温室气体减排立法及其与相邻法律关系

马洪超　薛艳华　易崇艳

摘 要：温室气体减排措施涉及到“汇”“源”“库”三维度囊括了我国第一、二、三产业的各个领域，折射到环境保护法领域，其与能源法、环境管理法、污染防治法、自然资源法等相辅相成、密不可分。为此，制定专门性温室气体减排立法，必须处理好与相邻法律之间的关系。即在遵循相关原则的前提下，结合现行立法的具体规定，制定具有前瞻性、国际视野和可持续性的法律。进而帮助政府缓解减排压力，促进生态文明建设进度。

关键词：温室气体；减排；立法；协调

中图分类号： D922.6 文献标志码：A 文章编号：1005-6378（2014）05-0103-06

专门性温室气体减排立法的重心在于调整其减排措施。温室气体减排措施包括了改善和提高“汇”、减少排放“源”、开发和普及“库”的技术以及适应气候变化的措施①。由此可见，温室气体减排立法所涉范围广泛，包括了所有与其温室气体相关的汇、源、库及其适应措施，其覆盖面几乎为所有的经济部门。因此在正确梳理、严密理顺专门性温室气体减排立法与其他相关法律的关系前， 首先必须解决的是“相关”的范围外延，即从“汇”“源”“库”三方范围及相关关系入手。所谓的“汇”，包括减少“源”所包括的传统能源的使用、提高工业流程的能源效率、减少农牧产业及废物处理的温室气体排放以及替代新能源的开发与普及。所谓“源”，根据《京都议定书》附件A之规定，按其种类划分可包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氯（N2O）、氢氟碳化物（HFCS）、全氟化碳（PFCS）、六氟化硫（SF6）；按其部门划分可包括能源、工业流程、农业及废物。所谓的“库”，包括生物质、森林、草原、耕地和海洋以及其它陆地、沿海和海洋生态系统等方面。

一、现行法律与温室气体减排立法相关联的规定

2009年11月26日我国政府公布了国家控制温室气体减排的行动目标——到2020年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期计划[1]。在此背景下，温室气体减排立法成为理论界与实务界关注之焦点。而要探讨温室气体减排立法，必须正确把握我国现存立法中与温室气体减排相关规定[2]，并对此关系加以梳理。因此下文将从与温室气体减排相关的能源法、环境管理法、污染防治法、自然资源法等方面进行考察与梳理。

（一）能源立法领域的温室气体减排理念分析

1.我国经济的高速发展，以能源高消耗为基础，由煤炭、电力、石油、天然气和可再生能源构成我国的能源供应体系。能源法体系主要包括1986年颁布的《中华人民共和国矿产资源法》、1995年颁布《中华人民共和国电力法》、1996年颁布经多次修订的《中华人民共和国煤炭法》、2005年颁布的《中华人民共和国可再生能源法》、2010年颁布的《石油天然气管道保护法》等。这些法律是在能源开发、利用及保护的思想主导下颁布，温室气体减排理念并没有作为必要的考量因素体现在立法内容当中。

2.1997年分布的《中华人民共和国节约能源法》、2005年颁布的《中华人民共和国可再生能源法》及相关法规，《中华人民共和国民用建筑节能条例》《中华人民共和国公共机构节能条例》等，做为能源法领域的重要内容，立法重点在于缓解能源供需矛盾，提高能源利用率。我国目前“节能”是指降低能源消耗，“减排”是指污染物排放的减少，而二氧化碳非包含在污染物之中[3]。节能立法的目标是通过减少能源消耗，提高能源利用效率来实现控制温室气体排放，只是作为减少温室气体减排一项间接途径[4]。而温室气体减排立法重在“减排”，节能只是减排的一种方式，温室气体减排最佳效果在于实现节约能源与优化能源的结合，从而最终实现“温室气体减排”目标。

（二）环境立法领域的温室气体减排理念分析

1.1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》、2002年颁布的《中华人民共和国清洁能源促进法》、2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》、2008年颁布的《中华人民共和国循环经济促进法》及其相关法规，构成了我国环境立法领域的主要内容，相关行政部门涉及职能与温室气体减排密切关联，离开这些职能部门，温室气体减排立法将无任何意义。如环境质量标准是温室气体减排立法应该遵循的环境基准；《中华人民共和国环境影响评价法》对于温室气体减排立法意义重大，通过环境影响评价制度这种事前控制、事中监督、事后评估全方位管理模式有利于减少温室气体排放和采取有利于减排的措施。

2.2000年颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》与温室气体减排关系最为密切，其设立的排放总量控制制度、环境影响评价制度、大气环境标准制度等，对控制与减少温室气体排放有着直接的立法相关性。但《大气污染物综合排放标准（GB16297-1996）》规定的33种大气污染物排放限值中，二氧化碳并不在其约束之列。

（三）资源立法领域的温室气体减排理念分析

森林、草原等是自然资源的重要组成部分、亦是温室气体的主要储存所在，在当下，通过市场方式实现温室气体减排的交易，森林碳汇，是重要的交易种类，因此，森林资源的增加，是实现温室气体减排的间接途径，是开发和普及“库”、改善和提高“汇”的重要载体。因此，考察1984年的《中华人民共和国森林法》相关规定对于温室气体减排立法具有直接的借鉴意义。森林法中所确立的森林环境保护制度、森林规划制度、采伐许可证制度、森林资源恢复制度等都有利于提高森林环境功能，如蓄水保土、调节气候、改善环境等。应该说通过现行《森林法》及有关退耕还林、林业资源保护等方面法规的规定，将扩大森林覆盖率，增加森林吸收二氧化碳的蓄积量，减少人类活动所排放的温室气体，促进碳汇林业的发展。但是由于时代的局限性，不难看出我国《森林法》及有關于退耕还林、林业资源保护等方面法规的立法重心在于森林的应用价值以及合理利用森林资源，并未将温室气体减排与增加碳汇储存量的思想进行挂钩。作为森林发展新趋势的碳汇林业能够通过碳汇造林工程，种植大面积树木、快速提高森林吸收二氧化碳蓄积量的能力，我国现阶段却缺乏相关的专门立法。目前为止，仅有《关于加强碳汇造林管理工作的通知》《碳汇造林技术规定（试行）》《碳汇造林检查验收办法（试行）》《全国林木种苗发展规划（2011-2020年）》和《国家级公益林管理暂行办法》等几部有助于增加碳汇储备的政策法规。

二、温室气体减排立法与相邻法律关系的原则分析

实现温室气体减排立法的目标功能，应当充分考虑新法与其他部门法律之间的关系，在专门法律规范的同时，其他法律调整该领域的法律功能，应当与专门法律的功能相辅相成，以最大限度地实现立法目的。这一目的实现，应当在同一原则约束下进行立法。

（一）一体化法律协调设计原则

一体化法律协调设计原则，也可称为“将温室气体减排专门性法律与其他相关法律有机结合的原则”。努力减少“源”排放、提高和改善“汇”、“库”的能力所涉领域广泛，与社会经济的诸多领域相关联。新法的制定，除了填补现有法律功能的空白外，应当与相关法律协调，使法律功能倍增。这一原则的核心，是把温室气体减排立法目标融入其他相关法律的各个部分，其他相关法律应把温室气体减排作为一个必要的考量因素，从而确保温室气体减排立法与其他相关法律的协调一致，确保温室气体专门立法与其他相关法律的安定性价值。一体化法律协调设计原则是对温室气体减排立法与其他相关法律之间互动关系的准确把握，是整体主义思考方式在减少温室气体排放领域的创造性运用。温室气体减排立法时，注重与相关法律的协同效应，在相互交叉相互渗透领域，必须考虑现有法律和未来可能制定法律的衔接与有机结合，确保温室气体减排专门法律的整体性功能。

（二）专项法与相关法律协动实施原则

通过制定温室气体减排专门法，赋予温室气体减排这一行动法律权威性力量，能够有力地推动此行动改革与创新，从而推动整个温室气体减排法律体系的发展和创新。这是专门法最重要的统一推动作用，其他相关法律无法替代该立法功能。通过对温室气体减排行动法律化，能够确认和固化其功能，给国家、社会、企业、个人提供长期的理性预期，实现专门性立法的指导性意义。同时，作为一部温室气体减排核心法，对其他相关法律的立法还起到了明文宣示之功能，即将温室气体减排的基本框架以法律形式固定下来，以奠定一国温室气体减排的基本立法模式和形态，为未来之立法发展奠定基础，促进减排的长期性与稳定性。在这种统一推动的指导下，其他相关法律需发挥补充温室气体减排专门立法不足的功能，但非替代该法。温室气体减排专门性立法并非能够做到面面俱到、包罗万象的程度，这就需要其他相关法律予以补充与协同。

根据专门法统一推动和相关法律协动进行原则，我国需建立健全完善的温室气体减排立法体系，形成以可持续发展理念为指导原则，以温室气体减排专项法律为核心，以能源法、环境法、资源法、碳金融法四个子体系为枝干，各个子体系确定一个基本法律为该子体系的统领，相关法律法规为辅助，构筑结构严谨、内容充实、形式统一的温室气体减排立法体系。

（三）共同但各有侧重点原则

该原则的“共同”是指无论是温室气体减排专门性立法亦或是与之相关的法律都以“可持续发展”为基本原则，都以直接或间接的方式实现温室气体减排目标等。应该说温室气体减排行动所涉及各种社会关系与其他相关法律有许多共通之处，如《清洁生产促进法》提出“促进清洁生产”“提高资源利用效率”的目标，把“促进清洁生产”的目标寓于“优化能源结构”“节约能源”的过程中。这一过程运行的同时，部分实现了“高碳能源”使用量的减少，也可以分别促进“温室气体减排”目标的实现。但是也不难发现由于每一部相关法律是由不同的部门在不同的时间和背景下制定的，法律之间的基点、目标指向、调整对象等方面存在差异，导致其在温室气体减排行动中的侧重点、功能亦不同。专门性立法所起功能包括了“法律宣示功能”“行动确认与固化功能”“政策整合功能”“法律创新与推动功能”①。这是其他相关法律在温室气体减排立法体系所无法替代和拥有的功能，而其他相关法律又因其调整对象之不同有着自身特有的功能。

因此，该原则要求我们必须正确处理好共性与个性之间的关系，在温室气体减排行动的共同目标下，注重各个法律自身领域的侧重点，处理好整个温室气体减排法律框架的体系性问题，避免一刀切和负面协同效应。

（四）协同合作避免冲突原则

这条原则主要应用于法律适用领域。在同一部宪法之下，法律规范的统一性，是法律人心中的永恒追求。但是，实践证明，这只是法律人的一个美梦，无论一国的法制多么成熟，立法技术多么发达，都不可能完全避免法律规范冲突[5]。在我国，随着环境与资源保护日益受到重视，在不断进行的社会改革中，相关立法数量急剧增加。这就导致了在多级立法体制下，法律的制定和频繁修订，这都导致法律规范之间的冲突不可避免。

针对在温室气体减排法与其他相关法律在处理温室气体减排问题上出现相冲突的情况，应当规定优先适用温室气体减排法，但在认为法律选择的影响重大时，可以规定采取部门裁量的形式予以确认。尤其是在与能源基本法关系的处理上，更要贯彻该原则。能源法和温室气体减排法的关系十分密切，因而许多国家都制定了国家能源政策基本法，它对于一国环境法治建设和可持续发展战略下的新时期立法又都具有极为重要的战略价值和意义①。在我国虽未出台《能源法》，但是作为一种立法发展趋势，如若出台该法，那么同为基本法的两大法应处于同一位阶，这就更要求立法需遵循协同合作避免冲突这一原则，从而加强两部法律间的协调与配合功效，使它们成为切实可行的社会规范。

三、相邻法律制度下的专门性温室气体减排立法重点制度的构建

如前所述，如果以专门立法形式制定温室气体减排的措施，《中华人民共和国温室气体减排法（拟）》称之为“直接方式”，那么其他法律规定的温室气体减排措施（如森林法、大气污染防治法）则可称之为“间接方式”。现阶段，我国温室气体减排主要通过政策引导、行政手段、舆论媒介等间接方式来实现的，尚不存在任何以“溫室气体减排”为立法宗旨的现行法，相应的法律主体、法律行为和法律责任等问题都有待解决。同时从现行国家及各国的立法趋势来看，可以窥视我国未来温室气体减排立法动向。因而这就需要理清现行法中与之有关的法律，正确处理专门性温室气体减排立法与相关法律间的关系，尤其是法律所确立的关联性制度，这将有助于温室气体减排专门立法构建重点制度。温室气体减排专门立法引入温室气体排放事前、事中、事后的全过程动态控制管理方式，补充与完善相关法律确立制度之不足及汲取有益成分，从而为我国温室气体减排立法奠定坚实的理论基础。

（一）温室气体排放事前控制制度的构建

建设项目、规划和政策战略的气候环评制度在温室气体减排方面具有着“源头控制效应”。由于我国处于快速城市化的阶段，城市建筑、交通等建设、规划以及政策将都会对未来温室气体排放与气候变化产生深远影响。因此，把气候方面的评估纳入到建设项目、规划和政策的环评之中，就显得尤为必要。这就要求在遵循《环境影响评价法》相关规定的基础上，将气候方面的评估作为建设项目、规划环评的内容之一。首先，建设项目和规划环评中需必须对其带来的气候、能源等资源的影响进行评估，建设项目在其存在期间内所获利益与所产生的气候影响间损益值为正数；同时，还需在申请建设许可中写明采取减少温室气体排放的相关措施以及保障实施的相应法律责任机制方可获得批准。其次，在经济社会发展政策战略中实施气候环评制度，增强政策战略的气候环评制度在温室气体减排方面具有着“源头控制效应”。今年6月14日黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过的《黑龙江省气候资源探测和保护条例》第十四条规定了气候环评制度就是一个典型的例子，为温室气体减排立法的气候环评制度作了示范作用，也体现了貫彻一体化法律协调设计原则、应对气候变化理念。

节约能源与优化能源即提高能源效率与改善能源结构是实现温室气体减排在能源领域的最佳组合。但是我国现阶段提高能源效率与改善能源结构制度尚未达成最佳状态，因此需在温室气体减排立法中建立促进能源改革制度。首先，该制度需将温室气体减排的目标与理念贯穿于能源改革的全过程；其次将低碳技术引入到能源改革中，这也是对温室气体减排理念落实的一大体现。低碳技术是指为实现低碳经济而采取的技术，主要包括清洁能源技术、节能减排技术和去碳技术。目前我国《节约能源法》及其相关法规和《可再生能源法》及其相关法规已确立了清洁能源技术与节能减排技术，但对于去碳技术等低碳技术的发展还缺乏相关制度规定予以支撑，因而需要在温室气体减排立法中建立相应的制度来整合能源立法已存在的制度，建立促进能源改革制度，从而促进低碳技术发展。

（二）温室气体排放事中控制制度的构建

《大气污染防治法》的污染物排放总量控制制度对于温室气体减排立法具有借鉴性意义。污染物排放总量控制制度是指根据国家大气环境质量标准和地区环境容量，计算出该地区大气污染物允许排放量并将其分配到整个地区、行业以至污染源，要求按照下达的总量控制指标排放污染物的法律规定[6]。由于现行法律未将二氧化碳纳入污染物范畴，而二氧化碳作为温室气体重要成分之一，显然现行污染物排放总量控制制度对于温室气体减排不具有直接的指导意义。那么在温室气体减排立法中建立专门的温室气体总量控制则显得十分重要。通过建立温室气体总量控制制度，明确划定温室气体总量控制区、细化温室气体排放总量控制具体操作程序、条件、原则等，有效地从温室气体排放过程中进行控制，同时也为实行温室气体排放权交易制度提供可能与奠定基础。

温室气体社会成本的内部化是促进企业和个人自主自愿减排的根本之道，而温室气体排放权交易制度是温室气体成本内部化的重要制度。温室气体排放权交易是指努力达成这样的合同，即合同一方支付另一方以换取温室气体减排或释放一定量的温室气体排放权利，买方可以利用其所购买的减排量满足其关于减缓气候变化的承诺或企业公民（企业社会责任）目标①。 自1991年开始，在我国，主要在大气污染和水污染方面积极进行排污权交易制度的试点工作。虽已运行了二十余载，但是现今仍未建立起统一的交易市场，更未发展成为一项正式的法律制度。在温室气体减排立法中引入温室气体排放权交易制度正是对我国排污权交易制度的确立与巩固、延续与发展。通过吸收现行试点的成功之处，同时克服试行过程中的一些“硬伤”，顺利推进温室气体排放权交易制度的构建。所谓的“硬伤”包括了排污许可额的配置、排污许可的初始分配、买卖双方从事交易的动力不足等问题[7]。这些都是在构建温室气体排放权制度时需考虑之因素，并建立起一系列配套措施或制度，如上文提及的温室气体排放总量控制制度、排放许可制度、环境监测制度[8]等。

（三）温室气体排放事后控制制度的构建

法律义务的履行乃至法的整体功能的实现在很大程度上是由法律责任保证的。进而言之，法律责任作为法律运行的保障机制，是法治的重要组成部分[9]。因此，在温室气体减排立法中应注重建立合理的责任分配制度，保证法律顺利执行。通过法律规定国家、政府、企业、团体、个人这五个主体对温室气体的基本职责，形成一种政府主导、公众参与的责任机制，将温室气体减排这一行动转化为切实可行的全民责任。将上述各主体的角色扮演具体化、区别化所形成的法律保障及全民参与的自上而下的温室气体减排责任分配机制，也是世界绝大多数国家所采取的措施。在温室气体减排法律责任体系中，政府与企业二者扮演着主角这一地位。企业是导致环境污染最为重要原因之一，因此企业环境责任的有效履行是保证我国温室气体减排行动目标实现的重要保障。对企业温室气体减排责任上要施行全过程管理即企业设立时、运行中、终止后的减排责任配置。政府作为温室气体减排的主导性角色，应该形成温室气体减排监管机制与考核问责机制，强化政府责任。正如学者所言：“法律的实现虽然不是必然的需要强制，但是没有强制作后盾，法律的实现也是难以想象的。”[10]

（四）温室气体排放专项制度的完善

森林是陆地生态系统中最大的碳库，是控制碳平衡的调控器，这也决定了森林碳汇作为温室气体减排措施具有极大的空间潜力[11]。作为森林碳汇重要法律制度之一的森林碳汇交易制度则是指通过市场机制对森林提供碳汇服务与产品的最佳补偿方式，有利于森林碳汇机制可持续管理，最大限度的发挥其经济效益、社会效益和生态效益。目前，我国相关部门已颁布了《关于加强碳汇造林管理工作的通知》《碳汇造林技术规定（试行）》《碳汇造林检查验收办法（试行）》《全国林木种苗发展规划（2011-2020年）》和《国家级公益林管理暂行办法》等，这些法律法规的森林碳汇法律制度多以自愿捐资为基础，缺乏对森林碳汇交易或碳汇利益补偿法律制度相关规定，对于其有效性、经济性是大打折扣的。因此，在温室气体减排立法中，建立森林碳汇交易制度显得尤为重要。该制度的设计需注意以下几点：其一，将森林碳汇确定为合法的减排方式之一，允许企业通过购买森林碳汇产生的碳信用额度实现减排或进行市场交易，这样能够切实解决森林碳汇需求不足的问题，是将企业对森林碳汇潜在需求变为现实需求的首要前提，因为“当碳政策有利于林地价值增加时，人们将用森林替代其他的土地利用方式”[12]。其二，需整合和与温室气体排放总量控制、温室气体排放权交易制度相接轨，将该制度具体化、可操作化，明确购买主体、分配方式、森林碳汇的计算和认证程序等。

厘清我国温室气体减排立法与相关法律之间的关系，是我国温室气体减排立法进程的基础，相关制度的构建提出与完善，是温室气体减排立法的前瞻性理念。对温室气体减排立法与相关法律之间的关系研究，欧洲一些国家已经比较成熟，我国实施的低碳城市试点工作进程，需要相关温室气体减排规范对相关标准进行确认，因此，温室气体减排立法及其与相邻法律关系问题，是刻不容缓的研究课题。

[参 考 文 献]

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【責任编辑 王雅坤】