“协商民主”及其在人大工作中的运用

陈麟 李韩

【内容提要】 党的十八大报告指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，这是首次在党代会报告中明确提出“协商民主”的概念。本文从理论与实践角度对“协商民主”的产生、演变和发展进行研究，并对我国开展“协商民主”的现状予以分析评价，就在人大工作中如何运用“协商民主”提出有针对性的对策建议。

【关键词】 协商民主 人大工作 运用

【作者简介】 陈麟，四川美术学院学生处七级职员，文学硕士，研究方向：图像学；李韩，重庆市人大常委会研究室调研处副处长，法学硕士，研究方向：行政法学。

【中图分类号】 D082 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）09-0014-02

党的十八大报告指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，首次在党代会报告中明确提出了“协商民主”的概念。究竟什么是“协商民主”？“协商民主”在我国的现状如何？在人大工作中如何运用“协商民主”？笔者拟作如下探讨。

一、现代“协商民主”之认识

18世纪以来，在西方国家逐步确立了以多党竞争和代议制为基础的“选举民主”制度，这一制度是人类政治文明的重大进步，也是民主政治现代化的重要标志。在相当长一段时间内，“选举民主”较好地与西方各国国情融合，有力推动了各国经济、政治、社会的快速发展。但是20世纪后期以来，随着各国社会结构发生深刻变化，阶层、群体和个体加速分化，社会主体利益呈现显著的多元化特征，诉求分歧也逐渐扩大，加之公民政治参与意识日趋强烈，由此引发的社会矛盾、政治风险不断加大。在从单一的均质社会向多元的异质社会转化的大背景下，“选举民主”反映多数阶层、群体、个人的意志与要求、而忽视少数阶层、群体、个人的诉求和利益的弊端日益显现，不仅可能成为“多数人暴政”的制度载体，也容易因理性缺失成为“民粹主义”可能的实现路径。

为纠正和弥补“选举民主”存在的问题和不足，西方学术界开始对该模式进行反思，提出了与之相应的“协商民主”概念：1980年，克莱蒙特大学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》中，基于反对精英政治、倡导公民参与的主张，首次提出 “协商民主”的概念；之后，伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩等人开展了进一步的研究；90年代后期，詹姆斯·博曼、乔·埃尔斯特、罗尔斯、哈贝马斯学者等先后出版论述协商民主的专著；1999年，第一次协商民主理论学术研讨会在英国召开。随着理论研究的深入，“协商民主”在现实政治实践中也得到进一步地运用。

通过查阅相关资料和思考，笔者认为，“协商民主”（deliberative democracy）的涵义是：具有多元特征的阶层、群体、公民按照法定程序和方式，自由、平等、公开地运用理性参与政治生活和公共决策，各种观点不受限制地交流碰撞，通过辩论潜在地促进偏好转化，在某种程度上达成一致或共识，最大限度地维护各方利益，消弭分歧，合作共生。简单地说，协商民主就是社会各阶层、群体、公民通过自由、平等的公共协商进行或促进决策，力求利益维护的最大化。协商民主应具有以下特征：多元性，协商民主是对社会各阶层、群体、公民基于对经济、文化等不用的方面利益诉求从政治体制方面作出的正向回应和平衡；理性，理性是协商民主的核心特征，相对于选举民主的利益与激情，更重理性的思考与辩论，提出的理由要准确反映自身的诉求以改变对方的偏好或引起对方理性的正向反馈以加强相互理解；平等性，参与讨论协商的主体是平等的，有平等的发言机会，平等的说服能力，提出的观点不具有强制性；公开性，协商过程和结果是公开的，公众可以参与并对决策提出意见；合法性，协商的主体、程序、内容、形式等需要法律的确认和支撑；包容性，必须尊重少数人的诉求与利益，求同存异，服从共识。

二、我国“协商民主”之现状

我国学术界关于“协商民主”的研究，始于2002年哈贝马斯在我国作的题为《协商民主的三种规范》的演讲。2003年6月，俞可平在《学习时报》发表了《协商民主：西方民主理论和实践的最新发展》一文，具体介绍了“协商民主”，他指出 “协商民主是建立在发达的代议民主和多数民主之上的，它是对西方的代议民主、多数民主和远程民主的一种完善和超越”。自此，国内学术界开始了对“协商民主”的理论研究。

我国的“协商民主”理论虽然源传于西方，但从其内涵和我国的政治实践对照审视，我们早已在开展“协商民主”工作，并推进其不断发展，甚至从某种程度上讲，我们的实践先行于基于现代西方研究范式下的专门理论研究：一是建国以来，在坚持人民代表大会制度这一根本政治制度下，我们开展了中国共产党领导下的广泛充分的多党合作和政治协商工作，将选举民主与协商民主这两种民主形式创造性地结合，既尊重多数人的意愿诉求，又照顾少数人的合理要求，充分发挥协商民主化解分歧、求同存异、凝聚共识的重要作用，最大限度地实现了人民民主，促进了社会和谐稳定和经济的快速发展。二是拓宽实践，我国协商民主政治实践的范围已经远远超出政治协商机构，已成为党中央和各级人大、政府决策的基本模式，我们从中央到地方的重大决策，无一不是通过的党的代表大会制度、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度，遵循民主集中制原则，广泛征求党内外人士以及广大人民群众意见的基础上，经反复协商讨论酝酿而形成的，展现了社会主义民主政治的独特优势。因此，我们一方面要加强“协商民主”的理论研究，另一方面要在实践中进一步加以探索，正如党的十大报告指出的：要“健全社会主义协商民主制度”，“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主向广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”，开展好“协商民主”工作，化解矛盾分歧，凝聚改革共识，引导和发动广大人民群众为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦而共同奋斗。

三、加强“协商民主”在人大工作中的运用

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国民主政治建设的重要制度载体。在当前经济社会转型发展，改革进入深水期和攻坚期，社会利益多元化的大背景下，在人大工作中运用好“协商民主”，具有重要的现实意义：其一，就经济社会发展的重大事项、重要人事安排等加强各级党委与人大的协商，集思广益，加强沟通，有利于将党委意图与人民意愿更好结合，提高决策的民主化、科学化、法治化水平。其二，就年度预决算、重大工作推进、司法工作改革等加强各级人大与“一府两院”的协商，有利于加强人大对“一府两院”的监督，也有助于形成工作合力、促进工作落实。其三，针对利益多元化和社会结构重大调整的现状，通过人大制度这一民主载体的延伸和完善，加强不同阶层、群体和个人间的公开对话、交流和协商，有助于促进深层、理性的相互理解和包容，消弭分歧，凝聚普遍共识，有效弥补人大票决代议制民主之不足，建立起社会主体间合作共生的社会信任基础。

如何加强“协商民主”在人大工作中的运用，笔者提出如下建议：

一是加强立法工作的协商。要将立法工作中涉及群众切身利益和可能存在重大利益分歧的事项纳入协商的范围。强化立法项目协商，五年立法规划和立法计划要向社会公开，深入广泛调研听取意见。强化立法过程协商，新的法规案或修订案都要在主流媒体上公布征求意见稿文本，广泛听取各级各部门、人大代表、社会公众的意见建议，完善相关意见建议的采纳反馈机制；要重视少数人的意愿与诉求，对意见采纳与否都要予以回复和说明；对法规案中争议较多、分歧较大的条款，要采取听证会、座谈会等形式，使利益相关方通过协商充分表达各种利益诉求，寻求调整平衡各种利益关系的解决方案；探索常委会对重要法规条文实行逐条辩论表决的做法。

二是推进监督工作的协商。年度监督计划的确定要广泛征求人民群众的意见，加强与党委、“一府两院”的提前沟通，综合考虑重点工作与人民意愿的有机结合，有分歧的加强协调平衡。在听取和审议专项工作报告、开展执法检查和计划预算监督等工作时，要加强与“一府两院”常态化的协商沟通，务求掌握实际情况、了解存在的问题；对“一府两院”工作情况、处理审议意见和落实人大决定决议情况等，要普遍征求代表和社会公众的评价和意见，对评价意见必须进行研究处理。在上下联动开展监督时，要重视运用民主协商的办法，加强沟通，结合各地实际和工作安排，做到统一部署、统一行动，形成整体监督的合力。

三是探索代表候选人的协商。县级以下人大代表是直接选举产生，选民选举代表时，应着力加强由选民小组充分协商讨论产生正式候选人的工作，提高协商讨论的主动性，完善协商产生程序，减少上级意图的影响，更好体现选举的民主性。县级以上人大代表是间接选举产生，要规范、强化自上而下的民主协商程序，探索广大选民参与确定正式代表候选人的协商过程的实现路径，最后通过人民代表大会票决确定正式代表。

四是强化议案建议办理的协商。提出议案、建议是人大代表履行职责的重要方式，议案、建议的办理部门必须加强与代表的协商沟通，能办到的要及时办结反馈，有困难的要及时沟通解释取得代表谅解，办理需要时间条件的要及时说明原因，将办理过程和协商沟通过程结合起来，在办理中增进代表对工作的了解和支持，同时促进办理工作取得实效。

五是加大人大工作的协商程度。人大主要通过会议形式行使职权，以票决制决定问题，虽然其工作本身就涵盖了大量协商、审议和讨论的内容，但从机制设计和效果来看侧重保护多数人利益，对少数人利益的关照不足。可以引入就会议议题人大代表在人民代表大会上、常委会组成人员在常委会会议上开展辩论的做法，立场鲜明地基于不同利益与诉求进行充分协商探讨，以求达成共识和减少决议执行的阻力，较好弥补草率表决与简单多数原则造成的理性不足等问题。

六是运用协商激活基层人大工作。近年来基层探索出的“一事一议”、民主恳谈会、参与式预算等形式，都是公众参与民主协商管理的有效模式。由于与公众利益息息相关，公众参与的意识与热情普遍高涨，协商效果日益明显。可以通过这些方式和路径运用，激活基层人大工作，基于代表主体作用发挥，深度参与到对预算决算、工程项目、三公经费等政府工作的监督中，通过常态化协商沟通，促进政府管理和运行的公开透明，推动代表履职从举手权向发言权、修正权、否决权转化。

责任编辑：赵春燕