对科学推进郑州城镇化进程的思考

胡述宝

（中共郑州市委党校 科研处，河南 郑州450042）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。近年来，郑州市根据中央相关指示精神，稳步推进城镇化建设，取得了不小成绩，但在城镇化进程中一些地方一些方面出现了不同程度的冒进问题，影响了城镇化建设的健康运行，深入调研冒进问题，进而找出对策，对郑州市城镇化建设实践具有较强的现实意义。

一、郑州市新型城镇化建设现状

三年行动计划启动两年来，郑州市新型城镇化建设顺利推进，截至2013 年底，现代城镇体系架构初步建立。都市区交通路网体系建设成就显著，中心城区和县域组团现代化建设水平得到极大提升，城市基础设施建设持续完善。但我们也清醒地看到，在郑州市个别地方出现了明显的冒进现象，主要表现在以下几个方面：

1.土地城镇化速度过快。城镇用地生产效率高、投资高和边际效益下降快的特点决定了城镇用地应远远少于农业用地。但从目前我国城镇化整体发展状况看，土地的城镇化快于人口城镇化。从1990 年到2000 年10 年的统计数据看，土地城镇化的速度比人口城镇化的速度快1.71 倍；2000 年到2010年的数据也呈现这一趋势，土地城镇化速度快了1.85倍。国际上将二者进行比值计算，叫做弹性系数，公认的弹性系数是1.12左右。如果低于这个数字，说明人口城镇化紧跟土地城镇化，可能会出现很多的城市病。如果高出这个数字太多，表明土地城镇化速度过快，土地浪费问题凸显。农业部副部长张桃林指出，“土地的城镇化快过人的城镇化，实际上不是真正的城镇化”［1］。具体到郑州，十多年来，郑州共有16 个乡镇“消失”在城镇化的进程中。最近中国社科院城市发展与环境研究所推出《中国城镇化质量报告》，首次尝试对城镇化质量状况进行系统的综合评价研究，同时推出“中国地级以上城市城镇化质量排名”，在公布的排名中，郑州在超大城市中属后十位，排在倒数第六位［2］。由此可见，郑州市重速度、轻质量的问题相当严重。

2.弱势群体数量增加。冒进城镇化直接导致离农人口“两栖化”，他们是介于市民与农民之间的边缘群体。最突出的表现就是出现数量巨大的农民工。这些农民工又分为无地农民工和失地农民工。第一，无地农民工。无地农民工中的一部分是计划外超生人口，他们受计划生育政策影响未能分到集体土地，还有一部分是农村土地30年不动政策实施后的新生儿。这些超生和新生人口长大成人外出务工，就成了“无地农民工”，其年龄层次集中在新生代农民工的范围内。第二，失地农民工。即在城市化进程中出现的失地农民。失地农民工与无地农民工的区别是失地农民工丧失土地的过程是显性的，他们不仅有一大笔土地补偿款，还会被政府纳入城镇职工保障体系，在就业、养老、医疗等方面得到政府的照顾。“无地农民”一直处于隐性状态，游离于政府的目光之外，且无法享受到政府的额外关照和重视。郑州市流动人口约200 万，超出郑州人口的四分之一，这些人作为城镇化率的分子计算在城镇人口里面，却不能享受政府为当地城镇居民所提供的就业、教育、社会保障医疗卫生等公共服务，不能算作真正的市民或者是城镇人口，所以以此来判断，郑州市66.1%的城镇化率不确切，农民工以非正规的方式就业为主，有贫困化的现象。调查表明，郑州市有46.9%的新生代农民工在城市没有住房，属于早出晚归型，早上赶到城里打工，晚上回到在农村的家里休息。有32.5%的新生代农民工在城里自己租房居住，居住面积一般在人均20平方米左右。有20.6%的新生代农民工居住在单位提供的住房，居住面积较小，一般人均10 平方米以下。只有极个别的新生代农民工在城里面有属于自己的住房，而这些住房多是其父母购买。与生活的困苦相比，身份与前途的不明朗更让他们困惑。他们追寻着城市梦，希望成为城市的主人，但是，对于在城里怎么生活、扎根，非常迷茫！有被调查者说，“城市虽好，但工作生活太累，融入城市太难，找不到家的感觉”，“需要付出的努力太多，看不到明确的目标”。

3.“乡村病”初露端倪。农业生产要素高速非农化。快速城镇化、耕地流失造成的数百万失地农民、“离村进城”的农民工，以及上学靠贷款、毕业即待业的数十万农家学子形成了“新三农”群体。这些“新三农”群体大多是“城乡双漂”，难以安居乐业，正成为社会稳定与安全的焦点。尽管当地政府对于搬迁后的失地农民，制定了相应的优惠政策，鼓励农民到产业集聚区内的企业就业，并实施专业技能培训，安排农民在区内企业上班。但相关政策更多地适合年轻人，对于年过半百、干了一辈子农活的农民并不适合。农村社会主体过快老弱化。妇女、儿童和老人被称为“三留人口”，成为农村社会的主体。“三留人口”难以支撑现代农业与新农村建设，一些乡村文化衰退、产业衰落，有地无人耕、良田被撂荒成为普遍现象，留守人员生活艰难，各种潜在的社会问题令人担忧。笔者对新密市、登封市附近的农村调研发现，三类留守人员情况均不容乐观。留守妇女的主要困难是生活负担重。随着大量成年男人外出打工，留守妇女中有36.11%必须独自承担繁重的农活，有69.44%需要照料1～2 个未成年子女，还有48.33%的留守妇女需要照顾同住的老人，她们普遍感到力不从心，生活负担过重。留守老人孤独感强。21.13%的留守老人丧偶，38.91%的独居。78.45%在外务工的子女与老人经常联系，20.08%偶尔联系，完全不联系的占1.47%，因此多数留守老人情感孤独，心里寂寞。留守儿童缺少父母关爱。78.13%的留守儿童和祖父母、外祖父母一起生活，21.87%的和亲戚生活在一起或长期寄住在学校。由于长期缺少父母的亲情，致使少数儿童形成性格上的缺陷和心理障碍。农村土地制度安排不足。突出问题就是空心村。笔者在郑州实地调查发现，“空心村”现象依然比较严重。从地理位置上说，“空心村”距郑州较远，经济比较落后，发展缓慢；从“空心村”的现状来说，闲置的住房和荒置的耕地随处可见。经济及基础设施支撑力不足。城镇化推进速度过快，对应的配套措施跟不上，造成了支撑力明显欠缺。以巩义市经济条件较好的小关镇为例。2012年全镇拥有近百家企业，年上缴税收突破9000万元，镇域经济总量位于全市前列。但产业结构不优，企业规模不大，产品科技含量不高，经济发展后劲不足，不能很好地容纳进城居民劳动就业，纳税形成的镇财力远远不能满足新型城镇化建设的需要。从镇、村基础设施建设来看，近几年，镇、村在建设道路、游园、饮水、卫生等方面虽然投入了较多资金，加强了城镇的基本设施建设。但城镇服务功能仍不够完善，按照新型城镇化标准的要求，缺乏全镇性的文化娱乐、消费购物、餐饮住宿、休闲观光等服务设施，可见经济及基础设施对城建支撑能力不足。

二、拉美过度城镇化存在的问题

城镇化有着内在的发展规律，一般来说，城镇化呈“S”型发展，即城镇发展到一定程度后（一般认为城镇化率达到30%），城镇化便会加速。但是城镇化发展的加速度不能人为或肆意的提升，否则，这种城镇化加速带来的负面效果会非常明显。20世纪六七十年代，拉丁美洲经济发展相对较快，大量农民离开农村，进城寻找工作和生活机会，但因为政府缺乏科学的城市规划，无力提供覆盖农村转移人口的社会保障，造成多数农村转移人口享受不到现代化和城镇化的成果，形成大面积的贫困带，进而导致社会动荡，政局不稳，经济持续低迷，陷入城镇化陷阱。其成因大致有以下几方面：

1.土地分配不公。在拉丁美洲殖民地时期，与北美英国殖民地自由交易的土地市场制度不同，西班牙王权垄断了殖民地的可耕作土地，并严格限制土地自由交易。拉丁美洲诸国独立之后，陆续推行的土地改革未能根本改变两极分化的土地占有状况，时至今日，拉丁美洲的土地分配不平等程度在全球仍然最高。2003年，南美洲土地基尼系数平均值达到79.9%，明显高于非拉美地区，其中巴拉圭土地基尼系数，达到86.3%全球第一，巴西全球第二，也超过80%（巴西31.6%的农户仅占有全国土地的1.8%；而0.8%的农户却占有全国土地的31.6%）。在一些拉丁美洲国家经济发展过程中，为了加快经济增长速度，采取进口替代战略，实行重工抑农政策，在农村提倡土地集约化和机械化生产经营，使农业生产所需的劳动力持续下降，导致大量农民失业和贫困，如1960～1980 年间，拉丁美洲半数国家农村的贫困率超过50%。在这种背景之下，大量农民背井离乡，涌入城市寻找生机。

2.严重的收入不平等。农村大量劳动力涌入城市导致劳动力供给和需求失衡，大量劳动者失业或者仅在非正规部门获得微薄的收入。农村转移劳动力教育水平较低且缺乏必要的技能培训，只能从事一些低收入的临时性工作，特别容易受到各种冲击，陷入贫困。20 世纪八九十年代，拉丁美洲有50%的劳动者在非正规部门就业，总体失业率维持在10%左右。而且，在城镇新提供的就业岗位中，有80%是非正规就业岗位。土地分配不合理、城镇就业机会的缺乏和教育技能水平的差异等因素使得拉丁美洲地区居民收入分配差距加大，而且，这种收入不平等具有持续性，造成了贫困的代际遗传，削弱了城镇持续稳定发展的内在基础。拉丁美洲的基尼系数平均比非洲和亚洲地区高出12～15 个百分点，比发达国家高出13～16 个百分点；而且，拉丁美洲整个20 世纪后半叶的收入分配不平等不仅没有下降，还呈轻微上升趋势，即便是在经济增长相对较快的1950～1960 年代也没有下降。

3.社会保障制度不完善。社会保障制度不完善和存在隐患的养老金制度改革使得城镇贫困人口难以获得保障，进而加剧了城市贫困与落后。20世纪八十年代开始，在世界银行的主导之下，拉丁美洲国家开始了社会保障制度改革，其主要思路是建立三个层次的养老金制度体系。但这种养老金主要建立在个人缴费基础之上，不能有效改善收入分配状况。在拉美社会保障制度改革中，正规部门就业的劳动者覆盖率呈现提高或保持相对稳定状态，非正规部门劳动者社会保障覆盖率则普遍出现下降趋势。有数字显示，1980～2002 年拉美国家的非正规部门社会保障覆盖率从三分之二降到三分之一，下降了一半左右。1986～2003年智利正规部门雇员的参保率从63.3%上升到76.3%，但自雇人员的参保率却从12.2%下降到6.5%，在此期间未参保的自雇人员数量从88万上升到158万人，在2003年已达到劳动力人口的20%以上［3］。

4.城市社会问题突出。高失业率、收入不平等、缺乏社会保护等导致拉丁美洲国家城市社会问题突出。世界银行和拉丁美洲发展银行的多项研究都显示，拉丁美洲地区已经成为世界上犯罪率最高的地区之一，其犯罪率是世界平均水平的两倍，和非洲、中东发生战乱的国家不相上下。在一些拉丁美洲国家的城镇地区，警察无法维持正常治安，城镇部分街道被黑帮控制，部分国家和地区甚至只能依靠军队来维持社会治安。一方面，经济问题带来了社会问题，另一方面，社会问题使得经济进一步恶化。一个稳定的社会环境是外商持续投资所必需的，也是民众安居乐业的基础。拉丁美洲社会环境的恶化使得国外商人投资止步，削弱了经济增长速度，据美洲发展银行估计，如果拉丁美洲城镇地区的犯罪率下降到世界平均水平，其国民生产总值将会提高25%。世界银行的研究则表明，拉丁美洲犯罪等社会问题与不平等和经济停滞已经形成了恶性循环，由于犯罪率高，经济增长受到威胁，而缺乏足够的经济机会又进一步导致了更高的犯罪率。

三、拉美过度城镇化的启示

1.力防“大城市化”。拉美地区城镇化最主要的失误就是“大城市化”与“超大城市化”。“城市化”与“城镇化”不过一字之差，却是两种根本不同的概念。我国城市发展的主要着力点应当是在加快地方经济发展的基础上努力推动中小城镇的发展。在实现“城镇化”的过程中，应当限制规模，防止将城镇变为小城市，小城市变成中等城市，中等城市又扩张为大城市。预防不加节制的“城市化”，造成资源的浪费、环境的破坏及各种社会问题的严重困扰，并为此付出高昂代价。

2.夯实农业基础。发达国家的城镇化大都建立在农业进步的基础之上，农业发展与城镇化之间形成互利的良性循环。与发达国家在农业生产力大幅提升基础上自然产生的城市化不同，拉美的城市化并非源自本国的经济发展，而是在本国农业还没有取得突破性进展，农业生产力还未达到相应高度的情况下由外力推动的。事实证明，在农业相对停滞的基础上进行的拉美国家城镇化，不仅使农村在发展中日益贫困，而且也导致了城市的贫困和危机，使城镇化走入歧途。我国现在越来越多的农民进城务工，留守人员问题凸显，一些地方甚至土地落荒，无人耕种，这对于我们这个土地紧缺，粮食需要大量进口的农业国来说，在发展战略上是值得深思的。

3.着力解决就业问题。拉美国家城镇化教训表明，城镇化不能过于超前，应与产业结构相协调，实现社会经济良性循环，避免滋生“城市病”。提供就业岗位是农村人口流向城市的首要条件，为此，应制定有利于促进劳动密集型产业的发展、适度压缩资金密集型产业过度发展的政策，为农村转移劳动力创造更多的就业机会。就业岗位的创造依然是当前我国经济社会发展的迫切问题，应努力使农村进城人口具有相对稳定的职业。

4.防止出现“贫民窟”现象。拉美地区平均城镇化率为80%，人口过分集中于大城市，就业问题又解决得不好，结果造成大量城市贫困人口。这些人买不起住房，大都在城乡结合部抢占地皮，自行搭建简陋住所，逐渐形成大规模的贫民窟，给城市带来一系列严重问题。2001年，拉美城市贫民窟居民达到1.27 亿，占城市人口的1/3。一些大城市，如墨西哥城、里约热内卢、利马等，都被大片贫民窟包围。贫民窟通常没有正规道路或街道以及供水、供电系统，其水电供应往往是从城市供水、供电系统“偷”来的，也没有公共环卫系统。贫民窟居民在物质与生存层面难以与所在城市融合，在文化层面上也融合不到一起。更严重的是，这类地区社会治安情况不好，黑社会势力横行，非法枪支泛滥，各类犯罪活动猖獗。贫困人口在大城市大量集中，也是拉美国家容易发生社会动荡的一个重要原因。

5.合理引导和调控人口流动。政府管理缺位及政策导向失误是拉美城镇化失控的重要原因。第一，拉美国家农村人口向城市的转移长期处于一种无序状态，政府没有及时合理地遏制和引导国内移民潮，先是放任自流，后是束手无策。这是导致城市人口失控的重要原因。第二，在进入快速城镇化时期，拉美政府没有及时探索并找出一条适合本国国情的城市化道路而是放任其城镇化沿着以大城市急剧扩张为中心的路子发展，以致大城市人口压力过大。原本以为可以缓解的农村社会冲突，也随之转移到了城市，造成诸多更难解决的城市问题，政府此时再想去遏制移民潮已经很困难了。为了缓解压力，政府只能加大城市基础设施的投资，改善城市的社会生活条件，结果又导致城市吸引力的增加和更多移民的涌入，拉美的城市化因此陷入恶性循环。

四、汲取拉美过度城镇化教训，科学推进郑州城镇化进程

新型城镇化是一项复杂的系统工程，涉及社会的各个方面，必须科学地稳步推进。2013 年9 月中共中央政治局常委、国务院总理李克强提出了城镇化发展拐点新思维，“因地制宜、尊重规律，实现大中小城市和城镇协调发展”。党的十八届三中全会《决定》又明确提出“以人为核心的城镇化”的新理念，这为郑州市新型城镇化指明了方向。

1.坚持郑州特色。2014年2月20日马懿市长在《郑州市政府工作报告》中指出，“坚持以人为本，着力提升新型城镇化发展质量。以人的城镇化为核心，提高新型城镇化的科学性和实效性。坚持规划引领。持续优化全域空间布局规划，提高规划水平和建设标准；严格林地、耕地、园地保护，形成边界红线，促进人口增长与产业发展、基础设施和生态环境承载能力相协调。有序推进农业转移人口市民化。加快户籍制度改革，全面放开建制镇和县城落户限制，推动城中村、城郊村和产业集聚区内村庄的农业人口成建制转为城镇户口；推行居住证管理制度，稳步推进城镇基本公共服务对常住人口全覆盖；建立健全农业人口转移促进机制，增强农民向城镇转移的动力”。从《报告》中可以看出郑州的新特色，即从农村切入推进城镇化、不牺牲农业和环境、农民可以就近转移到第二、第三产业中去、不再区分农民市民身份、农民和市民享受一样的居住环境和公共服务、以城镇化引领“三化”协调发展。报告还体现了郑州理念，即坚持抓基层、打基础、项目推动发展的理念；坚持规划引领发展的理念；坚持以交通为先导的城镇开发理念；坚持“运营城市”的理念；坚持做环境平台、促产业集聚发展的理念；坚持发展依靠群众、发展服务群众的理念；强化开放创新双驱动的理念。通过这些特征和新理念，把郑州特色深深烙在新型城镇化实践活动中。

2.提高农民素质。提高农民素质是农村城镇化精神内核。城镇化的主体是农民、农业，农民对城镇化的认知度和参与度，将直接影响城镇化进程及其实现。在各级基层政府对城镇化理解的调整仍需要一段时间的过程中，在征地制度仍不够完善的情况下，进行一系列的培训和讲座，开展关于农村城镇化的宣传活动，提高农民的素质显得尤为重要。培养农民的参与意识，鼓励他们积极投身到城镇化建设中去，及时反馈当地政府的不法征地行为，有利于纠正和完善征地制度，促进规范政府行为。提高农民素质还包括对失地农民提供就业培训和服务，只有完成了农民现代化才意味着真正完成了城镇化，才有助于缓解现阶段冒进式城镇化引发的一系列问题。在暂时解决了农民的就业问题后，还应该关注农民转为市民过程中的精神动态，完善其知识结构，充分重视人力资源的深度开发，及时让他们走出边缘化的两难境地，增强对城市的适应能力，最终完成人的现代化。

3.打破居住隔离。从国际经验看，在市场经济体制下，随着劳动分工和阶层分化，城市居民在生活与居住空间上随之分化。如果这种分化一旦朝着“极化”的方向演进，就会脱离良性轨道，甚至引发居住隔离现象的产生，即由于种族、宗教、职业、贫富差距、生活习惯、文化水准等原因，导致不同社会群体居住在不同社区中，进而产生隔离、歧视现象。近年来，郑州市同全国各地大城市一样，同样出现了这种不好的苗头。在郑州市的大街小巷，充斥各式各样的地产广告，譬如“国际高尚生活社区”“尊贵欧式贵族风情”“皇宫、御府”……透过这些“响亮”的广告语，折射出一种社会现象，即城市原有的各阶层“混居”格局正在逐渐消失，取而代之的是为各阶层量身打造的专属社区。这一现象反映出在住宅商品化过程中，通过房价的过滤作用，各阶层在居住模式和区位上出现了明显分化，居住隔离现象初步显现。大批高档住宅项目开始出现，逐渐成为“富人区”；一些生活设施和居住环境较差的旧街区，逐步成为低收入群体的聚集区；城乡结合部和“城中村”则成为流动人口的集散地；面向中低收入群体的保障性住房往往出于成本考虑而选址于城市边缘地区，加剧了居住空间的分化与隔离。随着城市居住隔离现象的逐渐显露，其弊病也开始显现。一方面，居住隔离成为农民工融入城市的巨大屏障，隔断了不同阶层之间的交流与融合。另一方面，城乡结合部和“城中村”，往往也是公共管理的末梢部位，容易滑向“问题街区”，甚至成为滋生犯罪和群体性事件的高危区。为了社会和谐以及城镇化的健康推进，应构建相应的治理与缓解措施，如城市规划中强调公共利益本位的回归、强化对房地产市场的调控、倡导多元混居的异质化社区、制定合理的人口容量和分布战略等。另外，在保障房政策推进过程中，应避免将各类保障房集中于某些特定区域，人为形成新的居住隔离。目前，国内一些城市将保障房选址于商品房聚集区，同时在一些商品房楼盘中混入部分保障房，这种区位和楼盘的双重“插花”式布局值得郑州借鉴推广。

4.解决“人的城镇化”的后顾之忧。城镇化主要是人的城镇化，通俗地讲，就是农民变市民，是将进城务工经商的农民转化为真正的城市居民，不仅为工业化提供人力资源，而且不断扩大市场需求，为经济增长提供新的动力。这个过程一定要结合本地实际，稳步推进。在农民真正融入城市，变成市民前，可以先实施缓冲措施。“有地市民”，也就是允许农民进了城，通过流转租赁，在当地仍然有地。因为土地对农民来讲，既是生产资料，又是生活资料。在农民进城之后，就业和各种保障都不稳定的情况下，允许农民保留土地带着土地当市民，应该是必然的选择。否则，农民进了城，在城市的就业、收入不稳定，生活无保障、回村没退路，农民取得一个名义上的“市民”，实际上没有任何意义。对于“有业农民”，即在城市里有职业的农民，在拥有一份长期稳定的或临时的职业的同时可保留原有土地，农民的身份不被强制改变。在长时间内，同时具备以上两种身份，有助于农民市民化的步伐更稳健。

5.凸显农村新型社区建设在新型城镇化中的特殊作用。当前，郑州市正处于工业化、城镇化和农业现代化快速发展期，工业化需要空间，农业现代化也需要空间，城镇发展本身就是空间拓展的过程，空间问题是制约发展的突出矛盾，要解决资源短缺和空间需求大这一矛盾，只能从提升空间使用效率上寻求突破口，而这个突破口就是以农村新型社区建设为切入点和结合点的新型城镇化。通过农村新型社区建设，促进人口集聚，让更多的农村居民转化为城镇居民，既为更多的工业项目落地腾出更多的土地资源，加快工业化进程；也为土地流转、农业规模化提供广阔空间。但目前，农村新型社区建设，面临规划、资金、土地、就业等一系列问题，我们虽然已经进行了大量探索，积累了一定的经验，但是，因为这项工作涉及的问题非常多，成熟的、适合各地的经验还非常有限。所以，一定要因

地制宜，实事求是，坚持分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行、尽力而为，积极稳妥开展新型农村社区建设。积极推进合村并点。对于具备多村联建的村庄，按照城市社区的标准，科学选址，联合建设；不具备多村联建的，按照相对集中、共享资源的要求进行建设。积极推进合村并镇。充分利用中心镇的基础设施和公共服务设施资源，把中心镇周边的村庄，纳入到中心镇的规划中，进行一体化建设。积极推进合村并城。按照政府引导、市场运作、民生为本的原则，对市区建成区以外、规划控制区范围以内的村庄，整体合并到城市规划区内，进行现代化城市社区建设。积极推进移民搬迁。按照搬得出、稳得住、能致富的要求，集中建设移民搬迁住宅区，把全市贫困村群众分期分批统一安置，彻底改善贫困山区群众的生产生活条件。

［1］张桃林.别让土地的城镇化快过人的城镇化［N］.中国青年报，2013-03-14.

［2］魏后凯等.中国城镇化质量综合评价报告［J］.经济研究参考，2013，（31）.

［3］Carolin A. Carbbe. A Quarter Century of Pension Reform in Latin America and the Caribbean：Lessons Learned and Next Steps ［R］. Inter-American Development Bank，2005.