破解中国土地财政依赖的路径选择

张鑫博　杨柳青

摘 要：近年来，中国经济快速发展，产业结构不断升级，城市化和工业化对财政资金的需求不断加大。地方政府作为城市基础设施和公共事业的提供者必然要应对财政资金紧张等问题，而制度性原因是造成地方政府依赖土地财政的根本原因。从建立健全相关的税收体系，建立地方政府债券市场，完善财政体制改革等方面提出土地财政的破解路径。

关键词：破解；土地财政；依赖；选择

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）12-0071-02

一、土地财政问题的成因分析

（一）地方政府财权事权不匹配

由于分税制改革后财权逐渐上移至中央，事权逐渐下移至地方，这种财权和事权的不匹配成为造成土地财政的重要原因之一。在中央政府财权收缩的同时，地方政府在事权方面反而扩大了。中央把更多的事权下放给地方，比如支持技术创新和技术改造等优惠政策、支持义务教育计划等等。这些对于整个国家的未来发展有突出作用的事情却要由地方政府来承担其支出。随着地方政府事权范围的扩大，其财政支出的比重也在迅速增长。

（二）城市化对公共事业的需求不断加大，地方政府面临融资问题

公共支出规模扩张是市场经济国家发展中的规律。从中国的实际情况来看，中国公用设施水平仍有待提高。例如，2009年中国城市人均道路面积为12.79平方米，与发达国家的人均道路面积20平方米～40平方米相比有较大差距。地方政府投资规模的增加会带动私人部门投资进而刺激一个地区的经济增长，提高就业率。诸如民生工程和城市基础设施等项目普遍具有投资规模大、投资周期长等特征，地方政府必然面临资金投入问题。由于地方政府融资渠道有限，土地出让收入起重要作用。地方政府通过出让土地获取高额的土地出让收入、土地派生的税费、低价出让工业用地、土地抵押融资等方式筹集资金，进一步助推“土地财政”不断膨胀。

（三）地方政府具有土地垄断权

改革开放以来，中国基本上沿用了集体土地国家征收取得制度。也就是说，只有国家可以为了公共利益需要，依照法定程序将集体土地转为国家所有，并给被征地的农村集体和个人补偿和安置，地方政府拥有对农地的垄断购买权，由地方政府向用地需要者供地。这种土地供应和征用的政府垄断，导致土地市场上只有一个收购者和供应者，征用多少，以什么价格征用，供应多少、以什么价格供应全由地方政府说了算。这样必然导致地方政府为了自身利益最大化，低价征地而高价出售土地使用权，这样地方政府在两方面都可以获利。

（四）地方政府官员的政绩考核

近年来，中国正处于城市化和工业化快速发展时期，经济增长仍是地方政府的工作重点，各级政府和官员的政绩考核仍倾向于GDP、财政收入等经济指标。这种政绩考核机制必然诱发地方政府的短期行为，在政绩的刺激下，激励地方政府在任期内热衷于卖地，从而催生了一批形象工程和政绩工程，造成土地资源的滥用和浪费。随着中国各级政府的工作重心向经济工作转移，对各级地方政府的政绩考核也随之转向以GDP和财政收入等经济指标为主，而很少考虑经济增长的资源环境代价、社会保障率以及居民满意度等民生指标。

二、解决土地财政依赖问题的措施

（一）完善财政公平，合理规范事权与财权的统一

推动财政体制改革，完善中央财政的转移支付制度，实现地方政府财政收支平衡。主要措施是：（1）扩大地方政府的税权。中国应当根据地方事权的特点，通过法律扩大地方的税权，将地方税的解释权、减免税等的税政权、征管权赋予地方。（2）赋予地方政府债券发行权，允许地方政府在一定条件下发行地方债券，优化地方政府的财政收入结构。（3）制定《转移支付法》加大从上到下的转移支付力度，完善转移支付措施，规范转移支付行为。特别是解决现行补助和上缴体制中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题，建立以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付为补充的复合型财政转移支付形式。（4）调整和完善财政分级管理体制，加大中央对基础性公共服务的支出责任，减轻目前强加在地方的不合理事权，减轻地方政府的支付责任。

（二）用物业税取代“土地财政”，健全土地管理体制

在整合房地产租税费关系、稳定乃至适当降低基本负担的前提下，在房产保有环节开设物业税。由于物业税税基的增长以当地经济社会的发展为基础，要拥有稳定增加的地方税收入，地方政府就必须注重发展的环境建设，从而激励地方财政政策和财政行为的长期化。同时，该税的开设还有助于调节收入分配，促进社会公平。改革和完善土地管理体制，一方面加强用地规划的科学性和严肃性，另一方面逐步建立起以国有土地使用权和农村集体土地使用权“同地、同价、同权”进入统一土地交易市场的土地管理制度，保障失地农民的利益。为解决现有土地房产收费中的不规范和滥用公权问题，应通过法治化的办法，加强对地方政府的监控。

（三）重构政绩考核体制

中国土地资源有限，现阶段经济发展水平还较低。“土地财政”在这种现实国情下一定会有终结的一天。只有在关注GDP指标的同时，关注如社会保障率、失业与就业率、家庭收入增长率、教育实现率、生态和环境指标达标率、社会治安破案率、重大责任事故发生率、对突发性事件的应急反应能力、人口自然增长率等民生指标和环保指标，科学发展和社会和谐才会在地方政府官员的行为中不成为一句空话。

（四）树立可持续发展思想，坚持财政的可持续化

一些发达国家和中国台湾地区都提出了“财政永续”原则，用以规范和约束政府的财政行为。一方面，无论是政府筹集资金还是支出资金，不仅要符合公共财政的需要，而且也要量力而行。另一方面，在财政收入和支出方面要贯彻可持续发展思想。在财政预算、收支过程中，要坚持生态和经济的协调发展，不仅要注重当代人的利益，还要兼顾后代人的利益和非人类生命体的利益，由此保障社会经济包括地方财政的可持续发展。

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[责任编辑 陈丹丹]endprint