构建食品可追溯体系 守护“舌尖安全”

姚巧华

（中共河南省委党校 科社部，河南 郑州450000）

2014年中央农村工作会议提出，保障食品安全是维护全体人民群众切身利益、推动经济发展和维护社会稳定的大德善政。然而时至今日依然有洋快餐福喜“臭肉门”等恶性事件在不断挑战食品安全底线。据英国经济学人智库（EIU）推出的《全球食品安全指数报告》显示，2013 年中国食品安全指数位居全球第42 位，而美国、挪威、法国分列前三位。造成中国与西方发达国家食品安全指数差距的重要原因之一是欧美等国建立起了比较完备的食品可追溯体系，而我国的这一体系建设还远没有展开。

一、食品可追溯体系的含义及其重要功能

根据ISO8042—1994《质量管理和质量保证——基础和术语》定义，“可追溯性”是指通过对实体记载的识别，追踪实体的历史、使用情况及所处位置的能力。可追溯性是运用已记录的标记（这种标识对每一产品具有唯一性，即标记与被追溯对象一一对应），来追溯产品的来龙去脉（包括产品的原材料、零部件的渊源）、使用情况、所处场所等的能力。根据食品可追溯的范围，追溯体系可分为内部追溯和外部追溯。内部追溯是指企业对自身内部生产的追溯，这种追溯只在企业内部进行，多以产品的加工工序或环节作为追溯点；外部追溯是指在整个产品供应链中，对供应链的所有成员企业的产品信息进行跟踪和记录，外部追溯多属于跨企业甚至跨国家。食品可追溯系统又可分为强制性追溯和自愿性追溯。强制性追溯是指无论企业愿意与否，法律、法规强制要求企业的产品必须实施可追溯性，否则该企业的产品不允许上市销售；自愿性可追溯系统则是企业出于自身的考虑，为了确保产品的质量和赢得消费者的信赖而自觉自愿实施的。自愿性可追溯系统多为行业协会或产品供应链上的主导优势企业牵头，以供应链中龙头企业由主导，与供应链中的上下游企业相互配合，共同开发实施并维持系统的顺利运行。

在维护食品安全中，可追溯体系发挥着至关重要的作用。第一，可追溯体系是目前食品质量管理和危机控制的重要武器。食品可追溯体系的建立、信息收集涵盖了整个食物生产链的全程，监管者只需根据食品包装上的追溯标签，通过网站、超市等设置的触摸屏、电话等方式，查询有关食品源头信息（如原材料产地信息、生产过程、终端用户等各个环节），是目前为止最有效、最可靠的食品安全监管体系。2006年上海市300多人因食用瘦肉精猪肉而中毒，事件发生后，有关部门依据可追溯技术，很快查清了真相，及时阻止了危害的漫延扩大。反之，如果一种食品没有实施可追溯体系，一旦发生事故，则很难及时阻断。2008 年的三鹿奶粉事件，三鹿公司因当时尚未实施可追溯系统，因此无法及时向公众公布真相并及时召回相关食品，导致事态不断发酵升级。第二，可追溯体系能够最大限度地维护消费者的权益。食品可追溯体系，可以为生产者提供管理依据和准确的市场信息，为消费者提供详细的产品信息，进行质量控制，维护消费者权益。一旦出现食品质量问题，能够快速有效地查询到出问题的原料或加工环节，必要时进行产品召回并实施相应的惩罚。第三，可追溯体系有助于塑造我国良好的国际形象。食品安全控制出现漏洞，不仅直接影响消费者的生命健康，同时也会损害国家的食品信誉度，进而影响国家的国际形象。在国际上，一些国家常以我国食品缺乏可追溯性为缘由，有意设置贸易壁垒，影响我国食品出口。因此，构建食品可追溯体系是应对外国食品贸易壁垒的有效手段，有利于提高我国食品的国际竞争力。

二、中国食品可追溯体系的发展现状

1.取得的成就。相对于西方发达国家而言，我国食品溯源体系的建设比较迟缓。2000 年后我国开始探索构建可追溯管理体系，而且把保障食品安全作为可追溯体系实施监管的重点。2002年，国家有关部门首先启动了条码工程，积极开展食品跟踪与追溯工作，逐步制定了一部分食品溯源体系的标准和指南，如《牛肉制品溯源指南》《动物免疫标识管理办法》等；国家质检总局实施了“中国条码推进工程”、《出境水产品溯源规程（试行）》《食品召回管理规定》等，对69种重点产品实施强制性加贴、产品质量电子监管码等。与此同时，一些地方政府也制定了实施可追溯体系的相关标准。如：北京市开展了“进京蔬菜产品质量溯源制度试点项目”，陕西编制了《牛肉质量跟踪与溯源系统实用方案》，上海颁布了《上海市食用农产品安全监管暂行办法》、建立了“上海食用农副产品质量安全信息平台”，南京市实施了农产品质量IC卡管理体系，福建省建立了肉品质量查询系统，深圳实行了海吉星国际农产品物流园，打造从农田到餐桌全程可追溯的农产品安全供应链，成为中国甚至是世界最为先进的农产品交易大平台。上述尝试虽然主要涉及部分地区、部分蔬菜、肉类产品等，但它涵盖了食品质量的全程信息——从原材料的产地、购种、用药、灌溉到食品包装、仓储、运输等，开创了我国食品可追溯体系的先河，为我国更大范围内推行食品安全追溯体系打下了基础。

2.存在的问题。第一，我国食品数量巨大、生产分散、供给链较长而且复杂，客观上加大了建立食品可追溯体系的难度。我国人口多，食品生产量全球最大，安全管理水平较低。与国外农场化、集约化、规模化生产相比，我国食品生产多以小作坊甚至个体户为主，参与者众多，场地分散、流动性大，这决定了我国的食品供给链较长而且源头众多。不仅生产企业比较分散，流通渠道也五花八门，食品生产出来后有的流向传统的批发市场、有的流向集贸市场，有的进入现代连锁超市，而且前两者还占据着相当比例。这种状况导致食品生产和流通信息难以及时收集和登记，客观上增大了我国实施可追溯体系的难度。第二，信息标准不统一，现有的食品可追溯体系兼容性差，难以发挥应有的作用。目前，虽然我国部分地方建立起了相应的食品安全可追溯系统，但由于所依据的食品标准不同，技术平台差别较大，导致各个地方建立起来的可追溯系统普及性、兼容性差，信息共享程度不高，在食品安全追溯中的价值有限。同时，从我国食品安全监管体制上来看，我国食品安全监管体制采取“分段管理为主、品种管理为辅”，农业、工商、质检、卫生等不同部门分别负责不同的环节，系统从硬软件设施到要害技术的使用都不尽相同，不同部门关注的侧重点不同，据此制订的追溯标准、追溯重点也有很大差异，不同部门各自为战。这种监管主体的多元化和监管力量的分散，同样难以形成统一的可追溯系统，不能有效的监管食品质量。第三，食品可追溯体系建设中不同利益主体追求的目标不同，难以形成合力。构建食品可追溯体系主要涉及三大利益主体——政府、食品供应者和广大消费者，三大利益主体各有不同的诉求。从政府层面讲，政府要实现社会福利的最大化，政府的职责是保障整个社会的食品安全，在整个食品可追溯系统畅通运行中肩负着首要职责。政府是国家法律、法规的执行者，应在机构设置、人员配备和标准制定等方面主动作为，推动建立全国性的、统一的食品可追溯系统，并负责监督这一系统的正常运转。但目前的分段式管理导致政府在食品安全生产、包装运输、安全标准界定及市场准入制度等方面管理不到位。从食品供应者的角度看，利润最大化是其首要的目标。以企业为例，企业是食品的提供者，对食品的生产流程、来龙去脉等知根知底，对安全溯源承担着重要的责任。然而在市场经济条件下，企业又以成本最低、利润最大化为目标。而实施食品可追溯系统包括检测设备的购置、软件开发和信息平台等硬件建设，以及信息采集、系统维护、人员培训等后期投入，都需要大量的人力、物力和财力，这无疑会提高企业成本、降低利润，即使是大型企业建立可追溯系统也面临巨大的财务负担，更何况在我国的食品供给链中多为中小企业和作坊。同时，建立食品可追溯系统是一项复杂且周期较长、短期内难见效益的工程。对于那些原本就想偷工减料、假冒伪劣的生产者，进行食品信息登记无异于作茧自缚。因此，多数食品供应者严重缺乏建立食品可追溯系统的动力和积极性。从消费者消费选择分析看，物美价廉是消费者的追求，相对而言，可追溯食品因投入较大的人力物力财力而价格较高。经济发展程度是决定消费者对食品安全重视程度的重要因素。在沿海及京津广等发达地区和城市，顾客对可追溯食品的认知程度高，而在中西部一些落后地区尤其是广大农村，消费者的认知度较低，在食品选择上普通家庭收入尤其是低收入家庭受制于价格因素不愿意购买可追溯食品；中等收入者需要在其购买力和偏好之间进行细致的权衡。我国消费者对安全系数较高的可追溯食品的认知不足以及购买力不高是实施食品溯源的难点之一。第四，构建食品安全可追溯体系缺乏完备的法律法规。我国最早制订的食品可追溯体系法规是农业部于2002年颁布的《动物免疫标识管理办法》，该办法要求，凡国家规定对动物疫病实行强制免疫的，必须建立免疫档案管理制度，对牛、猪、羊佩带免疫耳标，该办法在实施四年之后被《畜禽标识和养殖档案管理办法》取代。2003 年左右，我国开始进行了追溯体系的试点建设，但仍然比较分散，而且主要是为了应对食品安全事件和避免国际贸易壁垒而设置。我国分别于2006 年、2009 年颁布的《农产品质量安全法》和《食品安全法》，提出要跟踪和检测食品的生产、加工、销售流程。目前以《食品安全法》为主导的食品安全法律体系都是对食品生产经营的某类产品或某个环节的专门规制，协调性和统一性欠缺，其相关规定严重落后于国际标准与现实需要，埋下了食品安全事故隐患。因此，我国在2013 年启动了《食品安全法》的修订程序，新的《食品安全法》已提交国务院常务会议审议并有望在2014年出台。期待新的《食品安全法》能够为可追溯体系的实施提供重要的法律法规依据和政策支持。

三、西方发达国家实施食品可追溯体系的主要做法与经验

食品可追溯体系最早源起于西方发达国家。20世纪90年代，英国爆发了疯牛病危机，以应对疯牛病为发端，欧盟于1997年率先建立起了食品可追溯体系。目前欧盟已运用法律的形式强制所有食品企业实施食品信息的可追踪，其法规No.178（2002）规定，每一种农产品企业必须对所生产、加工及销售过程中使用的主料、辅料和相关材料提供保证措施和数据，以保证其安全性和可追溯性，否则不允许上市销售。美国可追溯系统主要是企业自愿建立，政府推动。美国食品药品监督管理局2003年公布了《食品安全跟踪条例》，规定所有涉及食品运输、配送及进口的企业都要建立和保全相关食品流通的全过程记录。日本是一个海洋国家，它在生鲜产品可追溯系统中走在前列，不仅制定了严格的法规，而且在销售阶段，多数超市安装了产品可追溯终端，以供消费者查询信息使用。此外，加拿大、澳大利亚、巴西都在牛肉制品中实施了可追溯体系。尽管西方发达国家的具体做法不尽相同，但由于其起步较早，在食品可追溯系统的建设中积累了很多宝贵的经验，有些共同的做法值得总结和借鉴。

1.建立统一的食品监管体制是构建食品可追溯体系的关键。政府是整个社会运行的协调者，集中、统一的食品安全监管体系是实施食品可追溯体系的总指挥、总调度。纵观食品安全做得比较成功的国家，都建立有统一的食品监管体制。美国的食品安全监管模式采用自上而下垂直管理，监管机构有20多个，共分为联邦、州和地区3个层次，而联邦机构发挥着整体调控和引导作用。联邦机构主要有：食品和药物管理局、食品安全和检验局、环境保护署、动植物卫生检验局、全国海洋和大气管理局。这些机构对所辖事务实行从上到下一揽子管理：食物管理局和安验局对食品实行全程监管，疾控中心则对食源性疾病实行从预防、治疗到后期研究负责到底。美国这种垂直管理方式有效避免了各环节间的重复或脱漏，防止因管理的缺位而造成某个环节出现问题进而影响到整个食品行业。欧盟统一的食品安全管理事务机构为欧洲食品安全管理局，由欧盟直接领导，下设管理委员会、风险评估小组以及专门的科学小组和信息发布机构等。欧洲食品安全管理局不直接制定规章制度，只负责监督整条食物链，对“从田间到餐桌”全过程实行安全监控、进行风险评估及向社会公布评估结果。在欧洲食品安全管理局的统一领导下，欧盟成员国如德国对原有的监管体系进行了调整，将各自国家的食品安全监管集中于同一个主要部门。德国、英国、爱尔兰、丹麦、荷兰等成立对应的国家级食品安全监管机构，负责本国的食品安全事宜。日本统一的食品安全监管体系为食品质量安全委员会，隶属于内阁府，下设农林水产省、厚生劳动省及食品安全委员会。农林水产省负责食品的安全性及质量，厚生劳动省负责流通安全，食品安全委员会负责风险评估，审议、监督相关政策的执行情况。

2.加强食品安全立法是实施食品可追溯体系的法律依据。西方发达国家构建食品可追溯体系一个突出的做法就是通过立法，规定企业必须建立从危害分析到制定预防措施、再到召回及追溯等整套的纠正和管理措施。美国有关食品安全的法律法规相当繁多，既有综合性的法律，如《2009年食品安全加强法案》《公共卫生服务法》《食品质量保护法》《生物性恐怖主义法案》等，也有操作性极强的具体法规，如《联邦肉类检查法》《记录建立和保持的规定》《联邦安全和农业投资法案》《管理性扣留的规定》和《生产设施注册及进口食品运输前通知的规定》等。上述法律法规覆盖了所有食品领域，为食品安全制定了非常具体的标准和监管程序。美国通过系列的规范企业、团体和个人行为的食品卫生法，周详地提供了食品安全的指导原则及具体操作标准与流程，使得食品安全各关口的监管、预防和应急反应均有法律依据。欧盟是最早开展食品安全追溯体系的地区，其食品安全法律法规有20 多部，已形成比较完备的食品卫生法体系。特别是《食品安全白皮书》《食品基本法》《欧盟食品及饲料安全管理法规》，在食品安全立法领域确定了一系列基本的原则和理念，建立起了一套较为完备的食品安全法律法规体系，对于构建食品可追溯体系发挥了重要作用。如作为欧盟及各成员国完善食品安全法律法规体系和管理机构基本法规的《食品安全白皮书》，第一次把食品安全全过程原则纳入卫生管理政策，突出强调食品生产者对食品安全所应负的责任，引进食品安全危害分析和要害控制点HACCP体系，规定所有食品和成分都要具有可追溯性。2002 年实行的《食品基本法》要求从2005 年1月1 日起，所有在欧盟范围内销售的食品必须具备可追溯性，否则禁止上市销售，不具备可追溯功能的食品禁止进口。2006年的《欧盟食品及饲料安全管理法规》涵盖了“从田间到餐桌”的全程供给链，从初级原料、生产加工、终端上市一直到售后反馈都要求达到无缝隙衔接，突出强化食品添加剂、动植物卫生、饲料及食品链污染等食品安全易发环节的规定。日本食品安全管理的主要法律有：《食品卫生法》《家畜传染病预防法》《屠宰场法》《农药管理法》《植物防疫法》《转基因食品标识法》等。其中《食品卫生法》和《食品安全基本法》是确保食品安全的基本法律。尤其是2003年实施的《食品安全基本法》提出，要建立一整套确保食品“从田间到餐桌”全部过程的食品安全控制体系，将食品可追溯体系从分销环节延伸到消费者环节。

3.多管齐下强制企业实施食品可追溯体系。针对有些食品企业不愿或规避政府对食品生产的监管，西方国家采取各种措施强制企业建立可追溯体系。美国主要是通过严厉的处罚对食品企业形成有力的威慑，企业一旦被查出食品安全有问题，生产商、销售商均要受到处罚，而且要花费巨资召回问题食品。《2009 年食品安全加强法案》规定，食药管理局将以高频率加强对企业进行检查，检查不过关者将失去输美登记资格；复查时另要支付食品药品管理局费用。当有证据表明一种食品存在风险时，食药局就会要求企业召回，由此产生的费用由企业承担。同时，企业如果违反法案将会受到刑事或民事处罚。任何人倘若故意违反《食品、药品和化妆品法案》中的“掺杂”和“错误标签”两项规定，将处10 年以下监禁并处罚款；民事罚金最高达750万美元。欧盟、日本则通过立法，强制所有食品生产经营者必须建立可追溯体系以实现全程监控。日本要求肉牛业实施强制性的可追溯制度，售出的每一块牛肉必须有相应动物来源号码的标签。近些年来，日本对实施牛肉以外食品也开始实施追溯制度，如对农产品要进行“身份”认证，大米的生产经营也必须建立可追溯体系。

四、我国实施食品可追溯体系的对策建议

1.建立统一的食品监管体制为构建食品可追溯体系提供体制保证。当前我国的食品安全监管涉及多个部门，分管食品供应链的不同环节，是我国实施可追溯体系的制度障碍。根据《中华人民共和国食品安全法》的规定，国务院设立食品安全委员会，作为最高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理及国家食品药品监督管理部门依照此法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动等实施监督管理。各级政府设立和承担相应的食品安全之责。这实质上是一种“分段监管”体系。分段管理非常容易流于“各自为政”，这对食品可追溯体系要求的全过程、无缝对接无疑是一种“致命伤”。因此，必须变分段管理为全程管理，只有各个部门的职责处于一种无阻隔的协调状态，建立相对集中、统一的专业化监管体制，才能实现对整个食品供应链的统一监管，最终实现供应链的全程可追溯。

2.建立与完善相关法规，提供实施可追溯体系的法律保障。目前，中国涉及食品质量安全体系建设的法律法规体系还不健全，缺乏配套的规章制度，各项强化措施尚未上升到法律体系层面，难以形成有效的约束机制，食品质量安全追溯体系的建立和完善将受到严重制约。欧盟、美国、日本等发达国家和地区的成功经验表明，通过法律的强力约束是确保食品来源可追溯、去向可查证、责任可追究的刚性措施。中国应加大食品质量安全法律法规体系建设的工作力度，完善食品安全法律法规及政策，对食品的各个链条和环节的生产经营行为进行专门的系统性立法，研究制定相关配套措施，为制定和实施生产标准、检验检测等活动提供法律依据。

3.细化食品质量安全标准和技术支持，提供构建可追溯体系的操作规范。食品安全涉及从种植、饲养、生产、加工、仓储、物流运输直到消费的每一个环节，每一个环节都有不同的质量标准和操作规范，要求有相应的食品包装和标签，如果没有详细的食品标准和信息记录，可追溯体系便无从依附。因此，建立食品质量安全可追溯体系，基础工程就是要制订相应的食品质量标准和完善电子供应链，保障食品安全可追溯系统要以食品供应链为依托，搭载电子商务信息平台，实施食品溯源制度，跟踪、监督食品生产、加工、物流、销售等各个阶段的业务流程。

4.提升消费者和企业对安全可追溯食品的认知度，强化安全食品的需求强度和支付意愿。食品可追溯系统涵盖生产、物流、消费、监管等方面，只有各个方面实现无缝衔接，相关部门才能在必要时对问题产品彻查到底，消费者才能够在第一时间获得维护自身利益的信息。而要做到这一点并非轻而易举，既需要政府在政策、法律法规和技术层面切实推进，更需要消费者和企业的高度配合。当前，消费者一方面强烈渴望放心、安全的食品，但另一方面又不愿承担可追溯食品因“身份认证”而相对较高的价格。政府需要通过各种渠道来增强消费者对可追溯食品的内在信用品质的了解和认可，从而提高消费者对可追溯食品的支付意愿。而当越来越多的消费者倾向于购买可追溯食品，那么可追溯食品就会迎来广阔的市场。这种巨大的市场是摆在企业面前的一块诱人蛋糕，将会激励企业积极投入实施食品可追溯体系，进而形成良好的食品生态。