规制融合的美国模式及其启示

摘 要：美国最先在电信业、广播电视业拉开规制融合的帷幕，其实践一直被视为世界的风向标。美国规制融合秉承了分类规制的基本传统，由此形成了一种独具一格的模式。其基本逻辑是全面放松规制、全力引入竞争，通过市场机制吸纳投资、实现公共利益。美国规制融合模式实质上是引入竞争的一种思路。特定的规制模式是一国政治体制、经济体制的缩影，中国既有规制的特定逻辑，决定了美国规制融合经验可资借鉴的领域及形式。

关键词：媒介融合；规制融合；美国模式；规制逻辑

作者简介：肖赞军，湖南师范大学新闻与传播学院教授，上海大学影视艺术技术学院博士生导师，经济学博士（湖南 长沙 410081）

媒介融合开启了传媒业、电信业发展的新纪元，电信业、广播电视业、出版业等几大产业（后文简称几大产业）相互渗透，产业边界全面消解，它们相互交融而形成一个被称为“大媒体产业”的全新产业体系。在产业分立时代，基于其时的产业架构、市场结构，几大产业曾形成了大相径庭的纵向规制体系，规制缘由、规制目标、规制重心各不相同，但在媒介融合下，几大产业原有的产业架构、市场结构被彻底颠覆，传统的分业规制模式面临根本性挑战。世界各国竞相在几大产业推进规制融合，在20世纪80年代的放松规制浪潮之后，几大产业的规制问题再次成为焦点。美国最先在电信业、广播电视业拉开规制融合的帷幕，其实践一直是世界的风向标。美国规制融合模式有何特色？其基本逻辑何在？中国三网融合试点正转向全面推进，且新的融合性规制机构——国家新闻出版广电总局酝酿多时已正式成立，应对融合的规制变革正处在重要关口，美国规制融合经验有何启示？

一、美国规制融合实践的基本历程

美国是媒介融合这一产业革命的发祥地，最先从规制上进行回应，1996年2月即颁布具有里程碑意义的新电信法案，在世界吹响规制融合的号角。《1996年电信法》第一次对《1934年通信法》进行了全面修订，被认为是“对美国开辟未来的极为革命的法律”①，它从两个方面奠定了规制融合的基本政策框架：一是解除了电信业与有线电视业之间的交叉准入禁令，电信公司可提供有线电视服务，有线电视公司也可提供电话服务，两者允许互持股份；二是将通信服务区分为信息服务（information service）、电信服务（telecommunications service），对信息服务免于规制（或轻度规制），对电信服务严格规制。允许交叉进入，意味着美国有线电视业、电信业不再存在规制边界（由规制设定的产业边界）；而设置信息服务类别，所有的融合性业务，不管基于何种技术平台，均被纳入其中，可免于不一致规制。此外，《1996年电信法》还允许市话公司和长话公司相互进入（1982年美国电话电报公司〈AT&T〉被肢解，美国电信市场长话、市话分离），美国电信业内因规制而形成的市场樊篱也被拆除。

在《1996年电信法》颁布之前，克林顿政府曾对通信法提出了一种备受瞩目的修订思路。即在通信法中专辟第七章（Title Ⅶ），对宽带服务及使用宽带设施的其他服务施加统一规制，所有“双向、宽带、交互、交换、数字传输服务”②都被纳入这一章的规制范畴，无论其使用何种技术平台，而不使用属于第七章的宽带设施的服务，仍归属第二章（Title Ⅰ）有线电话规制、第六章（Title Ⅵ）有线电视规制。但是，这一主张遭受了美国有线电视运营商、电信运营商及各州公共事业委员会（PUC）的一致反对而未果。尽管如此，在如何应对融合上，克林顿政府提案中将宽带服务与电信服务、有线电视服务分别规制的基本思想，在《1996年电信法》中还是得到了一定的体现，宽带服务大多被认定为信息服务，与电信服务、有线电视服务最终区别开来。当然，《1996年电信法》与克林顿政府提案存在根本区别，前者是将宽带服务归入信息服务免加规制，而后者设想的第七章则对宽带设施提出了三个基本要求③：开放接入、互联互通、普遍服务。

《1996年电信法》是美国进行规制融合的根本大法，但并非具体细则。一项业务是否属于信息服务，时常饱受争议。因此，联邦通信委员会（FCC）出台了许多规则（这些规制若受到质疑需经法院裁决），其中重要的规则主要包括：第一，2002年联邦通信委员会发布《宣言性裁决》，将基于有线电视平台的宽带接入业务认定为信息服务（该裁决曾引起许多质疑，2005年8月美国最高法院进行了终裁，认定联邦通信委员会的裁决合法）。第二，2004年2月与4月联邦通信委员会对互联网电话（VoIP）争议进行了两次裁定，将电脑到电脑（PC to PC）互联网电话界定为信息服务，而将与公共交换电话网（PSTN）互联的互联网电话归入电信服务，并于2005年6月与9月先后出台规则，规定后者的提供商必须提供紧急呼叫服务（E911）和执法监听服务（CELEA）。第三，在交互式网络电视（IPTV）上，2006年12月联邦通信委员会出台规则，禁止本地特许机构不合理拒绝竞争性视频特许的申请（主要指电信公司的视频业务申请）；之后又进一步规定，电信运营商基于全光纤网络的交互式网络电视按数据业务管制，电信运营商勿需挨家申请“本地特许”。

从《1996年电信法》开始，美国一直致力于在融合环境下重新定义普遍服务的内容。《1996年电信法》将普遍服务确定为国家通信系统的基石，普遍服务不再仅限于传统的电话服务，而被扩展到先进电信服务（advanced services），普遍服务的范围由联邦通信委员会（FCC）根据电信和信息技术及业务的发展定期制定，具有动态性。1997年联邦通信委员会依据新电信法颁布普遍服务法令，电信普遍服务范围扩展到信息服务。2005年美国开始讨论修改电信法，将宽带互联网接入业务纳入普遍服务目标（其间美国参议院戈登·史密斯、康拉德·伯恩斯先后提出《21世纪普遍服务法案》、《2006年互联网和普遍服务法案》）。经过长时期准备和充分酝酿，2011年10月，美国联邦通信委员会通过反复讨论修改的普遍服务基金和运营商间补偿制度改革方案，正式将电信普遍服务的重点转向宽带互联网，设立“连接美国基金”（CAF，Connect America Fund），取代原“高成本地区基金”（high-cost support fund），同时在其下建立专门的“移动基金”（Mobility Fund），以加速推进移动宽带服务的普及。

回顾美国规制融合实践的基本历程，可以发现，美国推进规制融合的基本思路主要体现在三个方面：一是如何在有线电视业与电信业之间实现公平进入；二是如何对融合性业务实施规制；三是如何在交互融合的产业体系下实行原特定产业的某些规制理念（如普遍服务）。美国的规制融合实践在世界起步最早，至今虽仍远未成熟，但经过近20年的实践，现已形成了一种极具有代表性的规制融合模式。

二、美国规制融合模式的主要特色

美国在《1934年通信法》中建立起了独具特色的分类规制体系。该法定义了电信服务、无线通信服务（mobile radio service）、广播电视服务（broadcasting service）、有线电视服务（cable service）等基本的服务类别，每一服务类别的规制内容、规制程度各不相同。对特定业务如何实施规制，先必须将其归入一定的服务类别。在规制融合实践中，美国继承了分类规制的基本传统，在分类规制体系下为电信业、广播电视业构建起统一的规制框架，从横向分层组织规制。美国的分类规制在传统规制时期独具一格，承袭这一传统的规制融合模式亦可谓独步天下。

1. 承袭分类规制实现融合规制

从在电信业、广播电视业实施全面规制开始，美国就将其纳入到一个统一的法律框架内，由统一的规制机构联邦通信委员会实施规制。在目前几大产业规制融合的探讨中，这一点一直为人所津津乐道。其实，这并不表明，美国其时就已对这些产业进行融合规制。在美国传统规制中，每一服务类别严格对应于相应的行业，不同服务的类别，规制内容千差万别，并且对应不同类别的服务规制，联邦通信委员会分别建立了相应的分支机构。虽有统一的法律框架，统一的规制机构，但实质是通过分类规制实施分业规制。

虽然如此，美国的规制融合实践，最终还是在分类规制体系下为电信业、广播电视业搭建起了统一规制框架。这是美国规制融合模式最具特色之处。在传统规制时期，美国通信法所定义的电信服务、无线通信服务、有线电视服务等基本服务类别，分别代表相应的行业，两两之间不存在任何交集，从而也无多少关联。而在《1996年电信法》中，美国在沿用这些传统服务类别定义相应行业之外，新增的信息服务类别不再与特定的传统产业范畴相对应，任何技术平台所提供的非传统业务，均可能纳入这一服务类别，尽管各服务类别之间也不应存在交集（否则通信法无法实行），相互之间不应发生关联，但实际上，如按传统规制逻辑，纳入信息服务的业务，本应按其技术平台被归入相应的传统服务类别，信息服务类别实质上充当了传统服务类别之间的桥梁。这就意味着，通过信息服务类别，美国真正将电信业、广播电视业纳入一个统一的规制框架。此外，美国《1996年电信法》允许电信业、有线电视业相互进入，其所定义的传统服务类别，也已不再具有之前所代表的严格的分业规制意涵。

传统分业规制在媒介融合下所遭遇的致命挑战，是不同技术平台提供的相同或类似业务将遭受不一致规制，应对这一挑战是在几大产业实施融合规制的首要任务。美国实现一致性规制的基本特色主要体现在两个方面：一方面是将各种新兴的融合性业务集中归入信息服务，对它们不施加规制，或者仅轻度规制，以使这样的业务不至于按技术平台落入传统服务类别而引致规制不一致；另一方面是如果新业务归入信息服务免于规制后，与类似的受规制的传统业务之间产生了规制不一致，则主要考虑如何放松传统业务的规制④，而不是为消除规制不一致而将传统服务的规制“强”加于新业务之上。

在媒介融合下，虽应对具有类似经济特征的业务实现一致性规制，但从分业规制转向融合规制的过程中，又可能仍需对几大产业区别对待，而暂时对其间的某些类似业务在规制程度上体现一定差异。主要有两个方面的原因：一是媒介融合之初，为促进公平竞争对市场地位悬殊的运营商推行不对称规制；二是媒介融合是一个循序渐进的过程，部分传统业务将在长时期内一直具有相当的市场份额，基于不同平台的类似业务可能处于不同的细分市场。美国分类规制体系在规制融合中的最大意义就是实现这一规制诉求，其服务类别，不仅在电信业、有线电视业之间实现了不对称规制；而且也对媒介融合过程中的不同细分市场施加了不同程度的规制。

如何在几大产业实施融合规制，对类似业务既实现一致性规制，又在需要时令其规制程度有所差异，美国与欧盟的实践形成了鲜明对比。欧盟规制融合最为引人注目之处，是重新搭建融合性的规制框架，从横向分层组织规制，先在各层级（网络、内容、服务等）分别实施统一规制（一致性规制），之后再在一定层级实行分类规制（这里对“类”的定义与美国对“类”的定义截然不同）。如在内容层级，将视听媒体服务纳入统一的规制体系后，再分成线性服务、非线性服务，对一些业务实现不同程度的规制。而美国则是承袭传统分类规制体系，在分业规制形式下实现融合规制，其分类规制体系所定义的服务类别，从一开始即体现了某些业务间所受规制程度的差异，类似业务的一致性规制主要通过新增的信息服务类别而实现。

2. 秉承分类规制实现分层规制

美国在电信业、广播电视业的传统规制通过服务分类组织规制。《1934年通信法》定义了多种基本服务类别，每一章节对一定服务类别专加规制。其时一种服务类别代表一个纵向一体化的产业，一定服务类别的规制，名为对“服务”施加规制，但实为对提供服务的网络技术平台实施规制。这样的组织规制方式，实质是遵循纵向一体的产业架构，从纵向组织规制，因此被形象的比喻为“竖井”模式（Silo Model），一种服务类别被视为一个“竖井”。

按组织规制的上述逻辑，当有新产业问世，对其施加规制的方法是在通信法中定义一种新服务类别，专辟一章加以规制，可以说是在“竖井”之外再添一新“竖井”。有线电视业新问世时就是被这样处理的，美国在通信法中定义了有线电视服务，通过第六章实施规制。后来克林顿政府提议的“第七章”也希望对宽带服务按这一逻辑组织规制。

在规制组织上，美国规制融合模式的主要特色在于：一方面秉承了通过服务分类组织规制的传统，但另一方面又悄然颠覆了传统规制从纵向组织规制的范式。对传统业务之外的新兴业务，《1996年电信法》似乎视之为一个产业，而对应定义了信息服务类别，但其实这并未沿袭组织规制的传统逻辑。既然各种不同形式的融合性业务，一旦被认定为信息服务，均可免于规制，而无论其技术平台是否遭受规制，受何种形式的规制，这就意味着，一种业务如何实施规制，不再完全由其技术平台决定，服务规制与网络规制已经分离开来。信息服务类别已不代表特定的纵向一体化产业，再非“竖井”之外的新“竖井”。通过信息服务类别，美国已开始从横向分层组织规制，在组织规制的范式上对媒介融合下的新产业架构进行了回应。美国在规制融合中的组织规制方式，与其传统规制中的组织规制方式可谓形似而神不似，这一点是美国规制融合模式的引人瞩目之处。

其实，《1996年电信法》中的分层规制范式，主要继承了之前第二次计算机调查在电信业所采用的增值业务/基础业务两分法的理念。此次调查认为，基础业务潜存于增值业务之下，而增值业务则“骑”（rides）在基础业务之上⑤，故而基础业务被严格规制，增值业务可免于规制。不少研究者（Robert Cannon、Douglas Sicker、Kevin Werbach）因此认为，第二次计算机调查分离了基础传输网络与其所提供的业务，实则已采用初步的横向分层规制理念。⑥之前第一次计算机调查希望在电信业务、数据通信业务之间划一条清晰的不变的分界线，是典型的纵向分业规制逻辑，但最终失败。美国转而在电信业中通过增值业务/基础业务两分法，进行了横向分层规制的初步实践，在分类规制框架下，这种尝试在不经意间开创了一种影响深远的新规制范式。

当然，第二次计算机调查分离增值业务与基础业务的方法，对分层规制的最初实践尚是局部的，仅仅限于电信业。《1996年电信法》区分信息服务与电信服务，美国在电信业、广播电视业组织规制的范式才真正全面发生质的变化，开始对两大产业从横向分层组织规制。从以后的实践来看，信息服务常被视为一个“百宝箱”，任何融合性业务，无论其基于何种技术平台，都被纳入其中，进而服务、网络实现分离规制。

虽最早在局部进行分层规制实验，可在后来的规制融合实践中，美国的分层规制是极不彻底的。在世界规制融合实践中，欧盟的分层规制模式引人夺目，其在搭建起电子通信规制框架、出台《视听媒体服务指令》后，将网络规制与内容规制完全分离开来，从横向组织规制，分层设计规则。但美国的《1996年电信法》，依旧保留了不同服务、不同技术平台之间存在已久的纵向法律区隔，仍然假设不同的服务使用不同技术，经由不同网络传输，而并未“全面体现融合的宽带世界（不同的网络设施能在互联网平台上传输类似的服务）”⑦。诚如约翰·中畑（John Nakahata）所言，对于协调各种信息平台规制的多样性的通信法改革，《1996年电信法》还仅是一个开始。⑧受欧盟分层规制实践的影响，美国微波通信公司（MCI）曾提出一个提案，建议美国实施更为彻底的分层规制，从物理网络层、内容层、应用层、逻辑层等层级分层组织规制，但这一提案饱受批评而未获采纳。

研究者们一度将互联网的诞生主要归功于增值业务/基础业务两分法。但当几大产业基于互联网进一步走向融合后，沿袭分类规制的传统，美国的规制变革在分层规制的实践上仅迈出了较小的步伐。

三、美国规制融合模式的基本逻辑

解读美国规制融合模式，必须深入理解其背后基本的政策逻辑。这一点必须回答彼此关联的三个问题：美国在规制融合实践中奉行什么样的规制哲学？其规制融合政策的基本目的何在？美国为什么形成了这样的规制融合模式？

美国是极度崇尚市场自由的国家。即使是在电信业、广播电视业施加全面规制之际，其别具一格的规制模式就已折射出这样的取向。其时美国并未实施颇为盛行的国有化模式，走上公营垄断之路，而是推行特许模式，通过市场准入特许获取微观经济干预的权力，对特许的私营垄断（包括寡头垄断）施加严格规制。这种“胡萝卜加大棒”式的规制模式，最终保留了一定的市场形式及相应的市场要素，完全的市场虽不复存在，但并非如国有化模式对市场进行全面替代。特别是在广播电视业，这一模式更是在无线广播电视业内，及其与有线电视业之间推进了相当程度的竞争。因国有化部门的内部竞争难以获得，旨在引入竞争的放松规制与私有化之间存在天然的互补性⑨，特许模式令美国在日后推进竞争的规制变革中占尽先机。

不仅如此，在产业分立时代，美国一直不遗余力地反垄断，不失时机地引入市场竞争。1949年，依据《1934年通信法》在电信业施加全面规制后不久，美国司法部就迫不及待地对美国电话电报公司提起反托拉斯诉讼，剑指美国电话电报公司与由其控股的西部电子公司合谋垄断电话机及相关设备市场，此次诉讼虽无功而返，但之后法院对可否使用消除杂音的助讲器的判决（Hush-A-Phone Corp. v. United States）、联邦通信委员会对可否使用无线装置卡特风（Cartfone）的裁定，开始打破美国电话电报公司对用户设备的垄断。1974年美国司法部再次对美国电话电报公司提起反托拉斯诉讼，又一次剑指通信设备的垄断，同时也指向长途电话市场的垄断。最终形成的“1982年协议”，致使美国电话电报公司被肢解，美国在长途电话市场引入了竞争。而此前于1980年提出的第二次计算机调查报告，决定完全放开对用户设备的规制，伴随美国电话电报公司的解体，用户设备最终也成为一个竞争市场。第二次计算机调查旨在在电信业全面促进竞争，美国颇具创见地区分了增值服务和基础服务，增值服务被视为竞争性业务而免受规制。之后第三次计算机调查为促进增值服务市场的竞争要求居于垄断地位的电信公司开放网络结构。此外，在广播电视业，美国为了促进内容市场的竞争，一度严格限制寡头垄断的广播电视网对节目的所有权。

第二次计算机调查、美国电话电报公司的解体开启了一个崭新时代，美国在电信业、广播电视业的规制自此全面转向，开始奉行这样的规制哲学：在一切可能的领域竭力引入竞争，只在不可回避的环节施加不得已的规制，这些环节仅存的规制本身大多也是为鼓励竞争。20世纪80年代，由这一规制哲学所指引的美国，一直是西方放松规制浪潮中的引领者。

媒介融合全面颠覆了几大产业传统的市场结构，其对市场竞争的强化一直为人所瞩目。几大产业不仅因价值链节在融合中的彻底纵向分离，在服务环节的竞争日益广泛而激烈，而且由于产业边界的全面消解，相互之间的竞争更是风生水起，同时因进入壁垒的大幅度下降，特定价值链节（尤其是网络环节）“可竞争市场”（Contestable Market）的形成还大大激化了市场的潜在竞争。⑩于是，奉行以上规制哲学的美国，其规制融合实践的主旨即是放松规制全力促进竞争。

美国设置信息服务类别，主要是希望通过对融合性业务免加规制而引入竞争。互联网发展之初，美国就未对其施加任何规制，当基于互联网的各项融合性业务纷纷问世后，美国继续遵循这一逻辑，将之归入信息服务，避免将传统规制施加于其上，即便它们在经济特征上与传统业务是多么地相似。如果免于规制的融合性业务，与仍受规制的传统业务形成了不对称竞争，美国则首先考虑对传统业务放松规制{11}，而非对融合性业务施加传统规制，以免有损信息服务环节的竞争。至于允许电信业与有线电视业之间的交叉准入，其引入竞争的意图不言而喻。美国对提供公共电信服务的电信运营商仍施加了严格规制，以防止其拒绝提供网络要素而阻挠竞争，以及避免因其与有线电视运营商之间市场地位不对称而扼杀竞争。

从用户终端市场引入竞争，美国在垄断的电信业撕开了一个豁口，拆分美国电话电报公司在长话市场引入竞争、区分增值业务与基础业务在服务环节引入竞争，美国在电信的规制开始转向，而其规制融合实践，则是在电信业、广播电视业之间全面引入竞争，幅度之深、范围之广，达到了一个无可比拟的高度，以至于美国在电信业、广播电视业的行业规制日益淡化，越来越趋向竞争规制。

美国在规制融合中尽心竭力推进竞争，其主旨是通过竞争吸纳投资。在媒介融合中，以几大产业为中心，相关产业相互交融形成了一个庞大的产业体系，这一产业体系不仅成为经济发展的强大引擎，而且是未来社会发展的强劲助推器，世界各国竞相将通信技术、信息网络、内容产业提至国家战略的高度，竭尽全力推动投资，以在技术革命、产业革命的关口占据有利制高点。美国更是走在最前沿，屡屡抢先推出雄心勃勃的、备受瞩目的各种战略及规划，而如何推动投资，一直是这些战略及规划的核心任务。从传统规制开始，当许多西方国家直接实施国有化，通过国家的强制力量动员资本时，美国就通过特许服务垄断而进行投资激励，由私人资本充当投资主体。在媒介融合这一产业革命中，美国更是希望私人资本在投资中充任主角，诚如苹果公司前首席执行官约翰·斯卡利（John Sculley）所言：“数字通信革命应由私人部门来执行，而不是美国政府出资推动”{12}。美国传统规制通过特许服务垄断而进行投资激励，或者说让投资者尽享服务收益而具有足够的投资意愿。这种方式是基于竞争受到限制或完全缺失的选择。充分的竞争是动员投资的不竭动力，媒介融合全面强化了市场竞争，所以，美国规制融合实践的核心任务就是营造充分竞争的环境，最终鼓励私人投资。

在传统规制下，特许服务垄断进行投资激励的靶点集中于网络环节，其实是“傻瓜”终端，服务单一，服务环节的投资并非迫在眉睫。而在媒介融合下，终端趋向“智能”，服务包罗万象，虽然网络平台的投资激励至为重要，但服务环节的投资激励也同样举足轻重。基于传统规制对服务投资激励的缺失，美国不仅将各种服务纳入信息服务范畴免加规制，而且通过对物理网络严加规制而控制网络运营商在服务环节施展垄断势力，全力推进服务环节的竞争，首先对推动服务投资进行了不懈努力。另一方面，美国允许电信业、有线电视业间双向进入，同时将两大产业运营商新部署的光纤网络免加传统规制，竭力推进不同技术平台之间的竞争，对推动物理网络的投资也同样尽心尽力。

美国通过规制融合促进竞争，终极目标必然是更为有效地维护公共利益。《1934年通信法》将“公共、便利和必需”的原则置于核心地位，对电信业、广播电视业施加规制，就是确保其各项服务符合这一原则。在美国的规制融合实践中，这一原则仍是一切规制的出发点，其中心地位从未有所动摇，只不过是该原则的实现方式已发生根本性的变化。美国通过特许获取微观规制权的传统规制方式，是通过施加直接规制而保障公共利益，规制靶点直接指向公共利益本身，而其旨在引入竞争的规制融合实践，不再以公共利益本身为直接靶点，而是通过推进竞争实现原来由直接规制维护的公共利益。{13}对于极端崇尚市场自由的美国，传统规制本因竞争缺失迫不得已而由直接规制确保公共利益，在规制融合中倾心倾力推动竞争，自是希望“重新”发现市场机制，让市场机制逐步替代直接规制在保障公共利益中曾经的角色，以更为有效地实现公共利益。

美国之所以形成这样的规制融合模式，除了奉行上述规制哲学之外，主要还因为其分权规制体制极易形成“路径依赖”。美国是典型的联邦制国家，同时也是典型的三权分立国家，对几大产业的规制权限极为分散，不仅从垂直上分为联邦、州、市等规制层级，而且在水平上立法、司法、行政三大独立体系均有相应机构参与规制。美国推崇市场自由，投资由市场分散决策，而在规制体制上，其规制机构众多，规制的实施亦可谓充分的分散决策。这样的分权规制体制，规制冲突层出不穷，如何规制最终只得由法院来裁定，不但不同公司间的利益矛盾诉诸法庭者司空见惯，而且被规制公司质疑规制合法性而将规制机构诉于法庭者也屡见不鲜，联邦通信委员会每出台一项新政，就经常被利益受损公司告上法庭，而法院判决规制冲突主要依据定义传统规制的《1934年通信法》及“1956年协议”等，它们在规制中扮演根本性大法的角色，于是，美国传统规制容易被强化。不仅如此，美国在分权规制下利益集团林立，它们相互之间矛盾重重，利益主张彼此对立，进行一定的规制变革，总是需要成年累月的酝酿、旷日持久的讨论，达成全新的规制框架往往极为困难，最终大多只能比照已有规制寻求一定的折中方案，由此，其已有规制也易于得到沿袭。当然，分权规制体制可使各利益集团的主张得到充分表达，已有规制可时刻得到检查，美国在因应技术革命的规制变革中屡屡抢得先机，只不过在这样的体制下难以从顶层进行全新的制度设计。所以，美国规制融合模式终未能逃离传统分类规制的窠臼，在已有服务类别外再定义信息服务类别，即便规制范式已发生变革，规制哲学已发生逆转，但显然仍继承了传统分类规制的基本形式（未果的“第七章”的设想，分类规制的形式则更为鲜明）；至于美国在规制融合中倾心引入竞争这一基本理念，则与之前分立规制下的历次关键规制变革，致力在电信业用户终端市场、长途电话市场、增值服务市场引入竞争的基本理念更是一脉相承。

概而言之，美国规制融合模式的基本逻辑，是在走向融合的产业全面放松规制、全力引入竞争，通过市场机制吸纳投资、实现公共利益。而形成这样的一种规制模式，不仅是由于美国的规制哲学尊崇完全的市场自由，而且是因为美国的政治体制形成了充分的分权规制。

四、美国规制融合模式的简单启示

应该说，中国对几大产业的规制融合极为谨慎。美国在1996年颁行新电信法允许电信业、广播电视业双向进入，中国时隔三年于1999年却出台了在两大产业限制双向进入的82号禁令。直至2010年7月，12城市或地区启动三网融合试点，这一禁令才得以解除。不过，近年中国规制融合实践开始步入实质性阶段：不仅三网融合已经由点至面，正转向全面推进，而且原新闻出版总署、国家广播电影电视总局已然合并，组建了国家新闻出版广电总局。于是，进一步推进规制融合的政策框架应得到全面正视。

常言他山之石可以攻玉。但中国的规制体制、市场环境与美国有着天壤之别，从分权规制体制所引致的“路径依赖”使得美国形成了独具一格的规制融合模式，可以推知，中国的规制融合路径必与美国截然而异。中国规制融合实践的姗姗起步就已很好地印证了这一点。从而，对于规制融合的美国经验，在言他山之石可以攻玉时，必须细致思考两个层面的问题：一是可否借鉴层面的问题，中国规制融合在哪些领域可借鉴美国经验（何“玉”可借用他山之石），哪些领域需自行探索（何“玉”不可借用他山之石）；二是如何借鉴层面的问题，对于可借鉴美国经验的领域，美国哪些经验可资借鉴（何“石”可以攻玉），而哪些经验又无从借鉴（何“石”不可攻玉）。

几大产业的规制模式是一国政治体制、经济体制的缩影，美国模式是西方发达国家中的典型模式，中国在几大产业的既有规制，自是与之截然不同的另具典型意义的规制模式。首先，几大产业的规制具有极为特殊的规制目标：广播电视业、出版业（包括报业）是党和政府的喉舌，必须坚持正确的舆论导向，对国家安全和政治稳定负有不可推卸的责任；而电信业虽不承担意识形态安全的责任，却是关乎国计民生的基础设施，作为一个发展中国家，必须慎重考虑其产业安全。其次，在所有制上，由特殊的规制目标决定，被视为喉舌的广播电视业、出版业，市场准入极为严苛，即便对非传媒业的国有资本，也存在诸多限制，而被视为经济命脉的电信业，市场准入也十分严格，长期以来由国有经济控制，向民营资本开放的领域极为有限。第三，从规制体制来看，几大产业的规制机构也为数众多，每一行业都有对应的规制机构，每一行政层级均设相应的分支结构，但中国并非如美国一般是实施分权规制，恰恰相反而是进行从上到下的集权、垂直规制，且为保障意识形态安全，各级党委宣传部均凌驾于其他规制机构之上。

这样特殊的规制模式，使中国在应对融合的规制变革中极为谨慎。一方面，广播电视业、电信业规制的核心目标大不相同，在其间推行规制融合，不仅担忧广播电视业意识形态安全的规制目标受到冲击，也担心为维护意识形态安全而使电信业的产业发展受到干扰；另一方面，为确保意识形态安全，广播电视业、出版业的经营体制改革一直是谨慎布局，不仅改革步骤相对缓慢，而且市场培育也相对保守，一定的市场发育程度是以促进竞争为主旨的规制融合的必要条件，如果仓促推进融合，则极可能收效甚微，甚至问题丛生，所以，直至文化体制改革框架浮现，解除82号禁令的三网融合试点方始。

中国在几大产业的特有规制，彰显了特定的规制逻辑。一方面，无论进行怎样的规制变革，特殊的规制目标无可动摇，尤其是在广播电视业、出版业维护意识形态安全的规制目标，将居于中心地位，无可置疑优先于其他任何规制目标。另一方面，在经营体制改革中逐步形成的既有规制，一直尽心于培育市场、引入竞争、吸纳投资，可这一规制取向又受到特殊规制目标的极大限制，在严格的市场准入下，引入竞争的范围是受限的，既有规制并非全面引入竞争，仅是促进有限竞争，同时吸纳资本的对象也是有限的，被吸纳资本的使用领域是限定的，引入竞争并不为全力吸纳资本，而是仅吸纳有限资本。这是一种矛盾的规制哲学：既要促进竞争，但又限制了竞争；既要吸纳投资，但又限制了资本准入。{14}

由此可见，中国在几大产业建立的规制逻辑，与美国规制融合实践的基本逻辑大有差异。美国规制融合则是为全面促进竞争，全力吸纳投资；而中国处于特定的历史阶段，意识形态安全在规制目标中居于优先地位，既有规制仅是促进有限竞争，吸纳有限资本。这是由两国不同的政治体制所决定的。规制逻辑的不同，决定了中国在什么样的问题上可借鉴美国经验，以及美国经验可资借鉴之处。

媒介融合是一场影响深远的产业革命，几大产业传统的纵向一体的产业架构，逐步演化为全新的横向一体的产业架构，其价值链节纵向分离、横向融合全面重塑了市场竞争格局，极大地强化了市场竞争，传统分业规制组织规制的范式被颠覆，施加规制的市场基础也荡然无存。几大产业规制融合的基本问题，就是如何对产业架构、市场结构的剧变做出积极回应。美国在这一问题上的实践走在世界最前沿，一直被视为风向标。无论中国的规制逻辑与美国有怎样的不同，也将面临这一基本问题，它是中国规制融合可向美国经验借鉴的领域。

首先，可借鉴美国规制范式，在几大产业实施一定的横向分层规制，基于分层规制为几大产业构建统一的、融合性的规制框架。几大产业组织规制的基本范式，是与其技术结构、产业架构相适应的。各大产业曾拥有专用的技术平台，相互之间截然分立，故而传统规制实施纵向分业规制。但在媒介融合下，几大产业拥有通用的技术平台，基于层级技术机构，形成了横向产业架构，所以应寻求相应的规制范式，建立一定的横向分层规制。从横向分层组织规制，可在一定层级将几大产业纳入到一个统一的规制框架，进而在其间实现融合规制。美国就是通过信息服务类别而实现规制范式的转化、构建统一规制框架的，其组织规制的新范式具有很强的借鉴意义。中国组建国家新闻出版广电总局，以对内容进行统筹规制，这意味着对此新规制范式开始有了倾向性选择。进一步的政策框架应着手在内容层面、网络层面构建统一的、融合性的规制框架。

在中国，横向分层规制还具有更为积极的意义。在产业分立下，因广播电视业、出版业内容与载体不相分离，一直是通过对整个行业实施严苛的市场准入而保障意识形态安全，这是以牺牲产业发展为巨额代价的。如果实施一定的横向分层规制，对内容与网络分离规制，则可在网络层面专注产业发展，在内容层面偏重意识形态安全，从而在一定程度上能缓解意识形态、产业发展两大规制目标之间的冲突。

其次，可借鉴美国规制哲学，尽可能地推进竞争，最大限度地吸纳投资。媒介融合所形成的新产业体系，无论是内容产业，还是网络产业，在经济发展中的引擎作用不言自明，美国希望在规制融合中建立有效的产业发展模式以在全球占据制高点。在此番产业革命中，中国不仅对国内市场守土有责，而且更应不失良机跻身世界。如何推进产业发展，市场和政府如何发挥作用一直是争论不休的命题，美国习惯通过竞争促进私人投资，而中国往往倾向政府推动投资。但必须注意到，几大产业中世界知名的公司基本齐集美国，市场机制确是魅力无穷，在新产业版图中，中国要在全球市场占据一席之地，市场机制的培育必是无法绕过的课题。新近的文化体制改革框架已开始倾力培育市场机制，不过如前文所述，中国矛盾的规制哲学，根源在于特定的规制目标，因此，在规制融合中应积极探索既能有力实现特殊规制目标，又可有效培育市场机制的规制思路。如若将内容与网络分离规制，在网络环节应放宽资本准入，网络产业虽是国家经济命脉，但不必一定设置太过保守的安全阀，还是可尽力推动竞争而吸纳投资；而在内容环节，可遵循文化体制改革中分类改革的思路，在不触及意识形态安全的红线下，竭力推动竞争，尽可能地吸纳投资。

此外，还可借鉴美国走出“路径依赖”的经验。中国在几大产业的规制变革相比美国更易形成“路径依赖”，规制融合实践起步缓慢、迄今尚缺乏明晰的政策框架就是明证。只不过中国形成“路径依赖”的根由与美国全然不同，主要是因几大产业的规制存在特殊的规制目标所致。对于“路径依赖”的影响，美国在规制融合中的基本思路是对新兴的融合性业务免加规制，然后再逐步放松传统业务的规制，先从增量市场引入竞争，再在存量市场推进竞争。这一点与中国在各项改革中一直奉行先增量再存量的改革思路很吻合，颇具借鉴价值。在推进规制融合中，可对新兴的融合性业务先少加规制，之后为平衡规制，再对传统业务放松规制，对新业务施加一定规制。

当然，美国实现分层规制的具体方式、推进竞争的具体方法，是无从借鉴的。美国继承了计算机调查的遗产，通过信息服务类别实现分层规制，刻意于将服务与网络分离引入模式内竞争。中国规制变革的法理基础与美国彻底不同，显而易见，实施分层规制的方式应另觅他法，市场发育程度与美国相去甚远，引入竞争的方法也不可照搬。中国实施分层规制所面临的症结问题，是对保障意识形态安全的传统方法过于依赖，致使内容与网络纵向一体的格局不易改变，这需要顶层的制度设计。而迫于几大产业间难以调和的纵向行业冲突，引入竞争的方法可倾向于推进模式间竞争。

在规制融合实践中，中国面临两个方面的独特问题：一方面，如何在内容规制中有效维护意识形态安全？如继续通过市场准入保障意识形态安全，怎样从以往基于纵向结构的严格市场准入，转变为基于横向结构的市场准入？{15}如何在规制融合中与文化体制改革框架中的分类改革紧密结合，探索最小代价的保障意识形态安全的方法？另一方面，为维护意识形态安全、确保网络产业的产业安全，国有经济将长期占据绝对主导地位，如何在国有经济主导的几大产业有效地引入竞争？这两个方面的问题需要独辟蹊径，它们不仅无法从美国经验中获得启示，反而大大限制了美国规制融合经验在中国的借鉴意义。

注 释：

{1}孙玉奎：《美国的1996年联邦通信法》，《邮电商情》1996年第9期。

{2}{5}{6}{7}{8}Richard S Whitt：“A horizontal leap forward：Formulating a new communications public policy framework based on the network layers model”，Federal Communications Law Journal，2004，Vol.56.

{3}John T Nakahata：“Regulating information platforms：The challenge of rewriting communications regulation from the bottom up”，Telecommunications & High Technology Law，2002，Vol.1.

{4}{11}（美）罗伯特·佩特：《美国关于有线电视和融合问题的政策》，《广播电视信息》2001年第3期。

{9}（英）戴维·M·纽伯里：《网络型产业的重组与规制》，胡汉辉、何玉梅，译，北京：人民邮电出版社，2002年，第366页。

{10}肖赞军：《媒介融合规制的基本取向分析》，《新闻大学》2013年第4期。

{12}（美）约翰·帕夫利克：《新媒体技术——文化和商业前景》，周勇、张平峰、景刚，译，北京：清华大学出版社，2005年，第235页。

{13}{14}{15}肖赞军：《规制融合的欧盟模式及其启示》，《湖南师范大学社会科学学报》2013年第4期。