在实施可持续发展战略下完善我国环境资源立法

田亚鹏

【摘要】可持续发展是一个世界性的话语，成为当代环境立法的主题和核心内容。我国环境立法面临重大整改，其中也应贯彻可持续发展的指导思想。笔者在文中首先对可持续发展做一些简要介绍，其次对我国环境资源法的整改提出一些想法。

【关键词】可持续发展；环境立法；完善

一、可持续发展战略的提出与我国的环境资源立法

1987年，联合国环境与发展委员会发表《我们共同的未来》的报告提出了“可持续发展”的概念，即“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”①（世界环境与发展委员会编著：《我们共同的未来》，世界知识出版社1989年版，第19页）这标志着可持续发展思想的成熟。1992年，联合国在里约热内卢召开的环境与发展大会把可持续发展作为未来共同发展的战略，得到了与会各国政府的赞同。大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》和《21世纪议程》，第一次把可持续发展由理论和概念推向行动。

1994年中国制定《中国的二十一世纪议程》，从此，正式开始了我国的可持续发展道路。1999年3月13日江泽民总书记在“中央人口资源工作座谈会”上郑重指出：“促进我国经济和社会的可持续发展，必须在保持经济增长的同时，控制人口增长，保护自然资源、保持良好的生态环境。这是根据我国国情和长远发展的战略目标。” ②（《中国政策研究》，人民出版社，2001年）可以看出，在具有中国特色的社会主义国家的发展中，环境问题已经列入基本国策。

可持续发展的核心是发展。可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境，就是实现“代际平等”。可持续发展既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。可持续发展要求人们改变传统的的生产方式和生活方式，改变人类对于自然的态度，在开发和利用自然资源的同时，必须注重对环境资源的保护。因此，实现可持续发展必须以法律作保障。

经过20多年的发展，我国的环境与资源保护立法已经从无到有，积少成多，由偏到全，逐步建立起了一个由污染防治、生态保护、资源管理、防灾减灾等法律以及配套的行政法规、政府规章和地方性法规等构成的比较完整的可持续发展法律体系，基本做到了有法可依，为我国可持续发展战略的实施提供了有力的法律保障。

二、实施可持续发展战略中我国环境与资源立法存在的问题

虽然我国已经基本上形成了以《宪法》为核心，以《环境保护法》為基本法，以环境与资源保护的有关法律、法规为主要内容和以我国缔结参加的有关国际环境与资源保护的条约、公约。协定为辅的较为完备的环境与资源法的法律体系，但随着社会主义市场经济体制的建立，市场主体为了达到个人的经济利益，往往忽视社会效益和环境保护，加之我国环境和资源的立法也存在一些问题，需要进一步研究，这就使我国的环境与资源法的法律体系面临严重的挑战。

（一）可持续发展的战略尚未成为我国环境与资源立法的指导思想：

可持续发展已经成为世界各国发展的必由之路，可持续发展本身就包含着有序、公平、公正之义，但实现有序、公平、公正就必须由法律保障，因此，必须制定环境资源立法。由于我国现行的环境立法许多制定于80年代，所以在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的，例如立法目的及法律内容缺乏全面反映生态规律的要求，尚未建立起有利于环境与发展相结合的综合决策机制和经济社会运行机制。由此，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体的规定，致使这些自然资源的法律难以适应生态的环境保护的需要。这就导致出现了重环境污染防治、轻自然资源保护的思想。在市场经济不断发展与完善的今天，特别是中国加入WTO之后，环境资源问题出现了新发展，原来集中于城市的污染问题正在向农村蔓延，生态恶化进一步严重，污染问题防不胜防。

（二）我国的环境与资源立法不能从可持续发展的角度完全适应社会主义市场经济的要求和社会发展的需要：

1、环境立法中过分强调政府的作用，忽视了可持续发展的客观要求

我国于1992年逐步建立起社会主义市场经济体系，在立法原理上，环境立法仍受计划经济体制观念的影响。在原理指导、原则确立、制度设计、体系构建和法律实施等方面，强调并习惯于发挥政府的作用。在立法领域，基本原则和制度都是建立在行政管制基础上的，依赖行政实施，具有行政制度的性质。资源立法领域亦贯穿着行政主导的指导思想，法律规范的安排与实施都是围绕着政府供给与行政分配而进行，市场供给和可持续发展的需要很少进入法律制度的规定中。不适当的行政干预方式严重阻碍了资源的有效配置和资源产权制度的建立以及资源市场的培育。③（《中国21世纪议程-中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，中国环境出版社，1994年版，P107-108）从而使对于符合市场经济和可持续发展要求的市场机制在自然资源管理中的基本性作用原则、资源有偿使用和资源利用与国家产业政策相协调等，我国现行各法或未反映，或反映不多、不明确。

2、我国现行环境立法不足以体现“预防原则”，不能最大程度的推动可持续发展战略的实施

我国现行环境立法中确立了“预防为主、防治结合”原则，其中“预防”要求主要是以环境影响评价制度和“三同时”④（1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条：建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。）作为基本支柱。但具体的讲是以设施、项目控制为方法以为满足“达标排放”要求。这样的“预防为主”实质上是少排放的要求，具有事后抑制性质，尚不具有体现少产生或不产生污染物的要求的事前抑制性质。

目前执行的超标排污收费制度只是对超过浓度标准排放污染物者征收排污费，这种超标排污收费制度实质上是计划经济体制下的以资源分配、无偿使用力主要特征的产品经济在环境保护领域的具体体现。排污者只要不超过污染物排放标准，就可以无偿使用环境纳污能力资源，这在很大程度上加剧了资源浪费和环境污染，这并不完全符合可持续发展的的要求，

（三）我国环境在制定各种立法规定时未能综合考虑，缺乏协调和配合，不能合理的保护可持续发展战略的实施：

目前我国有关环境管理体制的立法分散在各种法律、法规、规章，甚至规范性文件中，由于授权不一导致的立法不集中使各种立法之间难免出现一些交叉和矛盾。例如，《环境保护法》第6条规定国家环境保护局和地方各级环境保护局是环境保护工作的主管部门，统管全国或地方的自然资源保护工作和污染防治控制工作；然而在各自然资源的法律、法规中只规定了各自然资源专管部门的职责和权限，却未规定环保主管部门的权限。这种立法倾向显然是把环保主管部门排除在自然资源保护管理部门之外，明显与《环境保护法》的规定相冲突，从而造成环境保护主管部门和环境保护监管部门之间的权责不清。再如，根据《标准化法》的规定，国家制定的强制性标准必须执行，对违反者要处以罚款甚至追究其刑事责任；而现行环境法只要求超标排污者缴纳排污费即可，并不认为超标排污系违法行为。这就直接违反了《标准化法》的规定，造成法律体系内部的不协调，还有，我国虽然已制定了各种环境区域的环境噪声标准，但并未将其列入《环境噪声污染防治法》中；《水污染防治法》将水环境质量标准和污染物排放标准的制定权划给各级政府的环保行政主管部门，这些做法的结果使得大量的相关法规散见于国务院和各级政府的行政法规和部门规章中，实质上是法出多门，重规章而不重法，这不能不说是我国环境法律体系结构上的一个缺陷。由于在立法时未能综合考虑，使得法律的权威性和法律的执行和遵守受到严重的影响。从而在实施可持续发展战略的时候很难准确的做到“有法可依”，造成一部分环境资源无法受到良好、合理的法律保护。

（四）我国现行《环境保护法》缺乏与自然资源法体系的融合，不适应可持续发展战略的要求

《环境保护法》第2条的规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”这说明我国的环境保护应相应地包括至少以下两方面的内容：其一是环境污染与其他公害的防治，其二是自然资源的保护。因此，我国的《环境保护法》实际上应当是环境与资源保护的基本法，它在内容上应集环境保护基本法与自然资源基本法的内容于一身。对这两部分内容，《环境保护法》都应予以详尽的规定。但在具体规定上却着重突出了环境和其他公害的污染防治，对自然资源保护的内容则作了较大程度的保留。这与其理论上的环境与资源保护法的基本法地位无疑是极不相称的。

由于环境由环境因素组成，而环境因素是具有生态功能联系的自然资源，因此，环境的保护与自然资源的保护息息相关。这种息息相关性不仅要求自然资源的开发、利用、存储、运输和保护满足当代人和后代人的物质和能量需求、还要充分体现可持续发展观的要求，考虑当代人和后代人的生态需求；不仅要求环境保护的整体化，还要求环境保护的具体化，即要把环境保护的整体化要求整和到各自然资源的保护中去，而目前的环保与自然资源立法由于协调性不强，因此很难全面地体现着两方面的要求，不利于环境与自然资源的恢复开发、利用、保护、治理、与改善的可持续目标的实现。

三、以可持续发展观来完善我国环境立法

为了实施可持续发展战略，我国现有的环境与资源法律、法规必须进行修改和完善，以适应可持续发展战略的需要。

（一）将可持续发展的立法理念贯穿于环境资源立法的始终。

环境保护和经济、社会持续发展相协调原则是当代环境立法的首要基本原则，它不仅反映了当代环境法的实质和体现了当代环境法的价值取向，同时也符合当代环境法的发展趋势。因此，我国的环境资源立法应当通过对立法目的和立法指导思想的规定以及基本实施途径的设计，把可持续发展的理念体现出来，使之定性化、具体化。我们应该把全面相关的环境系统整体作为可持续发展的环境法的理论基础，以生态的整体价值为价值总原则，重新考查现有立法，并根据环境整体的可持续的标准对不符合这一标准的环境法进行调整。建立以保护自然权利原则、生态权利优先原则、人类综合责任原则的可持续发展的环境法。这种环境法不再坚持人类中心主义的立场，不再把自然对人类的价值作为保护的目的，而是自然的整体价值为追求目标。

为实现社会经济的可持续发展，就必须在环境政策和環境立法上具体体现可持续发展的需求，以法律规范的形式引导人类传统社会生产方式的转变，以纠正传统的依靠高消耗、高投入、高污染和高消费来刺激和推动经济的高速增长方式，以法律手段来鼓励社会生产采用无污染、低污染的高新技术，以“知识经济”的理念转变传统的增长方式，推行清洁生产，逐步淘汰落后的生产工艺和设备，实现少投入、多产出的生产方式，推动人类社会的可持续发展。

（二）进一步将市场经营观念引入环境资源立法。

1、在法律制定中应重视发挥市场作用来推动环境与资源保护。

强调用可持续发展的思想，指导充分发挥市场经济在配置自然资源中的基础性作用，不等于也不应该减少政府的责任和作用。正确处理两者的关系，关键在于转变政府职能，使政府把职能真正转变到社会管理和公共服务上来。也就是说，环境管理部门应从侧重项目审批转向服务与引导，从而确立和完善资源的产权制度来协调各方利益，提高资源利用效率；通过建立资源有偿使用制度来促进资源的合理开发利用和节约使用等。只有这样才能有力的推动可再生自然资源源源不断地被人们长远持续利用；又能推动不可再生资源在有限存量之内，最大限度地被人们长期持续利用。

2、预防原则应当在环境资源立法中得到进一步的体现。

消除污染，最有效的解决方案，就是根本不让污染发生。⑤[叶俊荣著《环境政策与法律》中国政法大学出版社 2003年P90]环境资源立法应当设定环境资源影响评估机制、市场准入制度，从源头上控制，使污染尽少的发生。预防原则的发展，首先应从只限“少排放”的基本要求扩充、延伸到“少产生或不产生”的要求，从“无害化”发展为“减量化”的基本要求，并以清洁生产为核心内容，通过功能多样化和配套互补的途径，对法律原则和制度进行整体改造，消除预防制度与治理制度的差别，使各项制度都可能具备防与治的功能。只有在环境立法中进一步体现预防原则才符合可持续发展的要求。

（三）制定综合性的环境管理体制立法，适应可持续发展的需要。

完善环境管理体制立法就应使相关的法律、法规、规章之间相互衔接、协调和配合。国家应把规划、政策和决策纳入到战略环境影响评价之中，并把可持续发展的要求整合到具体的实施行动要求之中；按照立法法的要求全面清理环境保护法律、法规和行政规章，维护环境保护法律制度的协调性与统一性；在法律、法规和规章被颁布、修改或废除时，要及时地以适当的方式公布，保证环境保护法律制度的透明性。同时，为了完善环境管理体制的立法，应当制定一部综合性的环境管理体制立法，确立环境管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。在这种综合性立法的基础上，再由各部门、各地方将自己的职责具体化。这样就形成一个具有系统性和协调一致的环境管理体制立法体系。只有这样才能进一步稳固法律的权威性，加大环境执法的力度，从根本上保证了在环境资源保护过程中有法可依的可操作性，使得环境资源得到完善的法律保护。这样的一个立法体系是保障可持续发展战略顺利实施有效运行的必要条件。

（四）进一步将有关的环境立法与资源立法融合在一起。

其实，环境与资源问题是紧密联系的，例如，我国《环境保护法》第2条规定的环境是指：“影响人类生存和发展的各种天然的经过人工改造的自然因的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”可以看出，这些本身也是资源。因此建议将环境与资源融合立法，制定《环境资源基本法》。从现行的有关环境、资源立法现状看，林林总总，非常烦琐。如有关的土地法、水法、森林法、矿产资源法、海洋资源法、草原法、野生动物、植物保护法、风景名胜保护管理法、国土规划法、节约能源和综合利用法、自然灾害防治法、国土资源和区域开发与整治法、综合监督管理法、水污染防治法、大气污染防治法、海洋环境保护法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、有毒有害物质污染控制法、放射性污染防治法、气象法、种子法、防震减灾法、煤炭法、环境影响评价法、海域使用管理法、节约能源促进法以及自然保护区、生物多样性等特殊环境保护法，等等。这些法律或规定缺乏统一、可操作性差，有时还会相互抵触。实际上，即使是民事、刑事两大基本立法也没有如此多的分支与不统一。因此，本着以可持续发展观的要求为目标将环境与自然资源进行一体化保护、开发和管理的宗旨建议制定综合性的《环境资源法》。

参考文献：

[1]陈泉生：《可持续发展与法律变革》，法律出版社，2000年版

[2]张帆，《环境与自然资源经济学》，上海人民出版社，1998年版

[3]金瑞林主編：《环境与资源保护法学》，北大出版社，1999年版

[4]杜群：《环境法与自然资源法的融合》，《法学研究》，2000年第6期。

[5]金瑞林、汪劲：《中国环境与自然资源立法若干问题研究》，北京大学出版社，1999年版

[6]《中国21世纪议程》（1994年3月25日国务院第16次常务会议讨论通过），北京，中国环境科学出版社，1994年。