完善我国农村建设用地流转管理制度的探讨

曹婕好

摘 要：农村集体建设用地流转是我国在新时期对农村集体土地使用制度的改革和创新。它的意义不仅仅在于可以更加合理有效地配置土地资源、提高土地利用率、加快农村城市化的步伐，更重要的是它可以通过盘活存量建设用地，达到保护耕地的目的；通过重新建立土地收益分配机制，达到促进农村经济发展、农民增收和社会稳定的目的；并且可以推动农村土地产权制度、土地产权的实现形式、征地制度等方面的一系列改革。

关键词：农村集体建设用地流转；土地产权；政策建议

随着社会主义市场经济的快速发展和城市化进程的逐步加快，农村集体土地资产的商品属性日益显现。农村集体建设用地使用权市场化流转，是实现集体土地资产价值和合理配置土地资源的重要选择。目前，我国一些试点地区对农村集体建设用地使用权市场化流转做了积极探索，但由于现行法规制约，加之农村集体土地产权制度不完善，以及与农村集体建设用地流转市场的相关制度不健全，使农村集体建设用地使用权的流转仍没有一个完善的体制和形式。本文拟在对我国现行农村集体建设用地流转存在的问题进行说明的基础上，对农村集体建设用地入市流转的必然性进行探析。

1 农村集体建设用地流转的现状及其存在的问题

1.1 农村集体建设用地流转的现状

1.1.1农村集体建设用地流转行为普遍

当前，无论是土地市场成熟的东南沿海地区，还是不甚发育的西北内陆地区，集体建设用地流转都普遍存在。特别在经济发达的沿海地区以及大中城市的郊区，集体建设用地使用量占总建设用地使用量的比例尤高，且有增加的趋势。

1.1.2农村集体建设用地流转方式多样

集体建设用地以转让、出租、作价出资入股、联营、联建、抵押等形式或单独流转，或与地上建筑物、构筑物一并流转，流转方式多样。

1.2 农村集体建设用地流转存在的问题

农村集体建设用地的流转试点工作，已在全国18个省市、28地展开，实践也证明这一做法给当地经济发展注入了巨大的活力，但也存在着一些普遍问题。表现在：

1.2.1现行试点的地方法规与国家法律冲突

由于我国宪法和土地管理法都规定，城市土地归国家所有，农村集体土地只有通过政府征收或征用才能转化为城市建设用地，因此，农村集体建设用地未经国家征收和征用便进入市场，都会改变城市土地单一国有的格局，从而与宪法和土地管理法产生抵触。

1.2.2农村集体建设用地流转无序

农村集体建设用地流转大多处于自发和无序状态。一是由于城市规划只规划国有土地，对于流转到或即将流转到城市来的农村集体建设用地尚未纳入城市建设规划中；二是由于缺少全国统一的规划协调和统筹安排，地方政府各自决策区域内的农村集体建设用地流转；三是存在违法用地现象，且屡禁不止。

1.2.3农村集体建设用地和国有建设用地产权地位不平等

城市国有建设用地实行市场定价，有正式的土地使用权拍卖市场，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度仍未建成，以致造成“同地不同价”；城市建设用地使用主体有使用权证，可以作为抵押到银行等融资机构进行再融资和资产评估，而农村建设用地则没有，因此不能进行上述的抵押和融资行为。

再则，根据《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”对农民集体土地所有权的权能作了限制，其土地产权具有一定的不完整性。而对集体建设用地使用权来讲，权利主体也并不具备完整的处分权、收益权，与国有土地使用权相比，其产权流转也受到很多限制，明显处于不平等地位。这种不完整和不平等在某种程度上导致了大量集体建设用地的私下流转，特别是城乡结合部，在利益机制的驱使下，致使集体建设用地以各种形式参与集体建设用地在隐形市场流转。

1.2.4土地产权关系不清，使用权流转难以规范

法律规定了集体土地所有权的主体是村农民集体、乡镇农民集体、村内多个农民集体如村民小组等，但由于土地所有权和经营、管理权的界定不力，在实际工作中集体土地所有权主体很难确定，加之常常以行政权代替土地资产经营权，带来集体土地流转过程中各主体的土地产权“边界纠纷”。

2 完善农村集体建设用地流转管理的政策建议

2.1 完善土地流转的法律法规

建议对《土地管理法》做如下修改：原有城市的土地归国家所有，新增城市土地可以采取多种所有制形式。对于新增的公益性用地，继续通过征收或征用的方式获得，并实行国有；对于非公益性用地，在符合城乡建设统一规划的前提下，由用地单位通过市场而获得，农村集体建设用地可以进入市场自由交易。

2.2 加强城乡建設用地统筹规划，推行增减挂钩

建议一是要以大城市为依托加快城镇化进程，改变大中小并举、特别是优先发展小城镇的战略；二是要把城镇化落到实处，让农民进城后，在城市安居乐业，变成城市居民；三是要改革征地制度，非公益性用地，一律通过市场公平交易；四是要改革农村宅基地制度，推行宅基地有偿使用和有偿转让，从而激励进城定居的农民放弃农村宅基地，使“增减挂钩”政策落到实处。

2.3 加强集体土地产权制度建设

为切实保障农民合法权益，促进土地资源的集约、高效、合理利用，加快农村经济发展，需要我们以现有法律法规为基础，按照“创新、创新、再创新”的要求，探索集体土地产权制度建设，研究集体建设用地流转问题，构筑与市场经济相适应的农村集体土地产权制度。

2.3.1进一步明确集体土地所有权主体

依法合理界定集体土地所有权主体，是规范集体建设用地流转的基础。确定集体土地所有权主体应以现有法律为基础，从农村实际出发，在稳定农村大局的前提下，进一步明确集体土地所有权主体。

2.3.2合理界定集体非农建设用地的权能

在明确集体土地所有权主体的前提下，实现集体土地使用权和所有权分离。随着农村社会经济的发展，乡镇企业结构的调整，客观上要求对集体建设用地产权权能进行重新设定，在强化土地利用规划控制的前提下，允许集体建设用地使用权依法有偿流转，以实现集体土地财产权利：一是从集体土地所有权上直接派生的集体土地使用权可比照国有土地使用权，可通过出让、租赁、作价出资或入股等方式取得；二是依法取得集体建设用地使用权的权利人，在土地使用年期内，可将集体建设用地使用权转让、出租、抵押，对批准拨用的集体土地使用权制定出相应的流转管理办法。从而，赋予集体土地产权更为丰富的内容。

2.3.3加强土地登记工作，明晰土地产权

明晰土地产权是入市的前提。为规范集体建设用地流转，应加强土地登记工作，依法确定集体土地的权属范围，明晰土地产权主体，保障交易的安全性。在具体登记过程中，一要加强土地登记的规范化建设，依法进行，保持集体建设用地使用权在不同主体间的公平和公正。二要强化集体土地变更登记工作，依法改变土地权属或土地用途的，应及时凭有关批准文件及有关申请资料，办理集体土地使用权变更登记手续，以加强对集体土地产权流转的检查监督，切实保障土地权利人的合法权益，保证地籍资料的现势性，为集体建设用地流转创造良好的市场环境。

2.4 建立城乡统一的土地流转市场体系

要加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。在此过程中，国家的税收政策也应进行相应的调整，使集体建设用地和国有建设用地負担相同的税费。

2.5 用经济手段落实城乡建设用地统筹规划

目前有关限制经营性集体建设用地流转以及禁止城镇居民购买农村宅基地和农民住宅或“小产权房”等政策，无非是担心房地产业的高利润会诱使大量农用地非法违规转变为建设用地。但是，我们可以主要借助于经济手段并辅之以分类管理，而不是因噎废食或用一刀切的方式来保证城乡建设用地统筹规划的实施。一是政府通过大批推出廉租房和经济适用房，有效地遏制城市房地产价格特别是住房价格不合理的上涨。二是严格土地用途管理，确保城乡建设规划落实不走样。三是促进集体建设用地能够有序合法地进入市场。四是政府给予农业有力的保护，对种粮农民给予合理的补偿，保证用于农业的土地收益不亚于非农业用地。

3 结论

农村集体建设用地流转，是我国土地使用制度的重大改革和创新。随着我国社会主义市场经济的发展，法律制度的逐步完善，农村集体建设用地作为重要的生产资料和资产的性质逐渐显现出来。通过流转，可以盘活集体存量建设用地，加快农村城市化建设的步伐，还可以推动我国农村土地产权的实现形式、征地制度等方面的一系列改革。农村集体建设用地流转不仅是必然的，而且是可行的，开放集体建设用地的流转并进行规范管理已是不可逆转的趋势。

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