农村土地流转中善治的实现

2014-04-29贾征宇

中国经贸 2014年20期

【摘要】本文探寻内生于中国土地流转政策的治道之变。当前，农民尚未对土地流转形成稳定的收益预期，导致他们对土地流转多有顾虑。在类似经济人的地方政府对土地流转改制的主导下，土地流转寻租博弈在很多方面走向善治的对立面，与中国在推行土地流转政策中未能改变治理模式是分不开的。因此，中国应该采取提高农民土地流转收益水平和相关措施来在推行土地流转政策中建立适宜的治理模式。

【关键词】善治；土地流转；治理模式

一、前言

近年来，中国耕地向建设用地转变引发一场空前的淘金热。尽管中国初步建立经营性土地招标，拍卖和挂牌制度，但是这没有避免地方政府和开发商从农村土地流转中抽租，以致征地纠纷成为首要农村信访和行政诉讼案件。根据国家审计署发布的2010年第六号公告，40个地市州和56个县区市中有11个市以招商引资之类的名目减免土地出让金近20亿元，有3个市以基准地价30%的价格转让近万亩土地，有3个市提高一千余亩土地容积率和未征近11亿元土地出让金。农村土地成为中国基层腐败的一片沃土由此可见一斑。

地方政府和开发商试图在土地流转中谋取暴利，反映中国现行土地制度对于其受益者存在大量可寻之租。国土资源部先后在11号令和21号令中将经营性用地转让的主要方式限定为招标，拍卖和挂牌。不过，各地在征地中依然主要以协议的形式让渡土地使用权，与协议可以充当地方政府和开发商在土地流转中暗箱操作的工具是分不开的。地方政府和开发商分别希望从土地流转中获得预算外收入和低地价，促使它们订立具有明显不完备性的协议。即使中国早在1997年修订的刑法中增设关于破坏耕地罪，非法批地罪和非法转让土地罪的司法解释，这未能阻止中国现行土地制度受益者为独占土地收益而铤而走险。

在中国将土地流转提上议事日程后，公共经济学关于中国土地寻租研究重点有待从对土地寻租揭丑走向探寻亟需的治道之变。目前，许多学者运用公共选择理论分析农村土地流转中的寻租表现，成因和解决措施。周其仁（2004）和刘平（2008）迪将土地寻租当作一种制度性腐败，进而提出实施农村土地私有化改革的主张。张换兆（2008）和倪英（2006）在未区分国有土地和集体土地的情况下计算中国土地寻租金额。亦有一些学者就农村土地私有化改革对于解决土地寻租的功效展开讨论，进而形成土地私有化改革渐进派，激进派和维持派等派别。不过，将土地寻租与基层治理相联系的研究依然不多见，与基层选举研究取得突破性进展形成鲜明对比。

本文认为研究推行土地流转政策必需的治道之变对于中国加快廉政建设具有重要意义。随着廉政建设成为一项中国基层制度创新热点，土地流转将成为中国发展治理理论一个重要试验场。相应地，中国治理土地寻租的一个重要方向将是在土地流转中建成有限政府。只是在中国土地市场依然存在双边垄断的情况下，中国近年来出现的以嘉兴模式为代表的农地流转模式并非没有土地寻租空间。倘若将土地寻租研究局限于分析土地流转相关改制必要性和可行性，成本和收益，那么中国在土地流转上增强政府信用将依然无从谈起。

二、农民在土地流转中的有限理性决策

改革开放以来，中国借助家庭联产承包责任制解放农村生产力，从而为农地承包经营权市场发展奠定基础。然而，农民在家庭联产承包责任制下尚未像不少经济学家预期的那样成为活跃的土地市场主体，使行政手段依然在农地承包经营权转让中发挥主要作用。在农地加快向非农用地转化的同时，农民依然缺乏流转土地的意愿，反映他们远未像土地革命中那样对农地流转形成理性预期。

经济学界和社会学界关于农民土地流转决策影响因素的探讨并不少见。不少学者运用产权理论解释农民流转土地涉及的法律问题：他们强调农民土地承包经营权缺乏排他性妨碍农民参与土地流转，以及改革户籍制度有助于鼓励农民参与土地流转。亦有一些学者看到非农就业率，家庭最高教育水平，单位面积农业纯收益等经济因素对农民参与土地流转具有重要影响。此外，一些学者认为国家保持土地承包关系长久不变会带来越来越多的无地农民，因而构成农村土地分配起点不公。遗憾的是，这些研究大多由于假设农民属于具有完全理性的个体，而无法说明农民在进入非农部门后依然以兼业代替流转土地的动因。

在工具理性与价值理性双重指导下，农民对土地流转的利益计算具有高度不确定性，正如他们年复一年地在城市与乡村之间迁徙。根据前景理论，农民土地流转决策可以被分为两个阶段：农民在编辑阶段利用某个中性参照点将土地流转结果分为收益和损失；他们在评价阶段以价值函数v（x）和决策权重函数w（y）乘积为标准在参与和放弃土地流转之间抉择。价值函数单调性与农民风险偏好息息相关，而决策权重函数是概率的递增函数。设pi和qi分别为农民参与土地流转和放弃土地流转所得出现各种情况的概率，d为预期收益相对于中性参照点的偏离值，则可知农民不再以兼业代替流转土地必须满足以下条件。

∑v（pi）w（d）< ∑v（qi）w（d）

农民在土地流转决策中会以当前财富水平为中性参照点衡量参与和放弃土地流转的得失。在农业比较收益相对于非农部门走低的当代，流入非农部门的农民不再将土地当做财富之母，而只将其作为失业保险。农村青壮年在劳动能力上优于老人，妇女和其他弱者，从而不会像后者那样在沦为劳动力市场的弃儿后成为留守群体。加上农业劳动生产率提高降低单位产出必须的农业经营者数量和质量，农村老人，妇女和其他弱者可以将在自家土地上劳作作为其就业方式。为了降低务农的机会成本，农户会允许青壮年进城务工来获得逐年增长的非农收入；它们允许其他成员在保有土地上劳作的目的是防范非农收入减少。

农民在土地流转决策中亦会形成关于收入若干可能情况的主观概率。一般地，农民会高估这些可能情况中小概率事件出现的概率，而低估其他事件出现的概率。农户以兼业的方式取得的收入可以不低于某一水平，促使他们对兼业收益的权重赋值接近1。相反，农户在转让土地后只能取得非农收入，且其中相当部分会被城乡生活成本差额冲销，导致他们对转让土地收益的权重赋值接近0。对于具有闲置土地的农户，他们出于方便收回土地的考虑，大多会将土地交由熟人耕作，而不是将其投向市场来获得风险溢价中微小的部分。

三、作为善治反面的土地流转寻租博弈

农民在流转土地上形成的适应性预期并非土地流转有利可图，决定土地流转政策过程总体上属于强制性制度变迁。宅基地换房，两分两换和地票交易无不是地方政府利用中央政府设定的建设用地指标设计的加快土地流转的新政。由于土地在流转后可以占用国家发给各地的建设用地指标，所以地方政府很难不设法要求农户参加土地流转。地方政府会将上级指令变成一些迫使农户以低价交出土地的土政策，和一无所有的自由人被迫向资本家出卖劳动力相比有过之而无不及。利益相关者会土地流转中进行寻租博弈是不难相见的。

1.中央政府与地方政府的土地流转寻租博弈

中央政府和地方政府的土地流转寻租博弈不可避免地在实行赶超型经济发展战略中的有所表现。如果说中央政府的土地流转效用函数是实现经济社会协调发展，那么地方政府的土地流转效用函数是最大限度地获得本辖区预算内外收入。无论将农地转化为建筑用地后用于兴建大学城和住宅区，还是将这些土地用于建设工业园地，地方政府都会借此促进经济增长来换来官员升迁。地方政府可以利用对本地土地市场的信息优势选择性执行中央政府关于土地流转的规章，如购买其他地区征地指标和将本应由国务院审批的征地方案在交给县级人大常委会审批。这使中央政府保护耕地，增加农民收入和其他目标难以实现。

不仅如此，各级政府之间的土地流转寻租博弈会表现为地方政府就实行赶超型经济发展战略展开角逐。作为具有征地权的省政府，市政府和县政府和不具备征地权的镇政府和乡镇府会就建成超级经济区进行明争暗斗。《征地办法》赋予市政府在配置农村土地集体所有权和农户土地经营权上的主体地位，使市政府垄断土地市场成为可能。在固定任期制下，市政府及其下属政府在提升区域竞争力上具有巨大的共同利益。它们对土地市场的规制往往是将集体土地当作招商引资一大工具。不顾《征地条例》对国有土地交易有限例外情况的规定，地方政府以未批先建，以租代征的方式从农地出租和入股中攫取丰厚租金。

2.地方政府与农民的土地流转寻租博弈

毫无疑问，地方政府和农民在土地流转寻租博弈中分别处于强势地位和弱势地位。不同于计划经济时期扮演总体性社会代理人角色的地方政府，改革开放后地方政府在掀起三轮圈地高潮中成为名副其实的企业家政府。渴望从土地交易中获得快钱的地方政府以经营城市之名，行征地敛财之实，由此催生土地财政。作为级差地租的合法拥有者，地方政府可以获得几百倍于农地价格的土地买卖差价。潜在失地农民只有在征地补偿不少于务农收入时，才会参与土地流转。在征地公告发布前后，农民会进行房屋装修和补种苗木来增加征地补偿。一旦失地农民获得的补偿不足以维持其正常生活，他们很难不选择聚众闹事。

考虑到中国土地市场法规多有漏洞，地方政府和失地农民在土地流转中寻租博弈很难说不会出现多重均衡。设地方政府在土地流转中以p的概率获得寻租收益Bg，并付出成本Cg，则地方政府土地寻租期望收益E（B）=pBg-Cg。设n个失地农民以q的概率获得高额补偿Ph和以1-q的概率每人获得低额补偿Pl，并付出成本Cp，则失地农民土地索赔期望收益E（P）=qnPh+n（1-q）Pl-Cp。对失地农民土地索赔期望收益函数求一阶导数，可以发现这种索赔具有正外部性。地方政府在土地流转中成功寻租恰好是失地农民索取赔偿的失败，使p+q=1成立，即地方政府和失地农民在土地流转中的寻租博弈存在两个纳什均衡。

3.村委会与农民的土地流转寻租博弈

村委会一向在农民和地方政府之间沟通中起到桥梁作用，构成农民和村委会在土地流转中展开寻租博弈的根据。《村委会组织法》将村委会定义为村民自治组织不等于应然村委会和实然村委会是无差别的。村委会不仅是地方政府一个派出机构，而且充当集体地权行使者和农村社区管理者，注定村委会在履行职责中出现角色失败。倘若村委会在协助地方政府流转土地后提升当地经济绩效，那么它可以从土地增值中获得一杯羹。倘若失地农民对村委会协助地方政府流转土地提出异议，那么它在地方政治合法性危机中将首当其冲。这样，身为基层双重代理人的村委会兼顾维护官员和农民的土地权益无疑是天方夜谭。

村委会在与农民的土地流转寻租博弈中不会只与村民进行讨价还价。村委会作为农民代表会与地方政府和开发商就征地面积，赔偿标准和就业安置地进行协商。农民在得知自己土地将流入市场后，未尝不会以现金或实物的形式对村委会行贿来争取高额补偿。农民无法预见村委会与地方政府和开发商土地流转协商结果，为村委会与前者土地流转博弈中见风使舵埋下隐患。村委会对土地流转补偿事项会利用其关系网在土地流转协商中为村民据理力争，却因农民倾向于在这种协商中搭便车，而会一起与地方政府和开发商隐瞒土地收益的留成情况。因此，农民获得获得土地收益比例低于其他土地市场主体是不难理解的。

4.农民与中央政府的土地流转寻租博弈

农民和中央政府进行土地流转寻租博弈不以它们之间存在直接利害关系为前提。地方政府及其小集团侵犯失地农民权利为建设和谐社会增添阻力，要求中央政府对相关责任人进行处分。在信访制度下，处理土地流转纠纷的惯例是由隶属于地方政府的仲裁机构对失地农民和地方政府和开发商之间的争议进行调停。加上上访量是地方官员政绩评价指标之一，地方政府不可能不阻挠失地农民检举其土地流转罪状。这非但不能提高征地信访的立案率，反而会带来大量重复征地信访。急于消除土地流转寻租博弈中的话语缺失，失地农民恐怕只能采取围堵地方政府办公楼，破坏施工现场和其他非制度化措施向中央政府申诉。

地方政府在失地农民向中央政府申诉中作梗，为农民和中央政府的土地流转寻租博弈带来变数。在失地农民日渐将群体事件当作救命稻草的同时，地方政府以失地农民中的积极分子犯有扰乱治安罪为由将其拘留，并派出说客说服中央政府不对违法征地调查。中央政府在查处强行征地的地方政府的收益包括罚没收入和由政府公信力提高减少的社会成本。只要这种收益大于查处强行征地的成本，中央政府就会选择查处强行征地的地方政府。不过，失地农民具有高昂的上访成本，难免使其坐等中央政府追究有关人员的法律责任。

四、土地流转政策推行中未变的治道

中国现行土地流转政策尚未在实现基层善治中发挥应有的作用，使审视土地制度变迁的路径依赖具有迫切性。土地流转寻租博弈分析告诉我们土地流转实践无法在一夜间消除土地市场规制失灵。由土地流转政策支持联盟掌握相关政策议程设置的主动权，从而可以再度掀起圈地旋风。这种社会设置变化的滞后性印证奥尔森将分利集团比作闯入瓷器店强盗的说法。地方政府主导土地流转政策议程表面上源于土地市场发展缓慢，实则反映主要为以地方政府为首的利益集团占有的地租构成土地流转政策支持联盟强大的选择性激励。

1.土地制度对公权力约束不足

从新中国建立以来颁布的关于土地管理的法规来看，中国土地制度对政府行使征地权约束的有待强化。中国法律对被征用集体土地上附着物的补偿无不是作价补偿。同时，中国法律对土地补偿费的规定从建国初期土地年产值的3-5倍变成土地三年平均产值的6-10倍，且其中每人安置补助费相对于土地年产值的倍数从0增加至最高为15倍。此外，省政府和县政府审批的征用耕地面积上限分别从建国初期的333.33和66.67平方公顷降至如今不足6.67和0.20平方公顷，而国务院审批的征用耕地面积没有上限。即便如此，各级政府将征用土地投向任何产业都可以打着维护公共利益的旗号对农户伸出掠夺之手。

2.国家-社会关系类型尚未改变

中国土地制度对政府行使征地权约束不足说明中国国家-社会关系依然为强政府-弱社会型。在两千多年的封建时代，中国未曾像资本主义国家那样承认任何势力不得侵犯私人财产。新中国成立后，中国将土地制度纳入社会主义公有制，使不少人深信土地流转只是集体土地向国有土地的转化。同时，中国土地制度创新的规模经济表现在土地制度创新需要巨大初始投资和逐渐减少的追加投资。长期以来，中国土地制度和社会保障制度随城乡非一体化发展而形成高度的协调性，何况地方政府在被国有，民营和三资企业俘获后会给予后者廉价土地和其他政策优惠。在这种情况下，中国土地制度变迁必然具有锁定效应。

3.行政主导的发展模式得到保留

不应忽视的是，中国土地制度在与行政制度相互作用中维持各地以地生财的发展模式。中国在启动经济市场化改革后在中央政府和基层政府之间形成五级委托-代理链。在这条代理链中，每级政权均配备形形色色的掌门人：他们就像唐斯笔下的官僚那样具有媚上欺下的作风，以致中央政府很难查清地方政府在土地流转中获得的灰色收入和造成的环境成本。既然地方官员升迁取决于上级政府对其政绩评价，那么很难想象地方政府在土地流转上会首先考虑让失地农民安居乐业。纵使地方政府在土地流转中能勉强通过将农民被上楼，加快城乡一体化发展，确保地方政府不在土地流转各环节上与农民争利依然困难重重。

由此观之，中国现行土地流转政策在建设基层良治社会中失效并非偶然。中国土地制度，行政制度乃至整个社会制度组成土地流转寻租博弈的制度舞台。孟德斯鸠认为一切当权者都倾向于滥用权力，直到权力遇到界限为止。面对中央政府对土地市场日益趋紧的社会性规制，不乏地方政府在挖坑理论的指导下开始以填湖造地的方式作为利用征用土地获得抵押贷款的辅助生财之道，如西安市政府和武汉市政府分别推出挖湖和治湖方案。在中国完成宪政建设之前，农民和地方政府及其小集团在土地流转中平起平坐依然是一种奢望。

五、土地流转政策推行中应变的治道

认清中国现行土地流转政策尚不具有对土地市场资源配置实现帕累托改进的实情不是说土地流转政策在消除基层弊政上永远是无能为力的。推行土地流转政策只有建立在农民和地方政府均能获得可观租金的基础之上，才会激励农民取代地方政府成为今后中国土地制度变迁的初级行动者。现阶段中国农民和地方政府在分别犹如土地流转寻租博弈中的小猪和大猪：它们相互胁迫对方踩踏食槽踏板的结果是双双饿死。只有当地方政府藏富于民地获取土地收益时，土地流转寻租博弈从囚徒困境博弈变成智猪博弈才不会是遥不可及的。

1.提高农民土地流转的收益水平

增加农民的土地流转收益是实现农民从被动向主动参与土地流转的必由之路。在乡村社会从温饱社会向小康社会转型中，国家对失地农民的土地附着物补偿，土地补偿和安置补偿的标准均应该提高。提高土地流转补偿标准的意义不仅包括增加农民收入，而且包括内部化保护耕地的正外部性，如涵养水源和防风固沙。中国不妨将土地流转补偿费分为土地原用途价格，社会保障费和环境治理费，从而合理地将土地具有的经济和社会功能折算为一定货币价值。中国亦应该将土地流转补偿费设为一种专项基金来确保其像其他国有资产那样保值增值。这既能防止地方官员将相关经费中饱私囊，也能让农民分得入股红利。

2.强化关于土地流转的社会监督

建立社会各界对土地流转的监督机制有助于限制地方政府在土地市场上的机会主义行为。仅仅将征地权上缴不足以确保地方政府在获得中央政府的征地许可后与开发商联合投机倒把，导致人民主权原则在土地流转上无法得到贯彻。中国应该在土地市场规制上实施行政首长责任制，以便上级政府检查下级政府对土地流转政策的制定和执行。对于强迫农民参与土地流转甚至从中获得非法所得的个人和组织，它们在被群众举报后应当被移交公安局，法院和检察院审查。工商局，税务局和农业局应当配合司法机关从违法土地流转立案到结案的调查。同时，中国应该就土地流转完善听证制度，以便群众参与相关政策辩论。

3.增强农民在土地流转中的谈判力

加强农村集体经济组织建设对于保障农民在土地流转中的话语权是不可缺少的。因为集体作为农地所有者是中国计划经济时期运动式治理的一个产物，所以中国财产法律中数次提到的集体从来不是一个严谨的法学术语：集体作为一种行政相对人在土地流转中的知情权和救济权都不是明确的。地方政府逐步从竞争性领域退出将使土地市场规制范围被限定在公益性征地。相应地，农民将越来越多地与开发商直接订立土地买卖合同。将农村集体经济组织建成像工会那样的团体可以提高农民与开发商在土地流转上的议价能力。通过提高集体经济组织的凝聚力，中国可以改变农民作为地权主体在土地流转中虚置的局面。

4.理顺各级政府财权和事权关系

重新安排各级政府财权和事权是地方政府在土地流转中向农民伸出扶持之手的应有之义。赋予地方政府财权与事权匹配性不只需要中央政府借助财政转移支付制度为地方政府填补经济建设和其他事项资金缺口。中国应该将由地方政府开征的各项土地交易税费合并为国家税务局征收，由土地财产税由土地交易税，保有税和占用税组成的土地财产税。这些税由中央政府返还地方政府作为其转移性支出。在获得充足的发展资金后，地方政府有望在土地流转上从投资型政府变成服务型政府，特别是致力于建设农村社会保障制度。

六、结语

发挥土地流转政策在提升基层治理水平中的作用不是否认地方政府在实现土地制度创新中的能动性，而是避免地方政府在这项改制中越俎代庖。毕竟，行政权过度膨胀是地方政府在土地流转中以权谋私的根源。正义论首创者罗尔斯认为法律的首要价值莫过于正义。土地流转规章只有具备实体正义和程序正义，才会让农民自愿出让土地。广大农民在千百年耕作中形成的土地情结在短期内消除是不切实际的。地方政府同时在土地流转中扮演裁判和运动员的角色与土地流转政策目标——工业反哺农业，城市支持农村是不相容的。

参考文献：

[1]欧胜彬，陈利根，王权典.地方政府的土地寻租：一个理论分析框架[J].学术论坛，2013，36（3）：126-129

[2]李名峰.我国农用地征用的寻租问题研究.华中师范大学学报[J]. 2010，49（2）：60-65

[3]王首元，孔淑红.新行为经济学理论：对期望效用理论和前景理论的一个延伸.西安交通大学学报[J]，2012，32（4）：17-24

[4]焦卫平，江辉，路婕，徐丹.关于中国征地法律冲突引起的问题及其对策思考[J].中国农学通报，2007，23（11）：440-443

[5]王培刚.当前农地征用中的利益主体博弈分析.农业经济问题[J]. 2007，（10）：34-40

[6]李放，黄俊辉.理性选择制度主义视角下被征地农民与地方政府的结构博弈分析[J].江西农业大学学报，2013，12（2）：137-142

[7]吴靖烨.我国农用地征用中寻租现象的法经济学分析.时代金融[J].2013，（6）：184-185

[8]柯晓兵，何高潮.我国土地征收制度的博弈路径选择分析.资源与产业[J]，2006，8（4）：46-50

[9]刘怡雯，钟静，洪晓燕.农地流转与寻租行为[J].经济视角，2013，（33）：64-68

[10]刘艳.规制俘获理论下的地权寻租行为法治 [J].生态经济，2013，（7）：72-78

[11]谭术魁，徐姗.征地冲突中利益相关者的博弈分析.中国土地科学[J].2009，23（11）：27-31