弱势社会地位是很必要的。第二，医疗卫生福利的一体化。我国的农民一直是社会弱势群体的代表，收入更是处于社会的底层。当他们失去土地后，由于就业困难与生活成本的增加，生活水平会进一步的降低。因此，必须根据失地农民的实际情况，建立一体化的医疗卫生福利体系，将他们纳入城镇居民的医疗保障之中，实现病有所医。在资金方面短期内可以由地方财政支持，在情况得到缓解后逐步建立多方筹资机制，确保失地农民医疗卫生福利的充足。对一些经济条件较好的地区，也可以以集体的方式给失地农民投商业保险，使他们在看病就医时无后顾之忧。相信通过提高征地补偿标准、推动失地农民就业以及完善失地农民基础性社会福利等措施，定能促进失地农民社会福祉的全面提升。

［1］叶继红.失地农民就业的类型、路径与政府引导——以南京为例[J].经济经纬，2007，（5）.

［2］李晓书.我国农村卫生财政支出的状况分析及政策选择［J］.农业经济，2008，（3）.

［3］马晓洁.加大农村医疗卫生的财政支出［EB/OL］.http：//www.chinado.cn/readnews.asp?newsid=842，2007-01-30/2014-08-06.