治理理论与多中心合作治理模式研究述评

曹立春

[摘 要]多中心合作的网络状治理形式现已为政治形态研究、公共行政以及国家与社会治理体系研究的新思维模式。在经济转型发展期，国家治理体系与社会治理体系都在经历深刻而不同以往的变化，治理理论的研究据此也发展出更为适应新形势的应用模式与多样化研究思路，此种多中心合作治理模式的研究与尝试应用，是为了在传统的国家管理“超级利维坦”与极端私有化之间寻找平衡国家与社会的治理模式。纵观多中心合作治理的研究脉络与成果，为现代化转型发展中国家的治理模式探究与应用试验提供新的可选择途径。

[关键词]多中心治理；国家治理；社会治理；多中心合作；研究述评

[中图分类号]D035 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）07 — 0030 — 03

一、治理理论与多中心合作治理之国外研究

（一）研究现状

从多中心合作治理的发展最初源头来看，“治理”（governance）一词与“政府统治”（government）英文词汇均派生自“govern”（统治、支配），政府的传统统治管理作为其最早的理论研究与现实实践形态显著于“治理”之前，因此“治理”概念的派生與治理行为主体的早期研究对象以及理论构架也常以国家政府为多见。作为现代法治社会中社会领域自主多元治理的核心理论，治理相关理论的研究也随20世纪八九十年代在西方国家兴起的治理运动而逐步升温。在治理理论基础、治理范式规范研究方面，1989年世界银行以“治理危机”一词的提出将治理带入非国家正式制度解决机制的观察视角以来，詹姆斯·罗西瑙（James N·Rosenau）在《没有政府的治理》与《21世纪的治理》明确将治理与政府统治区分开来，将治理视为一系列活动领域里未得到正式授权仍发挥效用的管理机制，其包含正式机制与非正式机制，内涵较政府的统治管理更为丰富。治理行为的权力责任边界视角的概念研究体现于英国学者加里·斯托克（Gerry Stocker）对治理行为从政府权力、行为、责任边界确定与治理行为最终目的为研究导向提出了有关治理的五个方面的阐释思路。治理作为不同机制模式的研究代表以罗茨（R·Rhodes）对其将治理视为“最小国家管理活动、公司管理、新公共管理、善治、社会控制体系和自组织网络”的六种研究模式。此后，西方有关治理的理论研究范式分散于以罗兹（Rhodes）为代表的“权力——依赖”框架的中央与地方政府关系研究、斯通（Stone）的都市政权与经济成长机制关系研究、兴起于20世纪80年代后期基于马克思主义城市政治调节规制框架研究，以及治理理论研究后期通过西方国家治理运动改革实践从而进一步与国家、政府、社会等研究要素相结合的系统框架的整合研究，Jon Pierre与Guy Peters在其合著《治理、政治与国家》（Governance， Politics and the State）中将治理概念作为分析地方政府治理的结构与框架，视治理为政府和社会的动态互动结果。Moon.M.J与E.W.Welch合著文章《公共领域中市场的管理适应》（Managerial Adaptation through the market in the Public Sector）将国家政府作为治理流程主体，研究政府在政府治理流程中设计、生产以及维护的职能。

多中心理论中“多中心”概念，缘起于英国迈克尔？博兰尼（Michael Polanyi）《自由的逻辑》中“多中心”的提出与“自发秩序”和“集中指导”秩序的总结。后来，文森特？奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）与埃莉诺？奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）等人通过《大城市地区的政府组织》（文森特·奥斯特罗姆、蒂伯特等合著）、《公共事务的治理之道——集体行动制度的演进》（埃莉诺·奥斯特罗姆）、《规则、博弈与公共池塘资源》（埃莉诺·奥斯特罗姆、沃克等合著）、《共同合作：集体行为、公共资源与实践中的多元方法》（埃莉诺？奥斯特罗姆、波蒂特等合著）等，以及迈克尔·麦金尼斯专著的《多中心治道与发展》等将多中心自主理论的研究推向高潮。以埃莉诺·奥斯特罗姆为代表作为公共选择学派在制度分析方面的多中心框架研究，旨在解决传统“囚徒困境”简单博弈与集体行动逻辑不可避免的博弈悲剧对公共资源与公共领域治理的负面影响，通过广泛的实证研究运用制度分析方法对公共事物进行分析，为国家治理、公共福利经济等研究提供了避免“利维坦式”包办与私有市场化过度自由两极化弊端的中间解决道路。

而国外学者对中国国家治理改革的研究则主要存在与对当代中国治理变革形态的历史演变以及改革开放对政治制度变革的影响。美国学者李侃如（Kenneth Lieberthal）著《治理中国——从革命到改革》，以当代中国的历史发展作为中国治理与政治形态发展研究的背景脉络，将“从革命到改革”的治理手段变迁的思想内植于中国特有的组织化治理形式研究。经济合作与发展组织（OECD，Organization for Economic Co-operation and Development组织并出版的《中国治理》从对中国公共政策的分析上提出，“在中国现在所面临的许多挑战中，最基本的问题是政府作用的重新界定，此问题进一步可以延伸为公共支出的可持续性和改革行为的效率问题，它是组织结构、行政事业单位和公共服务改革的基础”。以“China governance ”与“transition”作为标题与主题检索词在Web of Science中进行有关中国国家治理转型的研究检索结果显示，真正由国外学者研究的中国国家治理转型的相关研究数目并不多，并且以集中在公共行政方面较为常见，在政治科学领域内的研究寥寥无几，所涉及的研究主题也集中在对中国改革开放经济体制改革以及中国全能主义国家治理与经济转型的相关研究上，而以“China polycentric governance”为主题检索词进行外文文献检索，分布与政治学研究范畴的文章更为少见。

（二）研究小结

由于治理理论与多中心治理理论产生于西方国家社会转型的改革实践中，以西方国家的国家制度安排与经济制度基础为发展土壤，基础理论、范式研究、多学科视角拓展以及在国家治理中的应用都带有各自国家转型的特点，基于这样的理论产生现实，其理论研究与实践结合的有效性与可行性都要高于治理理论与多中心治理理论移植入我国国家治理中的研究，因此其相关分析框架、探索领域拓展的成果较为丰收，并且能够不断适应调整与和西方国家理论与现实结合的尝试探索。国外学者对于中国国家治理的研究囿于逻辑框架理论储备背景和我国国家转型期与西方国家转型比较仍属初期的特点，而仍集中于将多中心治理作为转型研究的一种分析视角，而不能真正体现中国国家治理转型的内生发展机制与未来变化发展的特点与走向，在分析视角、理论适应性与现实观察西方化上存在有一定的局限性。

二、治理理论与多中心合作治理模式之国内研究

（一）研究现状

国内有关从国家治理及其转型研究，主要集中在关于治理理论基础研究、治理理论中国适应性的研究以及与治理理论模式发展的研究等方面。治理理论基础研究方面国内较早的研究应以俞可平主编的《治理与善治》论文集为主要代表，该论文集合了治理理论代表人物斯托克、库依曼、杰索普、罗茨等人的著作，将治理概念及理论引入国内学界研究的视野之中，并给善治——治理适应现代政治發展要求的形态概括为“国家的权力向社会的回归，其过程就是一个还政于民的过程”。随着概念与理论的引进在各学科领域的发展，尤其将国家与政府作为治理研究主体进行中国适应性的探索性研究更为多见。以俞可平“治理与善治”理论为代表的探索公民社会形成网络状治理形态兴起与发展的研究，关注改革开放以来社会组织在社会领域的兴起多国家治理形态的影响与反作用。由俞可平主编的《中国治理评论》从2011年至2013年已出版三辑，主要包括：治理、社会治理、全球治理的主题探讨，重要学术会议回顾的学术动态总结更新，治理创新案例的研究汇总以及与国外治理的比较研究汇总等多个方面，并在每辑中对该年度的国内外治理相关的专著书籍与论文文献做出列表式总结，在更新研究情况的同时，为其他学者相关研究提供了资料获取途径。包含国内外政治学、行政管理学等多相关学科学者对治理理论、治理实践对治理在中国的发展进行研究动态的及时更新汇总，是国内目前对于治理及其相关研究视角与内容较为全面、更新速度较快的专著丛书。俞可平在该丛书第一辑的《中国的善治之路：中美学者的视角》中，将中国国家治理转型的总体趋势特征描述为，方式上的“从革命到改革”、主体角色上的“从革命党到执政党”、权力实施的“从专政到宪政”、政治形态特点的“从政治协商到协商政治”、国家治理发展趋势的“从政治国家到公民社会”、治理模式的“从政府统治到社会自治”、治理导向的“从管制到服务”、权力安排形式的“从集权到分权”、治理民主形式的“从基层民主到高层民主”、利益关系的“从利益冲突到利益协调”、决策形式的“从传统决策到现代决策”以及权力制衡目标的“从惩治腐败到监督权力”，多达12个方面的变迁过程的概况综述。在以社会制衡理念主导下的善治理论发展将“自组织化的社会领域”提出后，治理理论逐步进入行政管理与公共管理的研究领域。合作网络模式的研究作为国家治理理论的另一种形式得以呈现。史伟峰在对国内政府治理理论做综述研究时，将陈振明在《公共管理学》中对于合作网络的在其行为模式假设、合作机制等方面的研究作为“合作网络”治理模式的研究典型。将国家治理放置于公共管理的研究范围中，将“自组织网络”与“政府管理”在网络状治理模式中融合，提供了治理模式在公共管理领域的应用拓展，承接这种研究模式，李文彬在《基于网络关系的政府治理研究》中引入社会网络、价值网络与顾客网络等三种关系模式，对政府作为治理过程中利益相关者进行利益协调的进行模式研究。而网络状合作治理的研究思路进一步刺激了多中心治理理论在政治学等相关社会学科里的发展。

多中心治理的概念及其理论的引入，以毛寿龙教授对埃莉诺·奥斯特罗姆的多中心自主治理理论的研究最具代表性。他组织编译了奥利特罗姆夫妇为主的、有关多中心治理与自组织治理的相关专著，包括《美国公共行政的思想危机》（文森特·奥利特罗姆）、《公共事务的治理之道》和《制度激励与可持续发展》（埃莉诺·奥利特罗姆）、《公共服务的制度建构》（埃莉诺·奥利特罗姆、帕克斯、惠特克）以及《多中心治道与发展》和《多中心体制与地方公共经济》（迈克尔？麦金尼斯）等六部专著，将多中心、自组织理论较为详尽与系统的引入国内学术研究领域。

多中心治理与政治学结合研究方面，从政治哲学研究视角看，孔繁斌在《多中心治理诠释——基于承认政治的视角》一文中提出主要的想法，即“多中心治理”运作的建构路径需要回到承认政治中才能得以解决，并且从政治哲学视角分析而得多中心治理作为一种结构使政治伦理的需要而非秩序化的工具理性的需要。同样在政治哲学分析范围内，唐志敏在《奥斯特罗姆的公共经济思想及其政治哲学意义》对奥利特罗姆的多中心模式体现在公共经济思想上的相对性、灵活性和多样性进行概括分析，而这样的对于多中心治理在公共经济制度安排要素的特征分析更多的是在哲学思维指导的理论分析层面。之后，多中心治理理论对民主类型的启示方面在政治学范畴内得到进一步拓展，周亚权、孔繁斌在发表于《政治学研究》上的《从保护型民主到自主治理——一个多中心治理生成的政治理论阐释》一文中提出，“多中心治理作为民主的一种综合表述方式，意味着治理型民主和强势民主深度嵌入公共治理之中，‘使民主运转起来成为民主发展的具体型态。民主型态的流变，也具体体现在宪政秩序的变迁与重塑之中，多中心治理的生成引起宪政关系的深刻嬗变”，此处，多中心治理成为一种民主形态而放置于民主的转型讨论之中。继理论引入初期的理论介绍与基础概念学科间探讨后，多中心治理理论开始在与中国国家治理研究的多个方面得到适应性研究讨论的探索发展。王志刚在《多中心治理理论的起源、发展与演变》一文中曾对多中心治理模式在我国政府管理方面的适应性做出这样思路探索，“地方政府要达到地方善治，应该透析外部条件的变化和创造有利于决策民主化、科学化、法治化的外部环境，在保持官僚制公共性优点同时又突破官僚制的弊端，降低决策成本，提高行政效率，用多中心治理模式改进地方政府公共管理”。多中心理念于秩序、机制和体系中的演化，开始在适应当代中国乡村基层治理、公共资源管理、大城市治理等将原理论分析框架做中国本土化移植的研究逐步增多。朱宪辰主编、于2012年出版的《自主治理与扩展秩序——对话奥斯特罗姆》，将原理论中“公共池塘资源”和“使用者间交往的行为关系”作为研究变量，以理论综述与实践案例两部分，汇集了涉及基层民主、都市环境治理、国家行政改革以及基层社区自治等不同理论实践演化机制的国内学者的相关研究。

（二）研究小结

国内研究，从治理理论的引进、经历治理模式变型至多中心治理理论的引入研究，有关理论的基础性研究数量较多，研究范畴呈多学科交叉趋势。“治理”名词于公共管理、全球发展治理与国家治理模式改革中在西方的兴起，产生与成长的土壤多属于公共管理范围，带有“新公共管理”与“新公共服务”时代的多元化特点。国内学者对于治理与多中心治理理论的引进与本土化研究虽然仍处于集中在基础研究与研究视角探索的阶段，但注意到“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”的制度体制环境对理论与模式移植应用的影响，这种审慎的研究態度与理论本土化演进过程既是符合我国国家治理现实的。相关研究多数将政治现代化与国家转型作为大的研究背景，从而忽视了将“转型”作为研究切入点进行适应国家转型期特有阶段特征的治理模式研究，也使得多中心治理这一理念更多的被应用于公共管理、公共经济学等其他学科。多中心治理模式适应现代化治理优点的过度强调，也使得诸多关于国家治理模式的研究过分的扩充社会领域中社会组织自组织、纯粹网络状扁平式治理模式的集中研究，忽视了国家转型机制体系过渡阶段承接的现代化组织构建的需要。

三、结论

多中心治理模式的提出与在地方政府的公共生活治理中的尝试应用与因地制宜的适应性革新，在这一应我国改革转型过渡期基本特点而生的多中心合作治理模式的生长与发展领域中，不断的提供经验积累与科学性试验的宝贵尝试。不全盘移植多中心合作治理模式符合中国特色社会主义建设的核心价值导向。在现有的经验与实践研究基础上，发展出适应中国特色的并带有中国特色的治理模式，是中国国家治理与社会治理体系常新发展的理性思维逻辑中心。

〔参 考 文 献〕

〔1〕埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道——集体行动制度的演进〔M〕.余逊达，陈旭东，译.上海：上海三联书店，2000.

〔2〕迈克尔·麦金尼斯.多中心治道与发展〔M〕.毛寿龙，译，上海：上海三联书店，2000.

〔3〕迈克尔·博兰尼.自由的逻辑〔M〕. 冯银江，李雪茹，译.长春：吉林人民出版社，2002.

〔4〕俞可平.治理与善治〔M〕.北京：社会文献出版社，2000.

〔5〕林尚立.当代中国政治形态研究〔M〕天津：天津人民出版社，2000.

〔6〕俞可平.中国治理评论（总第1辑）〔M〕.北京：中央编译出版社，2012.

〔7〕俞可平.中国治理评论（总第2辑）〔M〕.北京：中央编译出版社，2012.

〔8〕施雪华.中国近现代政治体制的转型及其当代启示〔J〕.学术研究，2013，（07）：31-45，166.

〔9〕孔繁斌.治理对话统治——一个政治发展范式的阐释〔J〕.南京社会科学，2005（11）：66-71.

〔责任编辑：张 港〕