程序正义理念下的公租房准入机制研究

摘要：程序正义理念已经在行政领域得到了确立和发展，程序对行政行为的规制作用受到普遍的关注和肯定。公租房准入基于其行政给付的性质，理应纳入程序正义视野予以考察，并给予相应的完善。

关键词：程序正义；行政给付；公共租赁房；准入机制

中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-5381（2014）02-0101-04

一、行政领域的程序正义理念

程序正义理念的发展与法治进程的推进密不可分。程序正义在法治建设中居于枢纽位置，法治取决于一定形式的正义程序，一个国家和人民共同服从程序的状态和公正度是衡量该国法治程度的标准。当代西方学者罗尔斯认为，正义很大程度上是一种“作为公平的正义”，公正取决于一定形式的正当过程，而正当过程又必须通过程序来体现。这种程序正义与法治的关系极为密切，“程序正义的概念，也即公共规则的正规和公正的执行，在适用于法律程序时就成为法治。”[1]法治，就其实质意义上而言，是要求政府守法并严格依照法律而进行统治，因为只有这样，个人自由才有可能得到保障。法治的基本理念就是要求政府权力不得恣意和专断地行使；这也就意味着，政府权力必须受到有效的制约。政府在实体上拥有的权力越大，程序的制约也就越重要。

随着当前社会行政权对现代社会中的个人权利与自由带来潜在或现实的威胁，行政决定的合法化、合理化，仅仅依靠行政权的自我约束及道德规范是不够的，司法审查亦有亡羊补牢之嫌，而行政活动过程中对权力的规制显得更为重要。“程序的控制之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力”。[2]通过行政程序对权力的行使进行事前和事中的监督和制约，防止行政权的滥用，促进行政权行使的效率，平衡行政权和相对方权利之间的关系，保障相对方的合法权益，已经成为现代行政法的一个重要特征。

而根据程序正义理念，正当的行政程序应当具备以下要件：（1）行政主体的行为和权力必须受到控制；（2）相对人能够参与行政权行使的过程；（3）行政效率的考虑必须建立在合理的基础上，即不损害相对人合法利益、符合当然的社会正义；（4）相对人权利受损时，有相应的救济途径。

二、以程序正义考量公租房准入机制的必要性

2012年5月28日住房和城乡建设部公布了《公共租赁住房管理办法》，这是我国首次出台全国层面的公租房管理办法。从政策目的来讲，公租房是为解决城市中等偏低收入家庭、新就业人员及外来务工人员等群体阶段性住房困难，而提供的保障性住房。它体现了政府职能转变的深入推进以及政府更加注重社会公平的行政价值取向，作为准公共产品的保障性住房，面临的最大问题就是由于管理机制不完善而导致保障功能丧失，反而成为少数人牟取暴利的工具。公租房的准入机制直接关系到谁有机会得到公租房，谁又被排斥在外，这就涉及公平问题。如果不具备条件的人获得了公租房，“不但政府投入的巨资没有起到解危济困的作用，反而成了某些手长的人攫取国家钱财的合理途径，使老百姓增加了对政府的不信任。”[3]从公租房准入机制的法律属性分析，结合制度运行中的现实需要和政策中的要求，将公租房准入机制纳入行政法学的程序正义视野下进行思考，有着制度建设的自觉性和必要性。

（一）准入机制的法律属性

就公租房的准入机制来看，是针对特殊状态下的相对方，即住房困难的家庭和个人；经过其申请；由政府的相关部门——可能涉及住房保障主管部门、民政部门等——进行审核；赋予相对人物质帮助权益，即房屋的租赁使用权；符合行政给付行为的特征。行政给付行为关系到少数特殊群体的正当利益，也极易引起公众对政府行为公正性的质疑，可能会发生公权力对私权利的侵害，需要给予必要的程序规制。公租房准入作为行政给付行为，理应受到行政法学理论，特别是行政程序理论之约束。

公共管理马丽芳：程序正义理念下的公租房准入机制研究（二）现实状况与合法权益

从经济适用房，到廉租房，再到现在提出的公租房，保障性住房建设开展的如火如荼，也确实解决了一部分困难人群的住房问题。但也不得不看到的是“住经适房开宝马”、保障性住房“租转售”、“限价房”变成“特权房”等现实尴尬：如2009年6月12日，武汉武昌区余家头小区三期经济适用房项目，有5141名困难家庭市民参与，申购比达40比1，在公开摇号中，6个经济适用房资格证号码相连的申购户离奇地全部摇中了。这一概率仅有千万亿分之一的结果，随后爆出一起经济适用房申购中严重弄虚作假的黑幕：这6个申购户都不具备购买经济适用房的资格，他们在同一时间、同一城区靠一套假材料获取申购资格。[4]因此，引入程序正义的价值就在于，正当程序可以规范公权力的行使，遏止行政机关的恣意和专制；增加准入过程的公开度和透明度，赋予相对人更多的知情权、参与权，以便予有效的防御和监督，切实保障相对人的合法权益。

（三）政策层面的要求

从2010年开始，国务院不断提出有关保障性住房的要求，如提出了健全准入退出机制，加强监督管理，确保公共租赁住房工作公开透明、公正公平，把这一重要民生工程建成阳光工程、优质工程。 要投入大量公共资源建设好保障性安居工程，而且要通过健全制度把保障房分配好，这关系到政府的公信力，也是群众的热切盼望。

强调，“公开公平公正分配”是住房保障工作的重中之重，公平分配保障房，要做到“严格准入、程序公正、过程透明、技术支撑、及时纠错”。2012年2月6日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强主持召开保障性住房公平分配工作座谈会并讲话。他强调，要在确保保障性安居工程按期开工、质量可靠、如期建成的同时，把确保公平分配放在更重要的位置，按照保障基本、公正程序、公开过程的原则，科学确定保障范围，规范和阳光操作，切实保障中低收入住房困难家庭的基本住房需求。[6]

三、程序正义视野下公租房准入机制存在的问题

对于公租房准入机制，学者关注主要从实体方面入手，以程序正义为视角，对应上述程序设计的要求，公租房准入机制存在以下问题：

（一）程序性要件不完善，缺乏可操作性

城建部《公共租赁住房》中，对公租房准入的程序规定的比较粗放，申请条件、管辖机关、工作期限、审核方式、公示办法等程序性要件没有进行具体性规范，而是授权省、自治区、直辖市住房城乡建设（住房保障）主管部门制定实施细则，很多省市进而将制定细则的权利下放到区、县一级。部分地区的实施细则对准入程序的规定仍然不够具体，缺乏部分程序性要件；而有的地区迟迟未能制定实施细则，仅通过临时性的政策来调整，这就使行政机关有了相当大的自由裁量空间，可能为选择程序的恣意大开方便之门。

（二）相对人程序性权利不充分

现有的法规和规章中，赋予相对人的程序性权利不够充分，特别表现在相对人的知情权和监督权的设定和保障方面，首先，对于公租房准入的法律依据应该被公众知晓，但如前所述，由于全国层面的规章规定粗放缺乏可操作性，部分地方的立法缺位，使得相对人对申请条件、申请流程不能充分认识；其次，审核结果大多通过公示的方式让公众知晓，但对于公示的次数、阶段、最低期限以及公示的地点没有统一的规定，这使得相对人可能无法及时知晓相关信息，更不利于相对人监督权的行使。最后，对于在公租房申请及使用等过程中各方的权利义务及法律责任应当提前告知相对人，但立法并未对告知的义务机关，告知的方式做出规定。除此之外，立法对于相对人的参与权未做规定，如配租模式的确定、租金的确定、合同的拟定都对相对的实体权利有重大影响，应当有相对人的参与，但立法对此没有规定；正是由于法律程序赋予相对人的权利不够充分，使程序所要求的民主性和平等性难以得到满足，相对人在程序活动中的积极性不能得到充分发挥，甚至产生相对人和公众对结果公正性的质疑。

（三）程序违法的责任不明晰

虽然从住房和城乡建设部的中央立法到各地的地方立法中都对法律责任进行了规定，但是普遍存在规定较为笼统、行为与责任缺乏具体化的弊端，除此之外，对于主管部门违反程序要求的行为后果及法律责任未做明确规定。例如，应当一次性告知申请人需要补正的材料，而未履行的；应当书面告知，而未履行的；应当公示，而未公示或者未按期限要求公示的等等；当出现程序瑕疵时，行为的效力是否会受到影响，是否需要重新作出，部门以及人员是否需要承担相应法律责任，现有立法中均没有规定，这会导致立法中对于程序的规定流于形式，相对人权利受损，进而影响审核结果的公正性和信任度。

（四）相对人的权利救济途径受限

“无救济即无权利”，《公共租赁住房管理办法》中规定，“申请人对审核结果有异议，可以向市、县级人民政府住房保障主管部门申请复核。市、县级人民政府住房保障主管部门应当会同有关部门进行复核，并在15个工作日内将复核结果书面告知申请人。”而多数地方立法中，除深圳原则性地规定当事人对有关部门的决定不服可以提出申诉外，其他各地均未对当事人权利的救济作出具体规定。但是，基于公租房准入的行政给付性质，当相对人认为该行为损害其合法权益时，应当允许通过行政复议或行政诉讼的途径救济，这不仅符合《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，也是司法最终解决原则的体现，也有利于通过司法的介入实现对公租房准入的监督。

（五）监督机制亟待完善

对政府行为的监督有多个层面、多种方式，就公租房的准入而言，目前对申请人资格的审核，大多依赖于基层的社区和街道，上级的审核多流于形式，而运营机构的违法成本极低，《公共租凭住房管理办法》中规定的是限期改正和3万元以下的罚款。综观整个监督机制，相对人通过知晓、参与和救济，是监督的一个层面，如前所述，现仍存在诸多不足；其他层面，如社会的监督由于公众对信息掌握不足而大打折扣；司法的监督囿于公租房的政策性而介入有限甚至缺位；行政系统内部也因为审核的书面化、形式化而减弱，加之违法成本较低，难以对公租房的准入和分配形成有效的监督。

四、公租房准入机制的重构

根据程序正义的要求构建公租房准入机制，有助于进一步规范公租房准入活动，有利于公租房制度得到公众的认可，从而实现长效的良性发展，针对目前存在的问题，提出如下意见：

（一）完善书面告知程序和公示程序

社会心理学的研究指出，正义在很大程度上需要社会成员心理上的认同。因此，“公正不仅需要实际上存在，还必须使人们相信它的存在。”法律程序最重要的功能就是可以通过当事人自己的参与和选择而使结果正当化，并从而获得其公正性。而书面告知程序和公示程序是相对人参与权和知情权的重要保障，也是对政府行为进行监督的基础。

1.申请人提出申请时，应当将申请的流程、申请人的权利义务书面告知；当申请人提交材料不完善时，受理机关应当一次性、书面告知；审核中落选的申请人，应当将审核结果、理由、依据以及救济的途径，书面告知申请人，特别是理由部分应当具体，而不能只写“不符合条件、不符合相关规定”。

2.公示是强化社会监督，确保分配公平公正的重要措施之一。公示程序的完善，可从以下几个方面进行：一是公示的阶段及内容：根据阶段可分为：申请前的公示；审核中的公示；最终结果的公示。每阶段的公示内容应当真实、全面，在申请前的公示中，其内容包括但不限于：公租房项目的基本情况，申请的时间、管辖机关、申请的流程及材料，所涉及法律根据及相对人依法享有的权利等；审核中的公示和最终结果的公示，其内容包括但不限于：申请人及其家庭成员，主要收入来源、现有住房情况等。二是公示的时间和期限：针对申请前的公示，涉及到潜在申请人的利益，应当对公示的时间作出要求，例如主管机关应当在申请开始一个月前进行公示。审核中的公示和最终结果的公示应当限定公示的时间，以督促行政机关及时履行职责。例如，可规定在审核限期届满后三日内作出；而公示的期限也应当有最低期限的保障，如规定，不得少于十五日等；三是公示的地点，为了使公众充分知悉，应当在主管机关办事地点公示，在传统主流媒体公示，即如报纸、电视、广播等，同时在互联网上公示，以利于实现社会监督；四是完善公示后的反馈机制，包括：公示异议的受理机构，处理异议的时限，处理结果的公布方式，使社会监督落于实处。

（二）确立和保障相对人的权利救济途径

针对目前立法中，相对人权利救济缺位的现状，首先在明确了公租房准入具有行政给付行为的法律属性后，通过复议和诉讼进行救济，有其合法性基础，应当从立法层面确立在公租房准入中，相对人认为行政机关的作为或不作为，侵害了自己的合法权益的，可以通过行政复议、行政诉讼的途径实现权利的救济。其次，通过书面告知的方式，使相对人知悉自己享有的救济权，并对救济权行使的时间和对接机关加以明确，以保障相对人权利救济的实现。救济途径的确立和畅通是相对人维护合法权益、实现对行政主体监督的基础。

（三）引入律师对审核结果的复评机制

基于目前审核书面化和形式化、内部监督失效的弊端，探索其他方式对审核结果加以复核，对增强审核结果的公信力、维护公租房准入公平公正，有其现实意义。律师，作为社会法律服务工作者，处于中立第三方的位置，有资信调查的专业技能，《律师法》又为其开展调查取证活动提供了法律依据。可以试点引入律师对审核结果进行复评的机制，是政府购买法律服务的一个创新方式，也为解决公租房准入审核不利、公信度不高，提供新的思路。

（四）完善违法责任追究机制

首先，在立法中，明确程序性违法的责任，针对公租房准入中违反程序性规定的行为的后果及责任，以便使法律程序得以切实执行。其次，对公租房准入中的各方当事人的法律责任，进一步具体化、明确化；特别是有关行政部门工作人员的行政法律责任要加以细化，同时，确立审核中相关部门的协助义务，及不履行协助义务的法律责任；最后，适当提高各方当事人的违法成本，以遏制公租房准入中的权力寻租，甚至腐败行为。

参考文献：

[1]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，2001.

[2]王名扬.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1987.

[3]徐炉清.公共租赁住房到了该发挥作用的时候了[J].住宅产业，2010（5）.

[4]熊金超，沈翀，俞俭.武汉经济适用房“六连号”事件：官商勾结导演丑剧[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2009-06/27/content_11611370.htm，2009-06-27.

[5]王晖余.海口：六千“限价房”变成“特权房” [EB/OL].http：//zqb.cyol.com/content/2010-06/22/content_3287516.htm， 2010-06-22.

[6]李克强主持保障性住房公平分配工作座谈会并讲话[EB/OL].http：//www.gov.cn/ldhd/2012-02/07/content_2060768.htm，2012-02-07.

责任编辑：陶泽元