论法治对国家治理体系和治理能力的意义与价值

郑慧

〔摘要〕建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。国家治理体系以法治为基础，国家治理能力以法治为保障，在推进国家治理现代化的过程中法治发挥着无可替代的作用。以宪法和法律法规为规则载体的法治体系作为国家制度的重要组成部分，是其他国家制度协调运行的保证。法治所体现的国家治理体系现代化的价值导向，是国家治理体系发展所必须依存的规则。法治本身所特有的组织管理、规范校正、惩戒救济、激励引导功能可以协调平衡不同治理主体的思想观念、利益取向等方面的差异和冲突，借助合法性和权威性的引导，整体性地提升国家治理能力。

〔关键词〕法治；国家治理体系；国家治理能力

〔中图分类号〕D601〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）02-0001-05

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，并将“依法治国”确定为“实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”，法治在国家治理的层面被提升到了“事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”的高度。这是对十八届三中全会全面深化改革的总目标“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的进一步具体化和可操作化。具体而言，法是现代国家治理的依据，国家治理体系以法治为基础，国家治理能力以法治为保障，在推进国家治理现代化的过程中法治发挥着无可替代的基础性作用。

一、法治奠定国家治理体系的基础

“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”〔1〕，从根本上讲就是国家制度体系。而国家制度的构建和运行必须以宪法为根本依据，合宪性是制度存在的前提。作为法治赖以存在的规则性实体，宪法和法律法规及其所衍生的法治体系，本身就是国家制度的重要组成部分；同时也是其他国家制度协调运行的保证；法治所体现的国家治理体系现代化的价值导向，是治理体系发展所必须依存的规则。

（一）宪法是国家治理体系的根本法依据

众所周知，宪法作为国家的根本大法和法治体系中派生其他一切法律的“母法”与法治的实体性规范，是法治形成和发展的基础。国家治理体系以宪法所赋予的合法性为首要前提，国家制度的确立、运行均以宪法为依据。中国特色社会主义法治的形成和发展就以现行宪法为基础和规范。在宪法演进的过程中，中国特色社会主义政治制度逐步得以发展和完善，成为国家治理体系形成、发展，并走向现代化的基础。具体而言，现行宪法关于国家基本制度的规定及其模式设计为国家治理体系奠定了根本法基础，国家治理体系便是宪法规定的国家基本制度的具体展开。中国特色的国家治理体系依托于现行宪法关于国家基本制度的规定，反映和体现中国社会主义建设的现实需求和改革开放的客观需要。

现行宪法确定了国家治理体系的主体结构。中国共产党领导下的国家党政机关、民主党派、人民团体、社会组织，以及包括以工人、农民和知识分子为主体的全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者在内共同构成治理主体结构。与此同时，从治理客体、治理事务、治理权能等角度规定了各类治理主体参与国家治理的有效途径和方式。现行宪法从中国的历史必然性和时代特征，尤其是社会的本质要求出发确定了中国的基本制度，具体而言确立了人民民主专政制度、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作政治协商制度、民族区域自治制度以及基层民主制度。这些制度涵盖了政治领域的方方面面，为国家治理体系提供了坚实的政治基础。现行宪法明文规定了“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的所有制结构，“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存”的分配制度以及社会主义市场经济的重要的宪法地位，赋予非公有制经济发展的宪法权利。宪法规定国家依法保护公民的私有财产权，为经济体制提供了可靠保障和更强的驱动力；宪法强调发展社会主义教育事业和为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业等各项文化事业，从制度上保证了凝聚共识、探索真理，以文化为国家治理提供人力资源和智力支撑；宪法强调和遵循和平共处五项基本原则，等等。现行宪法以科学和民主的立法程序用国家根本大法的形式把上述基本制度固定下来，成为国家治理体系的根本法基础。国家治理体系的发展和完善必须以宪法规定的基本制度和基本原则为指导。

（二）法治体系是国家治理体系的有机组成部分

“中国特色社会主义国家治理体系由一整套制度构成，包括以中国共产党党章为统领的党内法规制度体系、以党的基本路线为统领的政策制度体系、以宪法为统领的法律制度体系。”〔2〕以宪法为统领的法律法规体系，及其所衍生的规章制度体系本身就是国家治理体系的重要内容。国家治理体系中各项国家制度的形成和发展必须得到既有宪法和法律法规的支持，而既存制度的运行也必须依托于相关法律法规的支持、约束和规范。法律法规所特有的国家强制力又使得国家治理体系在遇到挑战和破坏时，可以通过相应的惩罚措施来维护制度的权威。从根本上讲，法在国家治理中的这些特殊作用使得国家治理体系最终在实质上均表现为法治化的国家制度体系。法治的内在价值就在于它能通过法的特殊作用引起社会的组织结构发生倾向于权利保障的改变〔3〕，促进国家治理体系的法治化。古今中外的事实证明，法治化的国家治理体系才更具有生命力。

完备的法律法规体系是国家治理体系法治化的基础性前提，强调法律法规的科学性、规范性和完备程度，以保证有法可依，否则，必然会导致国家治理回归传统；高效的法治实施体系所强调的是通过富有成效的法治实施制度来杜绝有法不依，从而保障国家治理体系实际运行、落地生根；严密的法治监督体系所强调的是通过落实强有力的监督机制，保障国家治理体系从设计理念到具体制度规范及其运行的各个环节都处于公开状态，使其不存在人为的偏私和区别对待，保证国家治理体系的平等和公正；有力的法治保障体系就是要依托于国家强制力，从制度设计上确保国家治理的权威性；完善的党内法规体系就是要确保党在整个国家治理体系中发挥领导作用，科学合理地调控国家治理体系实际运行的组织制度保证。由此可见，中国特色社会主义法治体系既是国家治理体系的重要组成部分，又是推动国家治理体系协调运行的关键环节。因此，“建设中国特色社会主义法治体系”的提出，有利于实现法治对于国家治理体系的有机嵌入，促使国家治理体系的进一步规范化和科学化。

（三）法治是国家治理体系的价值导向

法治既是一个有阶级性的概念，也是一个带有价值性的充满活力的概念。〔4〕法治的阶级性决定了国家治理体系的性质和结构特征，法治的价值理念则为国家治理体系提供了价值导向。

“法律体现着不同阶级的意志和利益”〔5〕，以法为实体要素并服务于阶级社会国家治理的法治不可能是超阶级的抽象概念。法治的阶级性决定了各种历史形态法治的本质区别，从而也决定不同国家治理体系之间的性质和结构特征的根本性差别。资产阶级的法治则是实现资产阶级专政的工具，其基本原则只是保护资本家的私人占有制。与此相适应，资本主义的国家制度体系是政治上主要以“三权分立”为基本特征，经济上以资本、市场和剩余价值为核心要素，维护资本主义社会关系和秩序的一系列具体制度。社会主义法治是建立在生产资料社会主义公有制为主体基础之上的，人民当家作主的法治。中国社会主义法治的显著特征体现就在于——“保证了其本质的先进性和利益代表的最广泛性。”〔6〕建立在社会主义法治基础之上的中国国家治理体系是以党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一为重要特征，以人民民主专政和人民代表大会制为政治统领，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展为经济基础，涵盖了文化教育内政外交国防等国家建设各领域的国家制度体系。这种国家治理体系具有更大的优越性，主要体现为国家治理体系在社会主义法治的规范和调整下表现为一个有序的、动态的制度运行系统，具有系统性、整体性、协同性和长效性的特征。中国共产党的领导保证了国家治理体系内部制度之间的相互协调、相互促进，避免出现像西方治理制度运行中的碎片化问题；国家治理体系“明确了治理发挥作用的空间是国家，既包括国家与社会、市场关系的处理，也包括国家间问题的解决；既充分利用国家与政府现有的制度资源，又创新性地吸收市场与社会带来的新机制与新手段；既保障国家治理活动的灵活性与适应性，又保障国家治理活动的可持续性。”〔7〕

国家治理体系作为构筑于宪法和法律法规之上的治理手段和治理工具，在为国家治理提供了制度基础的同时，也提供了重要的价值参照。平等、秩序、人权、公正，等等，这些基本的法治价值理念确立了国家治理体系赖以建立的价值目标。平等是法治的基础，国家治理体系必须建立在平等价值基础上，要求在治理范围内每一个成员的最基本权益得到具体制度设计和制度运行机制的等同关照，每一成员都在制度体系下获得相应发展的平等机会。秩序作为法治所追求的首要价值，是人类之所以为人类所赖以存在的前提，是生活和生产得以延续和发展的条件；同时秩序也是国家治理体系有效性和效率性的直接保障与国家治理体系建构最为关切的目标。国家治理体系就是通过相应制度设计和运行机制使人们能够规范、有序地在制度框架下参与国家治理。公平正义是法治的核心价值追求，也是国家治理体系合理性与权威性的基础和依据。国家治理范畴内的权利公平、机会公平、规则公平、司法公正等的实现程度是否合理地体现了人民民主的理念和民众的公平正义诉求，全方位地考验着国家治理体系的正义性和权威性。国家治理体系应该充分体现法治关于人权理念的终极价值追求。“确认和保障权利是法治的真谛，尊重和保障人权是国家治理的精髓所在”。〔8〕法治的人权价值要求国家治理体系在制度设计和运行机制上必须以保障公民的基本权利为出发点和归宿，即在人权的基本内涵指导下根据客观条件建立确保公民基本权利的相应具体制度，不断通过制度建设和制度有效运行来推动人权的发展。

总之，法治作为一个由法治理念、法治体系构成的统一整体，深刻地影响并作用于国家治理体系，成为国家治理体系的基础。同时，法治体系作为国家治理体系的有机组成部分，为国家治理体系建构了重要的制度支撑；法治理念作为国家治理体系的基础性价值导向，引导着国家治理体系的发展。

二、法治提升国家的治理能力

国家治理能力实质就是制度的执行能力，“是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”〔9〕本质上就是将国家治理体系所造就的制度优势转化为实际治理成果的能力和水平。国家治理应当是一个多元主体参与的动态化协同治理过程，国家治理能力的提升也是一个多主体协同，整体性发展的过程。国家治理能力包括党的执政能力、人大系统的立法能力、政府系统的行政能力、司法系统的司法能力，以及人民群众和社会组织参与管理国家事务能力，等等，是一个复杂的体系。不同的治理主体之间在角色的专业性、规则的有效性、机构的自主性、行为的规范性等方面存在的客观差距，造成了不同治理能力之间的差异。法治本身所特有的组织管理、规范校正、惩戒救济、激励引导功能可以协调平衡不同治理主体之间在关于治理的思想观念、利益取向等方面的差异和冲突，借助合法性和权威性的引导整体性地提升国家治理能力，是提升国家治理能力的有效方式。主要表现为一方面法治通过赋权，规范和激励各类国家治理主体参与国家治理，为在积极参与的基础上提升国家治理能力创造了条件；另一方面法治通过特有的约束作用和惩处功能使国家治理能力依托国家强制力来确立合法性，保障国家治理主体在法治的轨道上有效地参与国家治理，实现治理能力的整体性提升。中共十八届四中全会明确提出了推进法治建设的总体目标、基本原则和具体任务，从中国社会主义法治建设的实际出发，为以法治方式提升国家治理能力指明了方向，设计了符合中国国情的独特路径。

（一）法治的规范和激励作用为国家治理能力的提升奠定基础

毫无疑问，法治具有明确的规范功能。在国家治理的过程中法治为治理主体提供明确的行为规范，设置治理活动法定的运行轨道，指引国家治理能力发展和提升的合理空间。在一般情况下，治理主体只要遵循法治轨道，正常发挥法治组织管理作用，是能够实现治理目标的。然而，在治理主体参与国家治理的过程中，无论是权力的运用，还是权利的追求都可能出现绝对化的趋势，而绝对化的权力或绝对化的权利都是对治理能力的破坏，将严重影响国家治理的有效性。面对这种可能性，法治的规范校正功能，甚至是惩戒功能则可以在必要时发挥重要的作用。法治的规范功能促使国家治理的各类主体正确理解权力与权利及其相互关系，使权力与权利自觉接受法治规范，从而保证治理行为沿着正确的轨道趋向和实现预期的治理目标。