政党民主：何以可能与何以可为？

2014-04-28黄东明曹龙虎

中共天津市委党校学报 2014年2期

黄东明　曹龙虎

[摘要]政党是现代民主政治有效运转的基本要件。作为一种组织形态，政党民主大体上可以通过价值、制度和运作方式三重维度加以辨识。这三重维度的构建依循了从宏观结构到微观行动相互联结的路径，能够呈现出政党民主的应然层面。从应然的理论描述到实然的政治操作，政党民主还受到很多复杂因素的影响，使政党民主运转起来必须具有一定的外部制衡因素和外部约束条件。从政治发展的角度来看，政党民主与民众的政治参与诉求相契合，丰富了现代民主的内涵。在中国，政党民主的发展又展现出别具一格的逻辑和面向。

[关键词]政党民主；寡头统治铁律；政治发展

中图分类号：D05文献标识码：A文章编号：1008-410X（2014）02-0057-07

1993年，英国工党取消集团投票制，代之以一人一票制；1997年，法国社会党把第一书记由党的执行委员会选举改由全体党员直接选举；1997年，英国工党建立新的决策程序——“权力中的伙伴”项目；1999年，德国社会民主党修改党章，要求充分发挥党员的参与作用，积极组织党内大讨论。与此同时，2002年，在中国共产党的第十六次全国代表大会上的政治报告中，党内民主被置于政治发展的核心地位，党内民主被誉为党的生命，要以党内民主带动人民民主……一时间，曾经被米歇尔斯认为与民主格格不入的政党不仅摆脱了寡头统治的桎梏，甚至开始成为民主政治的助推器。本文即在此背景下探讨：政党民主的衡量标准是什么？从民主的绊脚石到民主的助推器，政党要经历怎样的转化？其与现代民主的关系又是如何？而作为社会主义的中国，其政党民主的发展又具有怎样独特的路径和逻辑？

一、政党民主的维度：价值、制度与运作方式20世纪以来，民主作为一个政治词汇博得了世界性的话语霸权。各种各样的观念、主张、行为和制度安排等，都纷纷贴上民主的标签，以宣示自己的合法性和正当性[1]（P51）。民主被戏称为泛滥于政治市场的“贬值的通货”[2]（P20）。在民主话语如此强势和使用频率如此之高的情况下，政党组织形态的民主与否，不应该只是一种自我主张，而应该有切实的衡量标准。但怎样界定政党民主，似乎就是一个争论不休的话题。这里面一个很重要的原因在于对民主的理解。就组织形式来说，民主至少有精英民主、协商民主等。这些民主理论基于不同的价值理念对民主形式的衡量标准也存有差异。举例来说，传统上的精英民主观一般通过竞争性选举来判断民主与否，“民主应该是一个在当选的少数之间的相互竞争的选择系统”[3]（P184）。而20世纪80年代以来的协商民主理论则强调公民对政治过程的广泛参与[4]。公民对政治决策过程参与的广度和强度成为衡量民主的重要指标。就与民主理念的契合度来说，精英民主容易让政治沦为少数精英的玩物，背离了“人民的统治”的初衷。协商民主则在一定程度上弥补了精英民主的缺陷，丰富了民主的实践形式。民主理论资源和制度形式的丰富和深化，为我们理解政党民主提供了更为广阔的视野。在综合这些民主理论的基础上，本文提出衡量政党民主的三个维度——价值、制度和运作方式，试图建立衡量政党民主的一般性标准。

首先，政党组织必须奉行民主的价值理念。从词源学的意义上说，民主就是“人民的统治”或“权力属于人民”[3]（P1）。所以，民主的价值理念最直观的体现就是主权在民原则。对于政党民主来说，这突出地体现为对党员权利条款及权利平等原则的确定。在中国共产党的党章中，就有党员具有对党的工作提出建议和倡议、行使表决权和选举权等权利条款的规定。二大的党章要求党的“一切会议均取决于多数，少数服从多数”，六大的党章也规定，“下级党部与高级党部由党员大会、代表会议及全国大会选举之”[5]，规定了党员权利并确认了权利平等的原则。同样，西方的选举型政党也有此类条款的规定，如美国的共和党在2000年7月31日经共和党全国代表大会通过的《共和党规则》就规定，“我们的党是一个自由的党，一个给予所有人平等机会的党，一个不偏袒任何人的党”[6]（P45）。

其次，政党组织必须建立民主的制度结构。现代组织学原理告诉我们，制度结构是组织系统中内在联系的外部表现方式，组织内部制度要素的位置、关系、结构不同，组织的活动能力和方式也会有很大差异。显然，政党组织内部的制度结构对政党民主有着重要影响。一般来说，现代组织的制度结构是依循韦伯式的官僚制原则建立的。政党组织也不例外。这种金字塔式的层次组织结构具有突出的优点，“纯粹的官僚体制的行政管理，采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠……言而有信，劳动效益强、涉及范围广，形式上可以适用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度。”[7]（P248）不过，这种层级分明的制度结构也往往成为妨碍民主的重要因素，甚至被认为是导致政党寡头化倾向最重要的原因。从制度结构的纵向体系和横向安排来说，要想建立政党民主，在纵向制度体系建设中，需要着重注意的是下级组织对上级组织决策的约束机制，或者说上级组织决策对下级组织的回应性；在横向制度体系建设中，需要完善横向组织体系之间的监督和制衡功能。党员大会和代表大会、党委会、选举制度、罢免制度、监督制度，等等，都是民主政党的必备制度要素。

最后，政党组织必须遵循民主的运作方式。对于政党组织来说，价值理念和组织制度固然重要，但是价值理念的落实和制度效益的开发都离不开民主的运作。如果没有民主的运作，再冠冕堂皇的价值理念和完善的制度安排也会受到侵蚀。所以，体现于政党政治过程的民主运作形态及其行为逻辑更能反映政党民主的实质。就运作方式而言，现代民主有一系列程序规则，包括政党内事务的公开原则、讨论原则、多数决定原则，等等。这些原则能够有效保证党员权利的平等，防止超越于组织和其他党员之上的组织或家长式权威人物的存在。从政治文化的角度出发，这些民主的运作方式及其反映出的行为逻辑，积淀成一种深层次的政党民主文化，从而对落实政党民主起到更加基础性的作用。

从价值、制度到运作方式，政党民主维度的构建依循的是从宏观结构到微观行动相互联结的路径，大体为我们呈现政党民主的应然层面，即政党民主应该具备哪些特征和要素。不过，上述对政党民主的分析还是一种事实价值层面的分析，作为一项政治操作议题，政党民主还是应该放在实际的政治生活去考察。

二、政党民主何以可能？在现代社会，政党发挥着精英遴选、利益表达、社会动员等多种功能[8]（P521），是现代民主政治有效运转的基本要件。有学者甚至声称，现代民主就是政党之间的民主[9]（P399-400）。但是，就政党组织自身而言，似乎一直存在着一个民主的难题。如何突破“寡头统治铁律”的限制，是政治学界长盛不衰的话题。按照罗伯特·米歇尔斯（Robert Michels）的说法，“在任何组织中，无论它是一个政党、工会组织，还是其他任何类型的协会，其贵族化倾向是显而易见的。组织的结构在赋予自身稳定性的同时，却使组织化的大众发生深刻变化，完全改变了领导者与被领导者之间的关系地位。组织使得政党或专业工会分化为少数领导者和占人口大多数的被领导者”，所以“组织是寡头统治的温床”[10]（P28）。这就是政治社会学领域著名的基础理论之一——寡头统治铁律。持类似观点的还有奥斯特罗格戈尔基（M.Y.Ostrogorski）等，他们认为政党组织中的官僚体制与民主是格格不入的，政党领袖通过政党纲领、组织动员对选民利益的操纵和控制，建立起民主的幻象，实质是一种专制行为，组织是民主走向专制的通道[11]。不过，也有很多学者不认同这种观点。罗伯特·达尔就认为，米歇尔斯仅仅通过一个政党的观察，就得出“寡头统治铁律”的论断显得草率，忽略了多头政体下组织竞争因素对政党精英的行为制约[12]（P387-389）。还有更多的学者通过实际的例证对此观点提出了质疑。

一种修正的观点认为：米歇尔斯的洞见不仅在于为我们理解社会组织内部的权力结构提供了重要视角，更在于为我们认知人类社会的基础性联结团体的性质，诸如社团、组织、政党，等等，给出必要的警醒。正如斯坦因·拉尔森（Stein Larsen）所说的，米歇尔斯观点的意义在于“激发了许多努力来抵消‘寡头统治铁律的后果”[13]（P314）。从这一角度出发，寻找政党民主的约束性条件、探寻政党民主何以可能才是更为重要的工作。

政党民主作为一种组织形式，主要体现为一种政党组织内部的权力结构关系。一般来说，如果政党领袖的权力能够得到有效约束，政党成员能够对政党议程进程广泛参与和管理，我们就可以认为这个政党是民主政党。所以，使政党民主运转起来的第一要义体现在其内部的制度结构上。对于政党来说，政党领袖或者政治候选人的遴选是其重要政治内容，这一过程的民主与否也成为衡量政党民主的重要标志。对于西方的政党来说，这点尤其重要。美国“政党的全国组织在政治体系中只能起到有限的作用，它们关心的主要是总统候选人的提名和选举。全国性的政党已经逐渐变成一些州党和地方党的联合组织，为了总统候选人的提名和选举每四年组合或重新组合一次。”[14]（P47）现在，政党领袖或者政党政治候选人通过党员选举产生已经成为西方政党践行政党民主的基础性制度安排。学者们普遍认为，这一举措提升了西方的政党民主水平，消弭了“寡头统治铁律”的影响[15]（P297-323）。另外，党内咨询和决策机构的设立和发展也能促进党内民主的发展。从政治效能的角度出发，组织层次结构越多，底层结构对上层结构的政治约束能力就越小。所以，较少层级结构的政党有利于政党民主的实行。这种决策和咨询机构的优势在于能够有效打破政党的层级结构，使基层党员的意见能够有效进入政党上层组织视野。以英国工党为例，1997年，工党通过了“权力的伙伴”项目，从而形成了工党执政后新的决策程序。允许党员个人、地方支部对政策进行协商、讨论。这些举措都大大改变了政党组织的权力结构关系，使政党民主成为可能。

此外，从政治系统的角度出发，政党作为一种社会组织深嵌于一定的社会政治结构之中，其制度形态与组织方式受到政治系统内诸多因素的影响。这些社会环境作为政党政治运作的基本场景对政党民主的运转产生很大影响。所以，政党民主还受到一系列社会政治因素的制约。概括来说，这些因素主要包括宪政的制度安排、开放的政党竞争、自治的公民文化，等等。西方很多学者都强调外部因素对政党民主的影响。韦尔（A.Ware）等学者认为，政体民主与政党民主存在正相关的关系[16]（P78）。拜梅（Klaus Beyme）等学者发现，政党竞争可以推动政党的民主改革，从而抑制政党组织内部的寡头倾向[17]（P238）。而自治的公民文化通过对政党组织及党员潜移默化的影响，成为促进政党民主的社会基础。保罗·欧斯特曼（Paul Osterman）的研究就指出了文化因素在克服组织寡头倾向方面的作用[18]。

由此可见，如果政党组织具有一定的内部制衡因素和外部约束条件，那么政党向民主转型的可能性会大大增强。事实上，很多学者在论述政党民主何以可能时都是从政党组织结构与外部环境因素互动的视角来阐发的。不过，如果考虑到政党组织内部科层结构天然的反民主倾向马克斯·韦伯发现，随着资本主义经济的发展和社会分工的细密，官僚制在社会组织中全面扩散，“在最近几十年中，随着竞选斗争技术的日益理性化，所有的政党按其内部的结构，都向着官僚体制的组织过渡。”参见[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（下卷），商务印书馆1998年版，第763页。，外部约束条件甚至成为限制政党组织内部寡头化倾向和使政党民主运转起来的决定性因素。总体来说，内部制衡因素与外部政体民主和社会民主的结合，可以有效遏制政党组织的寡头化倾向，使政党民主以及广义上的组织民主成为可能。

三、政党民主与西方民主政治的发展在当代，民主政治的推广和深化主要在两个层面上展开。从国际政治层面来看，以“第三波”为标志的民主化浪潮在世界各国风起云涌。在短短的二十多年时间里，三十多个国家由非民主政体过渡到民主政体参见：[美]塞缪尔·亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店1998年版序言。。从国内政治层面来看，民主不再仅仅局限于政治选举层面，而是发展成为一股政治参与浪潮。正如希金斯（Graham M.Higgins）和理查森（Jeremy J.Richardson）所说的，“更大程度的参与已经成为所有层次、所有组织决策的一个必要因素，促进这种参与运动的动力如今没有看到消失的迹象，而在不久的将来这种趋势会更加明显。”[19]（P27）政党民主的发展就是与民主政治发展的这一面向紧密结合，并且给民主政治的这一面向增添了一抹亮色。

从民主发展的历史来看，虽然西方国家很早就确立了宪政的制度安排和选举的程序规则，但是在很长的时间里，选举权被限制在很小的范围之内。以英国为例，直到“光荣革命”143年以后的1831年，英国有选举权的人也只占成年人口的4.4%；在美国1789年第一次举行总统选举时，只有约4%的成年人投票[20]（P56-61）。西方国家事实上的“一人一票，票票等值”的普选制基本上在二战之后才实现。与此相对应，政党虽然一直在西方民主政治的运作过程中扮演重要角色。但是传统上的政党政治实际上就是某种程度上的“密室政治”的变体，政党内部通过相互交易、妥协的形式选拔政治人物，维护自身利益。以美国政党组织模式为例，传统的政党总统候选人的挑选模式是政党领袖层在密室中商议提名候选人，而地方党组织则负责动员选民支持政党的候选人。总统候选人的提名由政党党魁和组织动员主导，获得提名的关键在于获得政党领袖的支持。但随着政党民主的发展，1968年以后，普通党员也可以参与到候选人的提名过程中来。总统候选人的提名由党魁和政党组织主导变成普通党员主导，党魁和政党组织对候选人提名的影响力日益下降[21]。在其他国家，为了改善政党形象、获得选民认同，各大政党也纷纷以民主的形式展开政党候选人的提名或者政党领导人的择取。1990年，英国保守党规定领袖必须由正式组织选举产生，而不是通过“协商”等其他方式产生。在法国，社会党等主要政党的领袖以及各级议员候选人也由过去的自上而下的指定改为地方党组织选举产生。德国的“政党法”和“选举法”甚至规定，政党内部候选人提名程序必须以民主方式进行[22]。另外，除了党内选举民主化外，西方国家各主要政党还在党内咨询民主方面大力拓展，借助网络、协商等公共平台，广泛吸纳民意，使政党决策对民意的汲取和回应性大大增强[23]。

从政治功能的角度来说，政党民主不仅可以促进党内权力的良性竞争，使政党领导人接受其成员的监督，避免寡头局面的出现，还可以促进政党和选举人之间紧密关系的建立，有利于政党对选举人的利益进行综合和表达，可以大大提高政党在民主政治中的竞争力、生存力和凝聚力[11]。从政治发展的角度来说，政党民主与政治参与浪潮的结合，可以超越代议民主的局限，满足公民的参与诉求，促进实质民主的发展。随着政党民主的推进，政党作为利益聚合、输送的重要平台，其功能和作用也得到进一步彰显。

四、中国政党民主的生成路径与发展逻辑党的十六大报告旗帜鲜明指出，“党内民主是党的生命”，政党民主被置于政治建设和政治发展的中心地位。但是，与西方的政党民主是政体民主和社会民主发展的结果这一状态不同，中国的政党民主是革命政党自主选择的政党组织形态。作为革命政党，中国共产党是在革命斗争时期成长起来的，接受的是列宁式建党原则。从组织原则的角度出发，列宁式政党实行民主集中制，一方面强调党员对党组织的服从，即“党的组织为极集权的组织……党的最高机关为中央委员会……无论报纸、议院、团体，以及各种运动绝对受中央委员会的指挥和监督，绝不准单独自由行动”[24]（P160）；另一方面也强调民主管理和民主参与，“党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的；并且，党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换”[25]（P249）。前者保证了革命政党在革命斗争时期的组织动员能力和武装战斗能力，后者则保证了革命政党的合法性和正当性。按照列宁式建党原则组建起来的中国共产党继承了这一建党原则，在保持革命战斗力和民主建设方面进行了有益的探索。

中国共产党自成立之日起就重视民主在政党组织、决策过程中的作用。党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》就规定以选举方式产生党的领导机关——执行委员会。这一原则在党的二大、三大以及后来的历届代表大会通过的党章中得到确认。除此之外，中国共产党还在党内监督、集体领导等民主实践方面展开了一系列的探索，要求党员要接受地方委员会“严格监督”，“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督”，并要求“从中央省委以至支部”“应该坚毅地执行集体的指导。”[5]1945年，毛泽东在回答著名民主人士黄炎培先生关于如何超越“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期定率的提问时，就谈到了民主和肯定了民主的重要性。应该说，虽然革命战争时代的外部环境不甚理想，但是中国共产党的政党民主建设依然取得了一些成绩，在党内逐步确认了民主选举、民主监督等原则，现实的民主生活也在一定范围内得到开展。

新中国成立初期，随着中国共产党政治角色的变化，中国的政党民主得到进一步发展，完善了党的各级代表大会和代表会议制度、健全了党委制等[26]。但是，随着反右斗争扩大化和“文革”运动的展开，国家和社会的正常生活秩序都被打乱，民主法治建设也遭遇重大挫折。这一时期，虽然声称是“大鸣、大放、大字报、大辩论”的大民主，但是由于缺乏起码的法治约束和权利保障，这种借由政治激情和社会动员所发动起来的“民主”，与社会生活的正常化完全背离，最终在空洞的民主形式和消弭的政治激情中耗散了民主的政治能量。政党民主建设在这种情况之下更是无从谈起。随着“文革”的结束和改革开放的启动，政党民主得以重新启动。

“文革”结束后，鉴于“文革”中对民主法治破坏所带来的严重后果，党和国家领导人对民主法治建设也尤为重视。当时无论是党的文件还是学术著作，“民主与法制”的问题都被不断提及。邓小平也在多个场合强调必须从制度上保障党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展，并就现实生活中存在的、有碍民主原则的干部领导职务终身制现象、权力过分集中现象等做出了改革和示范[27]（P328-332）。中国共产党的政党民主建设在经过新中国成立以来历次政治运动的破坏之后得以有效恢复和发展。

首先，保障党内民主的党内法规体系初步形成。20世纪80年代以来，中共中央制定了一系列法规制度，保障党内民主。《关于党内政治生活的若干准则》、《中共中央关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》、《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党地方组织选举条例》、《中国共产党党内监督条例》，等等，这一系列的法规体系涉及指导思想、制度原则、权利保障、干部选拔任免、民主监督，等等，让执政党在具体的政策执行方面有章可循，从而为党内民主的发展提供了较大的制度空间和制度保障[28]（P283-288）。

其次，基层党内民主实践得到进一步发展，竞争性选举试点增加。2001年湖北广水市两票制度选举村支部书记；2001年四川平昌县公推直选乡镇党委书记；2002年四川雅安县级代表直选； 2003年湖北罗田县党代表直选，党代表由各单位推选，试点实行党员直接选举、差额选举； 2004年南京市社区党支部公推直选；2008年贵阳市区、县委书记公推竞岗，由原来实行组织提名、间接选举、等额选举为特征的确认型选举转变为实行开放式提名、直接选举、差额选举，等等[29]。这些基层的民主实践拓宽了党内民主的发展思路，丰富了党内民主的发展层次，为中国共产党的党内民主发展注入了新的活力。

最后，改革开放之后，中国的党际民主得到进一步发展，民主党派参与政治的渠道得到拓宽。按照现行中国的政治规制，中国共产党和民主党派的政治角色和功能分别为：中国共产党为执政党；各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，共同致力于社会主义事业建设的参政党。它们的合作方式为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。反右运动扩大化后，特别在“文革”过程中，很多民主人士都遭受残酷打击，民主党派也被停止活动，以政治协商为核心的党际民主遭到严重破坏。改革开放之后，借助政治协商会议这一制度平台，民主党派的参政诉求得到规范和发展。2005年中共中央颁布了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，对选拔民主党派进入政府部门和民主党派进行政治监督的形式和范围都做了进一步规范，党际民主得到进一步发展。

改革开放以来，中国社会转型遵循的是政体延续性背景下的渐进式改革逻辑[30]。显然，这一时期的政党民主发展也体现了这一中国政治发展的独特逻辑。一是政党民主在增量上得以推进，但是呈现典型的非均衡发展态势。改革开放三十年多来，无论是中国共产党的党内民主建设还是中国共产党和民主党派之间的党际民主建设，在制度建设和政策实践方面均取得了长足的进步。但是，这种增量推进呈现为典型的非均衡发展态势。比如，政党民主在基层创新实践上异常活跃，但是诸多的制度创新形式并没有得到有效的总结和及时的推广，甚至诸多政策创新仅仅是昙花一现。同时，在政党上层组织的创新中，虽然有差额比例选举不断提升的重大突破，但是整体而言，上层组织的制度体系还是延续旧有的格局，在制度创新方面显得不足。在党际民主方面也存在这样的问题，虽然民主党派的政治资源配置总量不断扩大，但依然处在“量”的扩充阶段，并没有迎来“质”的突破[31]。二是政党民主在政治秩序稳定前提下的有序推进。这种发展模式的优点在于促进了民主与秩序之间的均衡发展，民主化的进程不会危及政治体系的基本稳定和延续，同时政党体制弹性和包容性的稳步扩大也可以提升政党组织的民主化程度[32]，从而实现民主政治发展与保持共产党的执政地位稳定的并行不悖发展[33]。但是，这种模式也存有一定的缺陷，即政党民主很难突破既有政治框架的束缚，难以获得突破性发展，而这点又在很大程度上束缚未来政党民主发展的空间。

由于中国共产党是中国革命和中国特色社会主义现代化建设事业的领导核心，中国的政党民主发展还存在政党民主与人民民主的互动关系问题。十六大以来，党内民主被置于政治发展的核心地位，党内民主成为增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证，中国共产党确立了以党内民主带动人民民主的政治发展理念。鉴于中国共产党在中国政治发展中的独特地位，这一发展逻辑较为符合中国的发展实际。而且在一定地域和层级范围内，政党民主的确与人民民主之间呈现互动共进、融合发展的良好局面[34]。所以，考虑到中国政党民主的艰巨使命和实际运作的复杂性，如何拓展中国政党民主发展的意涵和扩充政党民主发展带来的边际效应，成为中国政治发展的重要理论和实践命题。

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