关于推进国家治理体系和治理能力现代化的四点思考

杨曼

摘 要：推进国家治理体系和治理能力现代化，必须以了解和认清现实基础为根本、以培育和践行社会主义核心价值观为导向、以完善和创新制度体系为突破、以强化和提升制度执行力为重点，形成科学、规范的国家治理体系，提高执政党的治理能力和治理水平，将中国特色社会主义建设中已形成的和正在完善的制度优势转化为治理国家的效能，实现社会主义现代化的宏伟目标。

关键词：国家治理体系；国家治理能力；现代化

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.04.002

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2014）04-0011-04

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]3。国家治理体系是“党领导人民管理国家制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排”[2]，国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治国治党治军等各方面的能力”[2]。笔者认为，必须以了解和认清现实基础为根本、以培育和践行社会主义核心价值观为导向、以完善和创新制度体系为突破、以强化和提升制度执行力为重点，形成科学、规范的国家治理体系，提高执政党的治理能力和治理水平。

一、以了解和认清现实基础为根本

我国国家治理体系存在的现实基础是由历史的传承、现实的国情与所处的时代特征所决定的。要不断推进我国治理体系和治理能力的现代化，必须重视全球化浪潮的发展趋势，做到了解“中国历史”、明确“中国特色”、发挥“中国优势”、走好“中国道路”。

（一）认清自身现状——基于基本国情的需求

首先，国家性质是我国国家治理的前提。我国是共产党领导的社会主义国家。社会治理的核心力量——中国共产党，社会治理的路径选择——中国特色社会主义道路，这两者构成了我国社会治理的前提。

其次，超大型社会是我国国家治理的基础。中国社会是世界上独一无二的最大型社会。从人口规模来看， 2010年第6次人口普查结果显示，中国总人口13.39亿[3]。从地域规模来看，我国现有国土面积960万平方公里，占世界土地面积的7.2%，居世界第三位。无论人口规模还是地域规模，中国都体现了一个巨型社会的基本特征，也就意味着中国国家治理必须在极端复杂的超大型社会的国情下进行，有其大国治理和大党治理的复杂性。

再次，贫困社会是我国国家治理的特征。一个国家的自然资源禀赋是其可持续发展能力的基础和保证，在很大程度上影响了其经济和社会发展的潜力与速度。我国人口多，底子薄，人均资源相对不足，这种结构性贫困、区域性贫困和阶层性贫困是我国国家治理的基本特征。

最后，非均衡化发展是我国国家治理的瓶颈。我国存在巨大的城乡差距、地域差距与社会差距。这种非均衡化发展给我国国家治理带来了消极影响，给国家治理预留了一系列有待突破与解决的难题。

（二）重视外来影响——基于治理理念的创新

在经济全球化浪潮的推动下，国与国之间的交往日益频繁、紧密，由以往的相对封闭变为互联互通。工业化、城市化、市场化、信息化等现代化因素不仅改变了世界的政治经济生活，而且重塑了现代化国家、社会、公民的关系，并最终演化出了治理理念的思想革命。西方治理理论认为，统治、管理和治理是国家、社会、公民三者关系由对立对抗到交互联动再到合作共赢的演变。具体而言，在主体构成方面，统治、管理的主体单一，为政府或国家公共权力机构，治理的主体则多元，既有政府和国家公共权力机构，还有市场和社会组织，也有公民个体的参与；在权力来源方面，统治、管理的权力来自统治阶级和国家授权，治理的权力来自公众认可或社会契约，甚至由公民直接行使权力，实行自治；在手段机制方面，统治、管理以国家、政府下命令、作指示的方式进行控制，权力自上而下地展开运作，治理则强调对话、协商、沟通、协同、合作、共事，权力横向展开，在水平面上多方向平行运作。在现代化进程中，为了更好地融入全球化浪潮，与世界接轨，我们必须紧跟新的国际趋势，吸收国外先进、科学的理论，使理论与实践更好地为我国社会主义现代化建设服务。

（三）寻求内生发展——基于问题意识的需求

虽然我国改革开放已取得举世瞩目的成就，但摸着石头过河的改革已经进入攻坚期、深水区，许多深层次的矛盾与问题逐渐浮出水面，不平衡、不协调、不可持续依然存在，如政府与市场的关系没有理顺，经济结构需进一步调整，环境污染问题日益严重，收入分配不够合理，住房、医疗、教育等民生问题有待進一步解决与完善。这些问题倒逼我们进行“自我革命”，依靠新的理念、新的思路解决问题，寻求内生性的发展与突破。我们要通过国家行政推动、社会积极作为、公民有序参与，进一步发挥国家、社会、个人的合力与智慧，推进国家治理体系和治理能力现代化，解决难啃的骨头，释放改革的红利，实现自身的涅槃与重生，夺取全面建成小康社会的新胜利。

二、以培育和践行社会主义核心价值观为导向

党的十八大提出要“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观”[4]。国家治理体系和治理能力现代化的建设，既包括国家层面的法治，又包括社会层面的共治，也包括公民层面的自治，需要依赖社会主义核心价值观的引领、导向作用。

（一）治理体系和治理能力现代化的国家目标

“倡导富强、文明、民主、和谐”，这是我们的中国梦，也是我国治理体系和治理能力现代化的国家层面的建设目标，与社会主义建设五位一体的总布局紧密契合，符合社会主义现代化建设的目标和要求。因此，国家治理体系和治理能力现代化要体现出建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的价值导向，顶层的制度设计到基层的具体落实都必须使国家朝着建设更加富强、更加民主、更加文明、更加和谐的社会主义现代化国家的道路前进。

（二）治理体系和治理能力现代化的社会共识

“倡导自由、平等、正义、法治”，有别于西方社会的普世价值，体现了与中国社会现代化相适应的精神独立性，亦即在全社会提倡宽松自由的氛围，公正平等的平台，维护正义的理念，依法治国的规则，这些社会价值层面的追求有利于积聚正能量，维护社会和谐，激发创造活力。法治是治国理政的基本方式。一个国家实现良好治理，关键是要逐步形成一套符合规律、有效管用的法律体系，并保证这些制度得到切实执行。实施现代化的国家治理，必须树立“法治中国”的理念，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治市场、法治社会一体建设”[1]31—34，保障人民当家作主，保证宪法和法律成为国家治理的最高权威。

（三）治理体系和治理能力现代化的個人价值

“倡导爱国、敬业、诚信、友善”，体现了人本主义的价值追求。重视人性是国家治理现代化的前提。人是发展的根本，也是发展的最终目的。中国梦归根到底是人民的梦，因此，治理体系和治理能力现代化也必须依赖个人价值的贡献。如果每个社会成员能够做到热爱祖国，爱岗敬业，诚信友善，努力实现个人的价值追求，个人的尊严得以保障、个人的潜力得以发挥，那么个人价值的实现就能够转化为国家前进的不竭动力，凝聚成实现中国梦的无穷智慧。

三、以完善和创新制度体系为突破

实现国家治理，制度起根本性、全局性、长远性作用。只有形成更加成熟、更加定型的制度，才能更好发挥制度效力以有效保障社会发展，最终实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化、现代化。

（一）国家治理体系需加强顶层设计

顶层设计是国家治理体系最核心、最宏观的层面。改革的顶层设计具有高度战略性、整体系统性、先后次序性和严密科学性，是统筹协调的过程。加强顶层设计，首先要把中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系作为我国国家治理体系建设的根本方向和行动指南。其次，要有壮士断腕的决心。我国的改革已进入攻坚期、深水区，容易改革的已经改得差不多了，剩下的都是难啃的骨头。因此，全面深化改革要在立足国家整体利益、根本利益、长远利益的前提下，以壮士断腕的决心破除妨碍改革发展的思维定势，敢于涉险滩。最后，探索改革路径，研究发展转型思路。如关于经济转型，要在顶层的制度设计上体现由成本优势转向技术优势、外需拉动转向内需拉动、投资拉动转向投资和消费并重，更加注重经济发展质量的改革思路；关于农村改革，更加注重土地确权，促进农民增收的改革的思路等。

（二）国家治理体系需转变政府职能

党的十八届三中全会提出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”[1]5也就是要理顺政府和市场的关系。政府要减少对微观事务的管理，凡是市场配置更高效的就交给市场，政府职能限定在“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”[1]6。有效的政府治理，要以“宽法”激发市场主体的创造活力，靠“严法”约束公权主体的自由裁量，更加尊重市场稳定器的自发升降，更倚重改革红利源的长期释放，着眼发展后劲，还给市场一个包容性的政策环境，避免政府的越位、错位、缺位，依靠有效的政府治理发挥社会主义制度的优势。

（三）国家治理体系需鼓励基层创新

党的十八届三中全会强调要加强顶层设计与摸着石头过河相结合，亦即强调基层制度创新的重要性。顶层设计是纲，具体执行还需靠基层。从历史经验来看，小基层蕴藏着大智慧。安徽省凤阳县小岗村的家庭联产承包责任制拉开了我国改革开放的序幕。我国的集体林权制度改革也是由福建、江西试点后，再向全国推广开来的。农村专业合作社也是由山东、陕西等地进行试点，再将成功的经验推广至全国。十八届三中全会对农村土地改革提出的许多具有重大影响性、深远影响力的方案正是试点试验的探索结果。但是，鼓励基层创新的同时，也要注意基层的探索不能以灵活性损害原则性，理清“整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系”[1]6。

四、以改进和提高制度执行力为重点

（一）提高领导干部的履职能力

宏观政策的具体落实都需依赖各级领导干部履职能力的不断提升与强化。领导干部履职能力的高低关系到我国全面深化改革的进程，关系到中国梦的实现，关系到国家治理体系的坚固稳定、集约高效。

一是明确前提：群众基础。领导干部必须加强密切联系群众的党性修养，践行党的群众路线，这是为官从政的前提。领导干部只有意识到党的根基在人民，力量在人民，血脉在人民，只有把人民群众当亲人，把自己看成是人民的公仆，才能自觉把群众需求作为第一动力，把群众利益作为第一选择，把群众幸福作为第一目标，把群众满意作为第一标准，才能真正做到全心全意为人民服务。

二是端正作风：实干精神。领导干部要在学深学透大政方针的基础上，保证政策执行的连续性和稳定性，确保政策的执行符合长远发展，呼应群众利益诉求。同时，领导干部要有真抓实干的精神状态，树立正确的政绩观，以群众满意为一切工作的出发点和落脚点，多做打基础、利长远、增后劲的事，善做群众最关心、最直接、最现实的事，肯做还旧账、解难题、化矛盾的事，并能够在具体执行政策的过程中，主动适应形势变化，切实选准改革路径，对有利于推动发展的好做法，做到大胆探索、先行先试，把所学知识转化为服务群众的真功夫、硬本事。

（二）激发社会组织的治理能力

一是正确认识我国社会组织的作用与存在的问题。在社会主义市场经济体制下成长的新兴社会组织与市场组织在国家治理体系中的地位稳步上升，能够推动我国国家治理结构的完善，激发国家治理的活力，实现国家治理的现代化，但我国的社会组织仍存在一些问题，如活力不足、作用发挥得不够充分等。一些官方或半官方的社会组织如工会、共青团、妇联等作用发挥得较好，但一些行业协会商会，因其社会整合资源能力有限，“官办化”倾向严重等原因导致其作用没有充分发挥。

二是转变政府职能。政府要从管理思维转向服务思维，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”[1]50。除了运用行政手段，在治理过程中可融入社会组织资源自发手段、宣传教育手段、道德手段等，强化社会组织作用，激发社会组织活力。

三是将社会治理纳入法治化轨道。隨着社会的发展与变化，“熟人社会”逐渐变成“陌生人社会”，“单位人”也逐渐变成“社会人”，仅仅依靠传统的信任及单位组织的管理协调维系人际关系的和谐，难以解决多种多样的矛盾纠纷。因此，必须借助于法律规则，把社会治理纳入法治化轨道，这既是增强社会治理权威性和公信力的保证，也是提高社会治理效率的必由之路。

（三）培育人民群众的自治能力

一是提高国民整体素质。在九年制义务教育方面，大力促进教育公平，逐步缩小区域、城乡、校际差距，更加注重学生综合素质的提升，促进学生的全面发展；在职业教育与高等教育方面，注重提高学生与社会、与世界接轨的能力，培养他们成为高素质的劳动者和技能型人才。通过深化教育领域的综合改革，提高国民实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治能力，使之更加有序、高效地参与国家治理。

二是发展基层民主。一方面，畅通民主渠道，确保基层民众的民主权利。基层通过电话、信箱等传统的利益诉求渠道与新兴的电子政务、社区论坛的利益诉求通道，让基层群众能够顺畅、及时表达、传递利益诉求。另一方面，要完善民主机制建设。通过健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力。

[参考文献]

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]习近平. 切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-01-01（02）.

[3]第六次人口普查：中国总人口13.39亿十年增7390万[EB/OL].（2011-04-28）[2014-03-28].http：//news. china.com.cn/trt/2011-04/28/content-2245 7841.htm.

[4]胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012：31—32.

责任编辑：吴红博