郑州新郑综合保税区发展问题探析

赵浥馨

（河南牧业经济学院 经济贸易系，河南 郑州450000）

一、我国综合保税区的发展现状

综合保税区作为我国开放层次最高的特殊开放区域，是设立在内陆地区的海关特殊监管区域，它相对于单纯保税区，除具备保税仓储、出口加工、转口贸易三大功能外，还整合了原来保税区、出口加工区、保税物流园区、港口等多种外向型功能区，成为更为开放、功能更为齐全的一种形态，企业在综合保税区内可享受到最多的税收和外汇优惠政策，最为便捷的通关程序，综合保税区已成为我国开放金融、贸易、投资、服务、运输等领域的试验田，也是我国进一步融入世界经济的桥头堡。自2006年12 月17 日国家首个综合保税区在苏州设立以来，截至2013 年9 月25 日，经国务院批准设立的综合保税区共有32家，其中包括郑州新郑综合保税区在内的9个保税区已封关运行。

二、基于SWOT 的方法分析郑州新郑综合保税区的发展

本文运用SWOT系统对郑州综合保税区的发展进行定位分析，为其今后的发展完善提供参考依据。

1.优势。第一，区位优势。郑州具有“空陆铁”三位一体的联程优势，一是作为国内八大枢纽机场之一的郑州新郑国际机场，为一类航空口岸，目前已开通82条航线，12个不定期国际客货包机航班，综合保税区与新郑国际机场的无缝对接，实现了真正意义的“区港联动”。二是河南建有全国公路里程数最长的高速公路网络，辐射中部各省，四通八达、往来便捷，使之成为新欧亚大陆桥的咽喉。三是作为京广、陇海两条铁路枢纽的郑州还拥有亚洲最大的列车编组站——郑州北站、亚洲吞吐量最大的货物集散中心——郑州铁路集装箱中心站，货物在此通过铁路一类口岸，可直接联检封关，使大通关理念得以充分体现，从而最大限度地发挥综合保税区国际中转与物流的功能。第二，政策优势。郑州新郑综合保税区享有国家给予保税区的所有政策优惠。例如，税收政策。在综合保税区内税收实行“保、退、免”三税政策。企业进入综合保税区则享有五大优惠：一是境外货物进入保税区予以保税；二是区内生产性基建物资及所需的进口设备免征进口关税和进口环节增值税；三是国内货物入区视同出口，实行退税；四是区内企业生产供区内销售或运往境外的产品，不征增值税和消费税；五是区内企业不受出口退税税率变动影响，在区外被限制的加工贸易产品区内仍可以生产。同时，根据我国于2007年出台的《保税监管区域外汇管理办法》，在综合保税区内实行比较灵活、宽松的外汇管理政策，以方便区内企业外汇支付，减少企业汇兑损失风险。第三，功能优势。由于河南保税物流中心与郑州出口加工区已先建成，在郑州综合保税区审批通过后，三者通过进一步功能整合，更能发挥出综合保税区的优势，将中原的开放程度提到了内陆最前沿。一方面，通过吸引美国联邦快递、俄罗斯空桥航空以及顺丰速运等物流巨头在此建立货运航空基地，打开我省直通国际市场的航空物流通道，将使更多的跨国企业选择郑州作为国际中转地，充分发挥国际中转的功能，增强出口加工功能。

2.劣势。第一，管理体制不完善。目前，相对于发达国家实行的行政管理相对弱化的管理体制，我国保税区实行的是海关与行政管理双主体管理体制。由各保税区设立管理委员会或管理局，对其所辖区域的各项行政事务实施综合封闭式管理，海关、边防检查、税务、外汇、公安、卫生、动植物、商品检疫等专业部门则通过设立办事机构，对专业事务实施监管。在综合保税区内，管理委员会与各专业管理机构相互独立、相互协作。但是双主体管理在实际中往往造成多头管理，不仅增加管理成本、执行成本、时间成本，还会影响保税区的工作效率以及服务水平，不利于保税区的长远健康发展。第二，海关监管不健全。由于受制于我国保税区行政管理体制，我国海关并没有最大限度地发挥其应有的作用。这主要体现在以下两方面：一是我国海关监管模式尚不健全，通关效率仍很低下，在保税设施的管理、保税货物的监管、通关手续的办理等方面都未正规化、制度化。二是目前我国海关的物流监控不完善，物流监控存在重“单证”轻“货物”倾向，使得不法分子有机会利用海关信息不畅，变更进出口口岸以逃避海关监管，进行走私从而脱逃税款。同时，现在海关内部各部门间缺乏协调沟通，监管现场缺乏足够的信息支持，使得海关无法在短时间内识别高风险企业和货物，进而造成监管资源浪费，海关监管查验率高而查获率偏低的情况。第三，外汇金融制度不完善。目前，保税区域内外外汇政策不一致，既不利于对特殊经济区域外汇收支监管，也使企业在经常项目下的外汇业务、资本项目投资与对外担保以及国际收支统计申报、融资及正常外汇资金周转等方面极为不便。此外，保税区的离岸金融市场尚属空白，目前区内金融市场无法满足使保税区内的国际资本高速流动，国际借贷资金成本较高，对国际投资的吸引力较低。

3.机遇。第一，经济全球化与我国经济的稳定发展。近几年，受美国次贷危机影响，全球经济普遍低迷，在这种情况下，我国经济仍保持每年7%以上的经济增长率，高速的经济增量将直接带动物流领域的高速发展，也势必会推动综合保税区业务的扩大。而经济全球化的进一度发展，也为我国综合保税区提供了壮大自身的绝佳机会。第二，国家政策的大力扶持。随着国家关于“中部崛起”宏观战略的提出，郑州新郑综合保税区的建设与发展作为建立中原经济区的重点项目之一，获得了河南省政府及地方政府大力支持。2011年国务院颁布的《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》也明确提出，要把郑州机场建成重要的国内航线中转换乘和货运集散区域性中心，除去国家给予综合保税区的一系列优惠，2012河南省还制定20条优惠政策支持航空物流业快速发展，推动郑州航空经济综合实验区建设，在航线航班补助、市场开拓奖励、机场使用费减免补助、用地保障、融资担保、通关检验、高端人才引进等方面予以支持。第三，聚集效应。综合保税区的运营必然吸引大批人、财、物在有限的空间内大量汇集，而生产要素的大量汇集又会在共同作用下产生经济效益，最终则会降低企业的长期平均成本。并且为满足人员、资金、信息流的聚集而带来的新生需求不断增加，新的产业也将不断出现，从而带动整个综合保税区及其所在城市的发展。同时，郑州综合保税区与郑州东西两大高新技术开发区的产业联动、协同发展，也将通过集群效应加快综合保税区的业务扩大和产业升级。

4.威胁。第一，保税区政策优势不足。中国加入WTO已有多年，我国正在逐渐减少并消除非关税壁垒，与之相随的则是在全国范围内推行关税的减免、限额的取消以及更加规范、透明的规则政策。而这一系列的措施必将削弱保税区现在所享有的许多特殊优惠的政策优势。加之目前我国保税区与区外的政策并未统一，这使得区内企业有时反而无法享有区外企业的一些政策优惠，大大降低了综合保税区的吸引力。第二，周边经济带的竞争。为促进中部地区经济的快速发展，党中央于“十一五”期间提出了“中部崛起”的战略，要求中部五省（区）依托现有基础，提升产业层次，在发挥承“东”启“西”和产业发展优势中崛起。根据此发展战略，我省在国家的大力扶持下，建立了郑州新郑综合保税区。同时，其他五省也充分利用国家政策优惠并结合自身优势，打造自身经济发展的重点项目。例如武汉城市圈，其作为中部崛起的战略支点，享受到了国家更多的政策倾斜。武汉作为副省级城市，集聚了众多高校及研究机构，以此为依托的武汉东湖高新技术开发区，更成为武汉产业升级，经济腾飞的发动机。另外，武汉城市圈九省通衢的优越地理位置，使其发展更是如虎添翼。相较于武汉的巨大吸引力，郑州新郑综合保税区还需要依托中原城市群的建设，不断吸引更多优秀企业与人才进驻，扩大自身业务。

三、对郑州新郑综合保税区发展的建议

1.进一步完善保税区法律体系。目前，保税区没有一套相对统一完整的法律法规，造成了长期以来各保税区的各自为政、政策打架等情况，增加了执法难度，而完善的法律制度是自由贸易区建立与发展的重要保障，并且我国保税区在近20年发展十分迅速，因此建立统一的保税区专门法律迫在眉睫。我国在建立完善自身的保税区法律体系时，可充分借鉴国际先进经验，按照国际贸易惯例和国际贸易规范的要求，制定一部适合我国国情的、较为完整的、全国通用的保税区法规。将保税区的定位、管理、与地方政府的关系、职权分工等内容制度化、法制化，为保税区的长远发展提供保障。

2.优化保税区管理体制。鉴于我国目前实行的行政管理与海关管理并存的双头管理体制造成的权力分散、政府办公效率低下的问题，从宏观上看，当务之急是成立一个全国统一的、富有权威性的保税区发展领导机构，对各保税区的发展进行评估和宏观指导；而从保税区的自身建设管理看，比较理想的选择是在保税区内实行一元化管理体制，由综合保税区管理委员会全权负责区内事务，确保保税区管理机构的权威性；同时除必要的专门机构外，政府各职能部门原则上不在保税区内设立机构，其相关业务授权综合保税区管理委员会执行，且综合保税区管理委员会在行政管理过程也应减少行政干预，主要通过经济的、法律的手段进行管理，对专门机构仅进行协助。

3.完善海关监管制度。目前，我国海关监管的改革方向应当优化整合有效资源，在管理方式上，构建实体监控和信息监控一体化的通关与监管模式。通过创新管理手段、简化监管手续等方式，贯彻“一线放开，二线管住，区内不干预”的监管理念，实现相对宽松的“通关”制度，真正发挥我国保税区的优势，进而逐步向汉堡港那种绝对宽松的“关旗”通行制度靠拢。

4.进一步完善金融制度和外汇管理制度。针对我国保税区金融制度相对落后的状况，中央政府应整合并完善现有分散的外汇管理系统，尽快将外汇管理按“境内关外”的原则进行统一，以保证保税区外汇政策的一致性和连贯性；将综合保税区作为外汇管理制度改革的“试验田”，在区内试点一些创新的、超前的外汇管理新政策。比如，建立离岸金融中心，试点离岸金融业务，针对开立了设离岸账户的客户不再限制其资金的调拨、存款利率的品种，进一步为区内企业创造更优良的运营环境。同时，对航运产业、融资租赁产业等保税监管区域特色产业给予一定的政策支持。综合保税区不仅要成为国际物流中心，还应成为未来国际资金的流动中心，这也是综合保税区向自由贸易区转化的功能拓展之一。

5.加强保税区与区域经济的合作。在综合保税区的发展过程中要注意与设区城市及腹地经济相互促进，协调发展，避免形成游离于地区经济之外的“飞地式”经济区。既要防止保税区的一系列优惠政策及集群优势对区外经济产生较大的冲击，又要注重发挥其对周边地区的带动作用。具体到郑州新郑综合保税区，则是要加快保税区与航空港区的联动、围网内外互动，实现区港一体发展。坚持引导生产要素跨区域合理流动，不断放大综合保税区政策和功能的外溢效应。实现综合保税区和航空港区经济利益一体、规划建设一体、政策一体、管理一体、物流服务一体。同时使综合保税区和航空港区在功能定位上互补、产业发展上互动，从而最大规模地发挥综合保税区的辐射带动作用。

［1］陈标.关于对保税港区发展的认识和思考［J］.中国港口，2009，（7）.

［2］魏明.我国保税港区制度比较［J］. 水运管理，2011，（7）.

［3］王倩，曲为民.我国保税区的特点与完善对策［J］.外向经济，1994，（6）.

［4］张贵英.西永综合保税区现状及重庆外贸的影响研究［J］.区域经济，2013，（3）.

［5］张海燕.我国综合保税区的发展［J］.科技信息，2011，（11）.

［6］蔡茜.我国保税区监管法律制度的研究［D］.重庆：重庆大学硕士论文，2011.

［7］董维忠.区域产业发展与保税区研究［M］.天津：天津人民出版社，2002.