中国农民退休制度创新研究

曹瑛

摘 要：文章从制度安排的角度，对我国20世纪50年代以来的农民“自然就业”制度的回顾，分析了自然就业的特征，“自然就业”就是农民没有“准入制度”，也没有退休制度，探讨了自然就业的各种弊端；提出了农民的“制度就业”和“制度退休”的问题。农民应当建立“退休制度”。我们应当借鉴国外的经验，实行适合中国国情的“免费培训-资格证书-农业就业-退休时交出土地所有权-退休-领取含有国家补贴的养老金”的多位一体的就业与退休制度。

关键词：农民；自然就业；制度就业；退休；养老金

中图分类号： C912 文献标志码：A 文章编号：1005-6378（2014）05-0024-03

1949年以后，尤其是从1978年农村改革以后，我国农民就业状态经历一个从基本无失业的就业到明显有剩余和失业的就业转变过程。从而，建立和完善农民的就业保障制度，已经成为一项十分迫切的任务。

一、文献综述

关于我国农民的养老与退休，许多人、许多媒体，把“养老”与“退休”混同，把“养老金”与“退休金”混同，把2009年10月之前的农民领取养老金理解为、宣传为农民可以退休了；甚至把2009年10月开始实施的新型农村养老保险制度（简称“新农保”），理解为、宣传为亿万农民可以退休了。实际上，这都是误解或者误导：养老与退休是两个既有联系又有区别的概念，养老只是指一个人进入了一个老年阶段，需要颐养天年，养老意味着一种生活方式，适当的工作也可以理解为一种养老方式。退休的本意是指从原有的工作或者劳动岗位上退下来，因此，退休意味着原有的工作、劳动方式的结束。领取养老金并不等于退休，但是，退休却意味着开始领取养老金了。对于虽然领取养老金但是不退休的人来说，养老金就是养老金，不是退休金。对于退休者来说，养老金就是退休金。

目前，关于我国农民养老、养老保险和养老金等方面的文献很多，但是关于农民退休的文献很少。唐茂华从有利于土地合理流转和规模化经营的角度提出，国家应当实行两项改革：一是国家发放的粮食补贴应当发给土地的实际耕种人，而不应当发给原有土地承包人，这样才有利于土地流转和规模化经营。二是把土地转让给其他人经营的农民，应当得到合理的土地转让金，这样才有利于鼓励土地转让。现在的情况是：一些老年农民尽管体力不支，但还是不得不从事繁重的农业体力劳动[1]。也就是说，粮食补贴、土地流转和农民退休三者应当有机结合起来实施。全国政协委员谢德体在2009年3月提出，建立以退还土地经营权为前提的农民退休制度，是解决土地撂荒、粗放经营和失地农民就业的有效方法；退还土地者，由财政提供养老费用[2]。这一观点被其它许多报刊和新闻媒体转载。

二、中国农民的“自然就业”

探讨中国农民退休制度，就需要首先界定中国农民就业制度。中国农民的就业制度叫做“自然就业”。何为“自然就业”？探讨中国农民就业制度，首先需要明确的一个问题是：何为“自然就一个明确的定义。笔者查阅了2009年版《辞海》、互联网、中国学术期刊网等，均未找到关于“自然就业”的解释。人们经常讲，我国的农民就业制度是“自然就业”。但是至今，人们还没有给“自然就业”做一个初步的界定。

我国的“自然就业”就是农民没有就业方面的“准入制度”，而是在農村集体土地上自动就业的制度，既没有进入农业领域就业的约束条件，处于一种放任自由的自然就业的状态。自然就业制度有以下几个特征：

第一，没有就业资格或者标准方面的要求，如年龄、受教育水平、专业水平等，即没有就业条件方面的“门槛”制度，这直接导致农民就业质量低、就业数量多和没有显性失业三大弊端。这种就业制度一方面使得土地自然具有承载社会保障的功能，但是另一方面也把农民就业问题在相当长的时期内掩盖起来了。目前，在许多发达国家，农民即便是耕种自己的土地，也是需要资格证书的，尤其是农民的子女不得“自然就业”在自家的土地上。

第二，农民没有退休制度。在中国，农民根本没有退休制度，既没有国家统一安排的正规的社会退休制度，也没有家庭内部安排的非正规的退休制度。

我国农村就业，目前只有户籍约束条件，再没有其他任何约束条件，这直接导致农村就业者没有提高教育水平的内在动力，从而农业科技水平难以提高、农业劳动力生产率难以提高。

第三，自然就业制度意味着政府不用考虑和承担农民就业问题的解决。实际上长期以来，中国农村实行的自然就业，政府基本上不承担农村劳动力就业的责任。只是最近几年，各级政府才不断加强了对农村劳动力就业的关注和安排，尤其是回乡农民工的安排。

目前，虽然国家从2009年10月开始建立农民养老保险制度，各地也已经进行长期的试点。这项制度规定：年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村户籍的老年人，可以按月领取养老金；基础养老金标准暂定为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准；个人缴费进入个人账户，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。

但是这项农民养老保险制度仍然没有改变上述农民自然就业的四个特征，尤其是没有把领取养老保险金与退休、与农民退出土地所有权挂钩。这不利于提高农业劳动生产率。

三、思考与建议

（一）思考

我国是世界上人均耕地面积最少的国家之一，但是我国又是一个土地资源浪费较为严重的国家，主要原因有两个：一是土地过于平均的分散于农户，并且地块也被分割的十分狭小。二是农民没有退休制度，即便完全失去劳动能力，也是一直持有土地。我国城乡收入差别之大，是世界上罕见的，其基本原因是什么？尽管人们已经有许多的解释，但是，太多的农民耕种太少的土地，应该是最基本的原因。这种格局不改变，中国农民永远也富不起来。土地数量本身不会发生太大的变化，但是农民的数量还是可以变化的。所以，问题的关键是如何通过一种合理的制度安排，让大部分农民通过一种自愿的、有序的途径转变为城镇居民，从而使得剩下的小部分农民较为轻松的致富，达到城镇居民收入水平。农民退休、退出土地经营活动，并及时把土地转让给更有资质的耕种者，可发挥土地更多的经济效益和社会效益。这一思路的理论解释主要有三点：

第一，耕地资源具有公共品属性，具有一定的正外部性。耕地可以是私人所有，成为私人品，也可以是公共所有，成为公共品。但是，任何产权属性的耕地都具有一定公共品属性，世界上没有绝对的私人产权耕地。因为：第一，农业产量状况涉及国家粮食安全问题、社会稳定问题。第二，耕地资源保护状况涉及子孙后代的权益。第三，耕地是一个国家的国土的一个组成部分。耕地合理转让不仅能够产生私人效益，而且也产生社会效益（图1）。

在图1中，横轴表示农民退休土地转让数量，纵轴表示农民退休土地转让价格；曲线D表示需求价格，也是边际私人收益曲线。P0是土地市场交易均衡价格，交点H是市场交易均衡点，交易量是Q0。由于土地转让存在正的外部性，即边际外部收益（Marginal External Benefit，MEB），边际私人收益+边际外部收益=边际社会收益，即D+MEB=MSB。所以，边际社会收益（Marginal Social Benefit，MSB），大于边际私人收益D，其差额就是边际外部收益。P1是土地转让的社会交易均衡价格。G是土地边际社会收益曲线MSB与供给曲线C的交点，即均衡点。但是，由于社会收益是归全社会所有，甚至是隐性的收益，所以，市场均衡点H不会自发的移至社会交易均衡G。交易量也不会自发从Q0移至Q1。如果把交易成本提高到P1，虽然出让土地的农民增加了收益，但是接收土地者增加成本，接收者就不愿意接收土地（这也是许多国家农业中面临的难题）。因此可行的办法是政府对农民进行补贴，把P0降到P2，由此产生两个结果：一是HFG形成的三角形面积消失了，这是达到退休年龄农民没有及时转让土地时的社会损失，现在消失了。二是新增的LHG三角形面积，这是边际社会收益的实现。由于土地转让产生的社会收益是全社会的收益，所以，出让土地的农民理应得到其中的一部分。HGL是土地转让的全部社会收益，其中，HIL构成的三角形面积是出让土地的退休农民应得到的收益，HGI构成的三角形面积是其它社会收益。而当MEB消失之后，就说明土地转让的外部收益消失，曲线D与曲线MSB就会合二为一，HGL面积也就不存在了[3]。此时如果继续转让，就可能产生负的社会收益，在图1中，就会形成一个负的MEB曲线，即负的外部收益，从而MSB就会落在在曲线D与MEB之间。

（二）建议

我国农民目前这种自然就业制度必须逐步改变，尽管这必将是一个缓慢的过程，改革的基本模式应当是“免费农业培训-农业资格证书-农业就业-退休-交出集体土地使用权-领取含有国家补贴的养老金”的多位一体的制度。这一模式至少应当包括如下几点。

第一，耕地应当逐步集中。我国的耕地的基本状况是：一方面是人均耕地严重不足，另一方面是耕地存在明显的荒废现象。其原因之一就是我国没有农民就业的“退出”制度，不管其本人身体状况如何，只要“地主”还活着，土地就算是有人耕种。这种状况应当改变，应当鼓励“地主”主动让出土地。

第二，农业就业应当有“门槛”。國家应当对农村劳动力进行普遍的适用技术培训，逐步实现持证上岗。

第三，农业就业应当建立退休制度，并与转让土地紧密关联。过去，我国农民没有养老金，这个问题不宜解决。现在国家正在逐步实行农民养老保险，并且基本养老金由财政负担，每个60岁的农村户口的人，每月至少发放55元，不需要农民负担，国家已经决定将在今后2年左右的时间在全国实现。这样，就有条件把农民退休与退出就业并转让土地挂起钩来。

第四，在具体方案设计上，首先还是要严格遵循农民自愿交出的基本原则，然后在发放的养老金上给予一定的激励。采取自愿的原则，一方面是因为，这样可以确保这一政策不与现有的各项农村土地政策和法律相冲突；另一方面是因为，现在我们发放农民养老金还只是一种辅助性的福利，不是达到退休年龄的农民的主要经济来源。

第五，在具体转让土地的时间上，可以不必像欧洲那样，领取养老金之时，就必须转让土地。而是允许农民达到60岁，领取养老金之后，仍然拥有土地，何时转让，由农民自己决定，不影响正在发放的基本养老金。只是到农民愿意转让时，签署一个格式化的合同，土地转让出去，当月就增加这个农民领取的养老金，具体增加多少元，应当依据转让的土地的数量和质量来决定，数量越多、质量越高，增加的养老金就越多。增加的养老金必须根据物价指数，每年进行调整。增加的养老金一直发放到该家庭成员（以户口簿为准）去世。

第六，养老金的资金来源，根据国外的制度安排，均是来自于中央财政拨款。

第七，转让的土地，在原则上，应当转让给村集体，再由村集体合理分配。

[参 考 文 献]

[1] 唐茂华.粮食补贴与土地流转的政策协同及政策建议[J].经济界，2011（4）：52-55.

[2] 张洁，戴娟.全国政协委员谢德体：建议建立农民退休制度[N].重庆日报，2009-03-02.

[3] 罗伯特·S·平狄克（Robert S.Pindyck），丹尼尔·L.鲁宾费尔德（Daniel L. Rubinfeld）.微观经济学[M].第7版.北京：中国人民大学出版社，2009：606.

[4] CULLEN F. Goenner， Principles of Microeconomics. 2012， P.316[EB/OL]. http：//dev.business.und.edu/Goenner/teaching/econ201/Resources/Book%20supplemental/18sg.pdf.

【责任编辑 侯翠环】