国外国有林业资源管理对我国的启示

颜培瑾

【摘要】现阶段，我国国有林业发展严重滞后，成为我国经济与社会发展亟需解决的问题。借鉴德国、俄罗斯、加拿大等国的先进林业资源管理经验，我国在林业经济发展遇到瓶颈的情况下，应确保国有林生态效益和经济效益的发挥，将林业资源的所有权与经营权相分离，建立现代化林业经营方式，完善林业配套体系建设，以促进我国国有林业资源的高效管理，走适合我国林业发展的道路。

【关键词】国外；林业资源管理；经验借鉴与启示

【中图分类号】F271 【文献标识码】B

一、德国国有林权管理

1.改革林业管理体系和组织机构

德国从2003年开始进行林业经营管理体制改革，改革绩效明显，时至今日已经逐步的建立了一整套完善的经营管理体系。

德国国有林业资源主要有联邦林业管理局之间管辖，与军事相关的联邦林不在此体系中，改革后的管理机构共有4级，分别是：联邦级、州级、地区级、基层级。只有少数的州没有设立专门的森林管理局。各级机构之间的隶属关系是垂直管理，与地方政府没有任何行政隶属关系，从而使森林管理局在林业管理中避免了地方政府的干预。

对于德国的国有林管理人员任用方面，实行严格的林务官制度。要求管理人员必须按照职位的高低以及责任的大小取得相应的林务官资格，林务官资格共有3级，分别是：高级林务官、次高级林务官、林务官。

2.采用现代化林业经营方式

德国对全国每块林地都编制了详细的立地指数表和详细的森林经营方案。每10年对所有森林进行统一的资源清查和调整编制森林经营方案。这项工作从18世纪开始，已有200多年历史。森林资源清查包括森林区划、立地类型调查、生长量调查等，最后编制出以林班为单位的各种资源调查数据表，绘制出林相图、立地类型图、土壤图等。森林经营方案包括经营目标、轮伐期、采伐量、更新、抚育、保护和修筑林道等计划。森林区划和森林经营方案具有法律效力。各林业机构再将这些计划分解为年度计划，落实到小班，严格按计划组织实施。在各种作业过程中，要进行详细记录，建立档案，并输入电脑，作为森林资源变化统计和管理的依据。德国在森林经营上，没有人为地将森林特有的生态作用和经济效益割裂开来，而是在确保生态环境持续、稳定、协调发展的前提下，与经济效益结合起来，实现生态和经济效益的有机统一。

3.收支两条线确保收益权

改革后的德国国有林业管理实现了政企分离的改革目标，政府参与林业行政管理的部门只负责行政管理部分，经营权移交给相应的企业，由具有法人资格的企业直接经营国有林，实行独立的经济核算，以市场为导向运用林业企业。国有林的资金管理采用预算制，联邦政府与州政府分别对企业予以投资，实行收支独立。并且政府投资部分与企业收入部分有着严格的审计制度，确保了森林资源产权所有者的收益权。

4.州立森林企业市场化

在德国，绝大多数的国有林归各州所有，因此森林的经营管理权归州政府享有。改革以后，州政府设立的森林管理机构已经将行政与经营职能相分离，各州纷纷成立具有独立法人资格的公司去代替政府行使经营权。并且所成立的企业发展方向完全是以市场为导向的，政府只负责行使林业管理权。

二、俄罗斯国有林权管理

1.坚持森林归联邦所有

俄罗斯的森林工业对于国民经济具有重要的经济意义和社会意义，森林工业产品的产值占国家工业生产总额的5%以上，森林工业部门具有很大的生产潜力，其成员由3万多家企业和单位组成。

俄罗斯新森林法典2007年1月生效，林业政策和管理结构随之发生了很大变化。其主要内容：在森林法的修订过程中，引入了森林的私有化，但遭到社会的强烈反对，开发林（生产林）的私有化道路被切断，仍然维持联邦所有。

2.森林管理由中央集权转向分权

2000年引入了由联邦政府直接管理的森林管理体系，但此次改革再次转向了分权管理制度。联邦政府负责法律制度及基本政策的制定和森林资源状况的掌握，地方政府负责具体的森林管理计划和规章的制定以及使用权的分配和森林管理。

上述改革使林业计划体系也发生了变化。改革后的林业计划体系分为3级：首先，联邦政府制定基本林业政策框架及各部门计划；然后，地方政府以此为依据制定对森林利用、保护和更新等基本方针加以规定的地方林业计划，报联邦政府审批；林管区（林场）作为基层森林管理机构，将根据地方政府的森林计划制定具体实施森林利用、保护和更新的经营方案，报地方政府审批。

3.实行国有民营的经营方式

林业资源作为一种“准公共产品”，因此林业不仅是一项产业，更是一项社会公益事业。俄罗斯在发展林业经济时采取国有民营的经营方式，首先确定了森林国有的地位，然后将经营权移交给股份制企业和部分私有企业。现在俄罗斯82%的家具都是由俄罗斯森林工业总公司所属的专业化企业生产的。

4.建立政企分开的林业管理机构

建立政企分开的林业管理机构是按照国家职能和经济职能分离的政府行政改革基本方针进行的。以前，森林管理的基层组织——林场承担了对森林采伐的监督、审批等日常管理工作和森林更新、抚育、防火、修路等森林经营管理工作，其中后者属于经济职能，现将这一职能从森林管理机构中分离出来委托给了企业。具体做法是将林场改编为林管区，只从事林业管理工作，对于确定采伐权的森林，将其更新、抚育等营林作业委托给采伐权人，其他的森林委托给民间的林业企业。

5.扩大林权所有者权利和义务

在俄罗斯采伐权可以被转租、转让和抵押。而且，采伐权人有义务依据森林经营方案制定森林开发计划，并进一步制定森林采伐管理年度计划。森林开发计划要接受环境影响评估，得到地方政府认可，而且林管区要认可森林开发计划和森林采伐管理年度计划。以往，各采伐点现在获得森林管理部门办法的采伐去苛政后进行采伐，但现在取消了这一制度，采伐权人无需经过单独许可，而是按照森林采伐管理年度计划开展采伐及森林管理作业。采伐权人负有开展更新、抚育和建立防火制度等自行承担森林管理工作的义务。以上改革，使租赁权可以流转，同时使采伐权人成为森林管理的主体，其意图在于通过上述改革提高林产业者的行动自主成都，推动林产业企业的发展。

三、加拿大国有林权管理

1.以法律形式规范林权主体

在加拿大，90%的森林为国有林，由联邦政府与省政府联合管理。其联邦法律与各省政府制定的法规文件有50多种，其内容涉及到森林区域的划分、种植砍伐计划、森林产业、物种多样性、森林综合利用、林业科研、各种检测和追踪调查、社区志愿者队伍等各种方面，使得林业体系管理与经营各方面都有章可循、有法可依。使林权主体权责统一。并且有森林法、森林和林区实际工作法、林业工作者法、复兴林业法、病虫害综合治理法、土地法等法律保障。加拿大得天独厚的自然条件、严格有效的法制管理，林权主体明确的权责划分是加拿大的林业走在世界前列的重要原因。

2.生态效益高于经济效益

加拿大对森林的保护、健康和持续经营予以特别的规定：一是要求联邦和州拥有的国有林要榜样性地经营；二是要求森林的经营者首先要保护和维护原有森林的自然状况；三是禁止引种国外的树种造林；四是禁止砍伐死亡的树木；五是森林的经济效益必须服从生态和旅游效益；六是森林采伐只能进行择伐或小面积皆伐。

3.多元经济主体参与林业经营

以加拿大西部林产公司为例，其生产经营模式，是加拿大林业的一种典型运作方式。这个有150年历史的公司拥有3500人，12个木材厂、加工厂，年产15亿板英尺板材，经营210万公顷公用林地，从收益中向省上缴一定比例。公司从木材生产到销售中争取最大价值，做到年年盈利，满足市场需求。公司还肩负着社会和环境的相关职责，负责保护一些优等树种的安全。在林区管理中，与政府签约，与民间组织合作，与当地民众配合，共同维护森林的可持续发展。充分利用多种资源开展经营，规划远期的经营计划和模式，进行植树造林和林学研究。公司与所在社区建有广泛联系，经常商讨各种问题，办学习班，培训各种技能，保护特有动物，合作开发文化旅游。

四、国外林业资源管理的启示

1.确保国有林的生态效益和经济效益发挥

林业发达国家在发展林业经济的过程中，毫无例外的将森林资源的生态效益与经济效益相结合，尤其是近年来各国逐渐把林业的生态效益放在首位，经济效益需要为生态效益让路，生态先行成为了林业体制变革与林业发展主旋律。这种趋势可以作为我国林权管理与改革的的背景，作为一种“准公共产品”，林业不仅应承担经济责任，更应该肩负生态保护的使命。这就要求林权改革应符合生态效益与经济效益的共同发展。也只有改变以木材生产为目的的经营方式才能够实现生态效益的获得。

2.林业资源的所有权与经营权相分离

从国外先进的林业管理经验来看，应把森林资源所有权与经营权分离开来。国家拥有国有森林资源的所有权，但为了提高森林资源的经济和生态效益就必须下方经营权，改变国有森工企业既是管理者又是经营者的局面，将森林资源交由具有独立法人资格的企业经营，明确经营者的收益权，使其在森林管护经营中受益，用利益机制来提高其生产的积极性，但是于此同时应该明确经营者应承担的责任和义务，有效的避免经营者为追求经济效益而损害生态效益。

3.建立现代化林业经营方式

纵观国际社会，发达的林业经济必然会有着现代化的林业经营方式作为依托，分散的林业生产经营方式不能够推进林业经济朝着现代化的步伐迈进，德国、俄罗斯都是以专业化、现代化的经营方式来发展林业经济。规模经营、分工明确、效益导向、政策支撑的林业经营方式才是林业经济发展中正确的选择。目前国内国有林权改革，简单的套用了农村土地承包制度，在制度的改革以及促进意义上有着积极地一面，要高于传统的经营模式，但仍然属于非集约化的经营模式和低级的产权制度安排，无法获得规模经济效益，现代林业科技不能够有效的被利益，其改革方式与改革目标渐行渐远。

4.完善林业配套体系建设

从国外林业发展以及改革的先进经营来看，各国的林业体系建设以及林业管理制度改革都离不开一套完整的林业配套体系作为保障。有一系列制度政策作为支撑才能使林业发展没有后顾之忧。当前国外先进的林业社会保障体系、健全的法律法规、大力的科技扶持力度等都是林业管理以及改革必不可少的保障措施。因此对于国内国有林权改革具有一定的借鉴意义，特别是结合我国当前林区实际情况，在改革的前提下妥善安置林业职工、完善社会保障体系等方面。