中美非营利组织成长环境比较研究

刘舸

摘 要：为了探索我国社会组织健康发展途径，借鉴西方国家依托NPO大规模参与社会管理并提升政府公共服务水平的社会管理经验，采用比较研究方法，分析了中美两国NPO兴起和发展的思想、经济、政治和社会背景。研究发现，思想理念、市场经济、国家集权程度、自治传统是影响中美NPO兴起和发展的共性因素，这些因素所处的不同状况构成中美NPO不同的成长环境并导致不同的成长结果。最后的结论是：（一）民主政治思想是NPO形成和发展的互生性文化和思想基础；（二）市场经济崛起与NPO发展具有内在一致性；（三）国家集权程度和政府控制强弱是影响NPO形成和发展的政治因素；（四）人民结社与自治传统是影响NPO成长的社会性因素。研究结论为探索我国社会主义市场经济条件下社会组织健康发展途径提供了理论参考。

关键词：非营利组织；民主政治；市场经济；公共意识

中图分类号：D632 文献标志码：A 文章编号：1005-6378（2014）05-0027-06

非营利组织（Non-profit Organizations，简称NPO）作为独立于政府和企业的组织形式，在不同语境下也被稱为非政府组织、民间组织、公民社会或第三部门，在中国，则一般被称为社会组织。NPO在世界各国特别是西方发达国家的兴起和壮大反映了人类社会民主政治的发展。作为公民社会的现实存在形式，NPO在参与社会管理、培育和提升社会成员的公共意识和民主自治能力方面发挥着基础性作用。美国是世界上NPO最发达的国家之一，在一定意义上突出地反映着公民社会演进的一般特征。中国作为快速走向现代化的世界上最大的发展中国家，面临着政治体制改革和政府职能转变的重要课题，如何借鉴欧美发达国家NPO大规模参与社会管理并提升政府公共服务水平的成功经验，对于中国社会主义现代化建设具有重要的现实意义。因此，比较研究美国和中国NPO发展的思想、政治、经济与社会背景，有利于我们从实际情况出发，探索我国NPO健康发展的现实途径，发挥我国NPO在经济发展和社会全面进步中的积极作用。

一、中美NPO成长的思想理念比较

20世纪90年代初，当中国关于NPO的研究刚刚兴起的时候，美国的NPO已在社会、政治、经济和文化中发挥着政府、企业无法替代的巨大作用，其运行和管理的规范性以及专业化程度处于世界领先水平。影响美国NPO形成和发展的因素很多，但其中首要的是近代欧洲先进的民主政治思想最成功地在北美大陆育化了美国人不可动摇的自由和自治理念，这一理念奠定了美国NPO产生和发展的思想基础。美国历史虽然短暂，但美国人所传承的民主政治思想史却可以与整个欧洲同侪。欧洲十七十八世纪孕育了法国伏尔泰、卢梭、孟德斯鸠和英国的霍布斯、洛克、弥尔顿等伟大的政治思想家，他们的思想产生于欧洲，但却被带到美国并兴旺发达。当时这些思想的传播在欧洲受到抵制，而在北美却找到了最适宜的生长环境。早期移民北美大陆的欧洲人，无论是逃避宗教迫害的清教徒，还是追求财富梦想的工商业者，在母国大都接受过良好的教育，他们带来了大量蕴涵着先进民主政治思想的书报，被人们广泛传阅并加以翻印。孟德斯鸠的《论法的精神》、弥尔顿的《论出版自由》、霍布斯的《利维坦》、卢梭的《社会契约论》、洛克的《政府论》等书籍要么被翻印成小册子，要么被殖民地报刊刊载，使北美这块土地越来越被新思想所充盈。富兰克林、潘恩、杰斐逊、汉密尔顿等美国立国之父都是在这种思想的熏陶下成长起来的。“这里的移民既怀念故土又想摆脱传统政治的束缚，他们不单是新大陆的拓殖者，更是现代民主精神和自由意志的开拓者，正是这种精神为美国公民共同体的成长提供了不竭的动力”[1]107。美国先民集体订立《五月花号公约》的举动集中体现了他们在欧洲民主政治思想影响下对自由、平等和自治不可动摇的理念。通过《五月花号公约》，美国先民一开始就结成了一个民主自治团体，依照公约来处理他们的一切公共事务。正是这种“先有社群，后有政府”的“五月花”模式在以后的历史发展中一再被复制，导致美国人的自治结社传统不断被强化，民间社团和各类NPO蓬勃发展，最终育化为美国现代公民社会。

中国民间结社组织最早可以追溯到春秋战国时期，但与美国NPO发展的思想背景相比较，中国民间结社组织却不是近代民主政治思想的产物，也不是在国家与社会分权的民主自治理念基础上建立起来的，而主要是儒家仁义文化和佛教慈善精神的产物。“儒家的‘仁‘义和佛教‘慈‘善的观念构成了中国民间公益慈善的基础。中国非营利的理念渊源可以概括为‘义和‘善之行，它具有两个特点：其一是伦理道德色彩很强，与‘利形成相悖的关系；其二是以救济为主导，很少涉及权利观念”[2]50。儒家仁义思想在民间的传播，导致中国传统社会中大量互助安贫性民间组织的产生，比如“义舍”“义仓”“义田”“义庄”“义学”等等。佛教慈善思想在中国民间的广泛传播则导致民间慈善组织的广泛兴起，比如供养老人的恩田、供养佛僧的敬田以及后来的居安院、安济坊等等。到明清时期，官府也开始建设一系列社会救济机构，成为慈善救济活动的主体。近代以来，受西方民主政治思想的影响，中国开始出现一些新式社团，比如学联、工会、妇联、青年团以及各种救国会、学会、研究会等等。虽然如此，儒家仁义文化和佛教慈善思想直到今日仍然在很大程度上构成中国民间组织发展的重要思想基础，中国儒家仁义文化和佛教慈善思想培育出来的也主要是个人或群体的积德行善行为而不是以管理公共事务为主的结社与自治行为。

二、中美NPO成长的经济背景比较

这里NPO成长的经济背景主要是指决定NPO产生和发展的经济模式。欧洲最先进的民主政治思想育化了美国人不可动摇的民主、自由和自治理念，但真正将这种理念转化为现实的公民社会的却是市场经济模式在北美的发展壮大。北美市场经济理念和运行经验来源于美国先民在英国时期的生产与生活经历。在第一批清教徒踏上北美大陆之前，英国经济模式的发展已是这样的图景：“政府逐渐丧失对日常经济活动干预的合法性，工资和物价获得弹性。道路交通和安全得到改善，航运网完成，使得各地的经济联系更为紧密，竞争也更为激烈。国内贸易完全处于政府控制范围之外，海外贸易不断扩展。”[1]65当来自英国的清教徒踏上北美大陆之后，殖民地经济与社会发展直接延续了英国市场经济模式的发展经验，这种经验在北美大陆获得了更加自由的政治环境，使得殖民地自由市场经济自然而迅速发展，为美国NPO乃至公民社会发展奠定了经济基础。“在殖民地时期的北美，公民社会的兴起与市场经济的发展有很大的关系，二者是相辅相成的。市场的发展繁荣了当地的商业和贸易，培育了更多的自由民，正是这些自由民结合成了公民共同体”[1]103。及至独立建国时期，美国以“公民共同体”形式存在并独立于政府之外的公民社会就已经发育成熟；建国后，美国政府与公民社会平行独立的关系又得到国家法律的保护，国家权力的边界受到限制，NPO迅速发展并最终造就今日美国政府、市场（企业）、公民社会的三元社会治理结构。

中国历史上市场经济不发达，现代意义上的NPO在近代开始出现，在民国期间缓慢发展，但在新中国成立到改革开放之前又显著萎缩。中国现代意义上的NPO的兴起和快速发展是伴随着改革开放后社会主义市场经济的实施而开始的。1978年，中国的经济体制改革首先从农村开始，以联产承包责任制为核心的农村经济体制改革成功后，城市经济体制改革开始启动，国有企业实行分步改革，民营企业逐步发展，在整个社会生产领域，市场逐渐成为各类生产要素资源配置的主要手段。应市场经济的需要，不同职业和专业群体不断出现并走向组织化，比如会计师协会、审计师协会、律师协等，而作为市场经济发展过程中不可缺少的中介性质的社会组织诸如各种行业协会、商会、联合会、促进会等等也纷纷出现。与此同时，市场经济本身的固有缺陷和不可避免地造成社会财富和利益格局分化的本性，使得环境、失业、失学、贫困、公共卫生等社会问题日益突出，社会矛盾趋于尖锐化。这一方面导致以富人为主体的各类慈善性社会组织活跃起来，另一方面导致许多公民自发组织起来，开展环境保护、扶贫济困、帮学助教、艾滋病防治等公益活动。因此，“观察和理解（中国）轉型期的社会组织，有两个基本的背景视域和一个历史必然性：一个背景视域是社会主义市场经济的发展，一个背景视域是社会转型；在这两个基本的背景视域基础上，社会组织的发展有其历史必然性”[3]2。

三、中美NPO成长的政治背景比较

这里NPO成长的政治背景主要是指影响NPO生存与发展的国家集权程度和政府控制社会的状况。就美国而言，最初北美殖民地远离欧洲大陆的地缘状况使得英国王权在当地统治相对薄弱，这为民间组织的发展提供了比较有利的政治环境。“美国不同于欧洲，在历史上没有一个一以贯之的国家的概念，民间社会发育较好，所以，它一直被认为是市民社会的典型模式”“北美殖民地政府充当了公民社会中的国家角色，但国家与公民社会却保持着一种若即若离的关系。当殖民地政府的权力超出了范围，干涉到公民社会领域时，则引起社会关系的紧张，反之，则相安无事”[4]。美国独立战争的爆发，是国家与公民社会关系紧张的一种极端表现；而独立战争的结束，则意味着公民社会战胜国家，国家与公民社会平等分割了社会管理职能，彼此成为相互独立、互助共生但却彼此不同的社会组成部分。

正是因为美国是世界上少有的先有公民社会后有国家的国家，致使国家与公民社会形成了若即若离的关系传统，民间社会因没有受到强势政府的干扰而得到自由发展，直至成为与政府平行独立的社会力量。殖民地时期美国人形成了结社传统，他们习惯于通过自愿原则成立的各种社团来解决靠个体力量无法完成的公共事务。“正是依靠各类社团，殖民地人民在自己的家园处理了数量巨大但规模往往却很小的公共事务。这些事务靠单个人的力量无法解决，而那些执行能力不是很强的殖民地政府也是无暇顾及，久而久之，这里的人们养成了一种不愿意依赖政府而自愿结社来解决问题的习惯”[1]110。北美殖民地时期的结社传统强有力地塑造了美国今日的各类NPO，在某种意义上也塑造了美国政府，美国人民逐步形成了以社团、乡镇自治为依托的社会生产与生活方式。

在旧中国，民间结社组织往往受到封建王权的严格监督与控制，存在和发展的政治环境比较恶劣。“与西方非营利部门发展的制度和文化背景相比，中国民间的结社活动不是在国家与社会分权的理念基础上建立起来的……西方的‘公民社会起源于城邦文明，体现了公民对自身权利的要求，而中国的‘社会体现了在国家统一权力之下的民间活动空间，不具有分权的意义”[2]47。“中国自秦朝建立起高度中央集权的大一统制度，民间结社的小共同体发展空间非常有限，因而小共同体公益也远远称不上发达”[5]。

与美国NPO成长的政治背景类似，中国今日NPO的兴起和迅速发展也是随着政府职能转变和社会转型开始的。政府职能转变，使国家权力逐渐退出广阔的社会空间，原来由政府承担的许多经济和社会职能，越来越多地向社会转移，社会组织在城乡的作用日益凸显。在政府职能转变的过程中，中国计划经济时期的“企事业单位”体制也逐渐瓦解。“曾经作为人们社会生产生活载体的单位，以及在单位基础上形成的各种社会关系、伦理道德、价值体系和行为规范等等，都逐渐失去功能和存在的意义，出现了一个被称为‘碎片化的社会瓦解的过程”[3]3。在既有社会结构走向瓦解和国家权力不断退出社会领域的情况下，中国社会组织在广大的城市社区和乡村社会如雨后春笋般大量出现。这些社会组织着眼于社会基层的现实需要，独立或与政府一道致力于向公民提供各类公共服务或解决各类社会问题，在政府职能转变和社会转型中日益发挥积极而重要的作用。

四、中美NPO成长的社会背景比较

这里NPO成长的社会背景主要是指推进NPO生存和发展的社会因素，比如报纸、民间结社和自治传统等。美国人素有结社传统，这一传统是从《五月花号公约》开始的。公约不仅传承了欧洲民主政治思想，而且开启了美国先民的结社传统。法国著名历史学家亚历西斯·托克维尔（Alexis de Tocqueville）曾经指出：“美国是世界上最便于把结党结社和把这一强大行动手段用于多种多样目的的国家。”[6]213北美殖民地时期，各种各样的社团大量存在，“既有宗教社团，又有道德团体；既有十分认真的团体，又有非常无聊的团体；既有非常一般的团体，又有非常特殊的团体；既有规模庞大的团体，又有规模甚小的团体”[6]634。正是这种大大小小的社团，构成了殖民地时期美国公民社会的中坚力量，维持和承载着人们的思想和感情交流。在相互交流中，人们在开放的社会中开阔了胸怀，学会了与人相处，学会了用自己的经验和才能为他人提供服务的习惯。

美国殖民地时期的乡镇自治传统对公民社会形成的影响最为明显。在北美殖民地时期，每个乡镇都是一个“独立王国”，乡镇是一个自由而强大的集体，这里的每个人都有平等的权利参与乡镇事务的管理。“乡镇的活动有不可逾越的范围，但在这个范围内，乡镇的活动是自由的”[6]74。乡镇居民似乎天生认为乡镇事务是他们自己的事务，政府无权干预，只有在各乡镇共享的公共利益上才服从于州。在乡镇的管理上，他们总试图以巧妙的方法打碎权力，以使最大多数人参与公共事务。“他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的形式”“他们体会到这种组织的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权利和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念”[6]76。这种乡镇自治使每个乡镇成为一个独立的“自由民共同体”，自我管理维系着这个共同体的和谐存在和健康发展。“这种乡镇自治是美国公民社会赖以存在和发展的基石，也是美国公民社会最重要的组成部分”[1]112。

在最初的北美殖民地时期，美国人结社和自治传统主要是借助报纸和印刷业的发展来实现的。报纸和印刷业对公民社会的影响是通过培养居民的公共意识来实现的，而报纸和印刷业对居民公共意识的培养又是通过塑造社会生活中各种有形或无形但却客观存在的“公共领域”或称为“公共议题”来实现的，公共领域成为传播信息、交流思想、凝聚共识的思想平台。一方面，报纸活跃并巩固了人们之间的联系，“报纸使他们结合起来，但为了使结合不散，他们继续需要报纸”，“报刊在制造社团，社团也在制造报刊”[6]642，报纸与社团的这种天然的联系使公共力量不断得到加强，公民社会的力量也不断壮大；另一方面，殖民地报纸都主要关注当地居民的社会需要，如果不是当地居民关注的事，再大的事也是小事，这不仅加强了地方自治，而且减少了可能来自国家的干预。时至今日，美国报业虽然较以往发生了很大变化，但依然不变的是与当地居民需要的紧密联系。比如美国至今没有—份全国性的报纸，即使那些具有国际影响的报纸也仍然是地方性报纸，比如《纽约时报》《华盛顿邮报》等，这种以服务当地居民社会需要为取向的办报传统一直强有力地维系着美国社区自治的生活型态。

美国人在历史上形成的这种办报、结社和自治的社会传统，直到今日依然滋养着NPO健康发展并随着NPO渗透在社会生活的方方面面。目前美国很多市镇的公共事务诸如人口定期普查、医院与学校设立的数目和选址、青少年安全意识教育甚至政府行政部门和议会讨论的报告等等，都主要是由NPO来完成的。NPO的专业素养和服务公益的理念得到社会成员的信赖，他们通过报纸、电视等大众媒体公布相关信息，不仅张扬了自身透明和正义的理念，而且反过来推动并滋养了美国人读报、关注新闻并监督政府行为的生活习惯。

中国民间结社传统虽然最早可以追溯到春秋战国时期，但在中国的概念谱系中，却一直没有现代意义上的NPO这个概念，它主要是中国对外开放以后来的“舶来”品。中国一直存在着“祭社”“行会”“义仓”“善会”“善堂”等传统的会社组织，但这些民间会社组织却缺乏“公共意识”下的民主自治传统，更缺少培养公共意识的报纸和印刷业等信息传媒的有力支撑。中国独特的地理、历史和政治背景造成了民间组织弱势发展的局面。中国幅员辽阔，人口众多，地理环境复杂，交通不便，历史上各地区常常处于相互隔绝状态，这种地理环境和国情造成了政治统治和社会治理的极大困难，再加上民族关系复杂，历史上真正危及国家统一和封建统治基础的是内乱，而不是外族侵入，即使是外族侵入，也往往是在内部统治虚弱的情况下乘虚而入。因此，旧中国历朝历代的统治者都把国家内部稳定放在治国目标的首位。为了维护稳定，统治者需要在总揽大局时保持绝对强势，不允许民间组织过度发展，形成与政府抗衡或讨价还价的能力。在这种社会治理模式下，社会组织其实很难生存与发展。新中国成立后特別是改革开放以来，社会主义民主政治不断进步：一方面，人民政府发展报纸和新闻事业，我国现代意义上的NPO诸如“事业单位”“社会团体”“民办非企业实体”“基金会”等蓬勃发展，有力地促进了我国社会主义民主政治发展和社会全面进步；另一方面，总体上有利于我国NPO健康发展的社区自治传统、大众媒体支撑等社会背景还不够强大，公民的公共意识还没有完全觉醒，依托NPO解决社会公共问题的能力不强、经验不丰富。

五、结 论

思想理念、市场经济、国家集权程度与政府控制强弱、结社与自治传统是影响中美NPO形成和发展的共性因素，这四个因素所处的不同状况构成中美NPO不同的成长环境。通过以上比较分析，可以得出以下四个结论：

（一）民主政治思想是NPO形成和发展的互生性文化和思想基础。美国NPO的形成和发展一开始就得益于欧洲近代以来最先进的民主政治思想，从而形成了自身精神基因和旺盛生命力。支撑中国会社组织形成和发展的儒家仁义文化和佛教慈善精神蕴含一定的民主性，但它们在本质上不属于现代民主政治思想范畴，因此中国传统会社组织不具有成长为以公民权利为基础的公民社会的潜力。近代以来，特别是新中国成立并实施改革开放以来，社会主义民主政治思想传入中国并逐渐深入人心，中国现代意义上的NPO才真正获得了发展的精神动力，成为推动中国社会主义公民社会形成和发展的重要力量。

（二）市场经济崛起与NPO发展具有内在一致性，美国NPO的产生和发展以及中国NPO在改革开放后的迅速发展都证明了这一点。如果没有市场经济在北美大陆的发展壮大，民主政治思想也不会在殖民地根深叶茂，民间结社和自治组织也不会拥有提供政府缺失条件下的公共服务的经济基础。同样，如果没有中国的改革开放和社会主义市场经济的发展，中国NPO也不会有蓬勃发展的局面，也不会有不断提高的协助政府提升公共服务水平的能力。

（三）国家集权程度和政府控制强弱是影响NPO形成和发展的政治因素。北美殖民地时期，受得天独厚的地理条件影响，殖民地当局政治统治相对薄弱，这为美国民间组织自由发展释放出政治空间；及至美国独立，民主政治体制得以彻底确立，NPO彻底成为独立于政府、企业而支撑社会运行发展的第三部门。中国历史上的民间会社组织一直处在专制王权的严格监视和控制之下，成长的政治环境恶劣，难以正常发展；新中国成立后，国家在计划经济体制下建立起全能型政府，社会组织发展空间被压缩，但改革开放以后，中国NPO则随着政府职能转变和社会转型迅猛发展起来。

（四）人民结社与自治传统是影响NPO成长的社会性因素。缺失公共意识和民主自治能力的民间结社组织只能是零散的、低层次的社会组织，不具有独立支撑社区或社会发展的潜力。社区公共领域（或公共议题）是培养和发展居民公共意识和自治能力的有效平台，而紧贴社区实际需要的报纸或其他信息交流渠道就是这个平台的重要支撑。美国今日NPO成熟与发达所依赖的公民公共意识和自治能力，来源于殖民地时期就开始了的报纸和印刷业的培育和支撑。中国传统会社组织有一定的群内外信息交流，但在专治王权和小农经济的限制下，缺乏开放性大众信息传媒及其创设的公共领域（或公共议题）的有效支撑，百姓公共意识和民主自治能力缺乏有效培育途径。新中国成立特别是改革开放以来，国家倡导公共意识、社区建设和基层民主，人民的公共意识和自治能力都有了实质性提高，但这还不能满足我国全面建成小康社会以及现代化发展的需要，这就需要创新社会管理体制机制，积极探索城乡社区居民公共意识和自治能力培育和发展的有效途径。

综上所述，文章的研究结论为探索我国社会主义市场经济条件下社会组织健康发展途径提供了重要理论参考：（一）社会主义民主政治思想是中国社会组织健康发展的互生性文化和思想基础，没有这个文化和思想基础，我国社会组织就不能走向现代化，就不能真正适应我国政治体制改革和政府职能转变的需要；（二）社会主义市场经济与中国社会组织的发展相辅相生，我国社会主义市场经济不断深化既为社会组织发展创造广阔的发展空间，同时也需要社会组织来传承推动；（三）在与社会组织的关系中，中国政府职能转变的一个重要方面应该是变强力控制为积极引导和扶持扶助，只有这样才能不断历练我国社会组织，提高其专业素养，强化其公益和正义理念并保证其社会主义发展方向；（四）城乡居民公共意识和自治能力的培养是目前中国社会组织健康发展的社会基础，而紧贴城乡社区实际需要的“公共议题”和信息交流平台，则是培育居民公共意识和自治能力的有效载体，因此必须鼓励城乡社区居民探索各种形式的信息交流平台，鼓励他们关心公共事务并通过各类自治方式解决身边的公益问题，只有这样，我国社会组织才能真正具有渗透基层、大规模参与社会管理并提升政府公共服务水平的能力。

[参 考 文 献]

[1] 张乃和. 现代公民社会的起源[M]. 哈尔滨： 黑龙江人民出版社，2007.

[2] 贾西津. 第三次改革——中国非营利部门战略研究[M]. 北京： 清华大学出版社， 2005.

[3] 王名. 社会组织概论[M]. 北京： 中国社会出版社， 2010.

[4] 朱世达. 美国市民社会[M]. 北京： 中国社会科学出版社， 2006：6.

[5] 秦晖.政府与企业之外的现代化——中西公益事业史比较研究[M]. 杭州： 浙江人民出版社， 1999： 32-33.

[6] 亚历西斯·托克维尔. 论美国的民主（上）[M].北京：商务印书馆，1997.

【责任编辑 侯翠环】