党内潜规则研究现状述评及前沿问题探讨

2014-04-28周敬青

中共天津市委党校学报 2014年2期

[摘要]近年来，学者从党内潜规则的概念，党内潜规则与反腐败、党内文化建设、党内民主运行、党内显规则的关系，党内潜规则的发展演进的历史趋势等不同角度对党内潜规则进行了研究。对党内潜规则的研究是党建研究领域的新课题，这方面的系统性研究成果不多，在研究内容上有待于进一步拓展和深化的若干前沿问题有：界定党内潜规则的概念，分析其主要表现形式和特征；探究党内潜规则产生的根源及危害；针对党内潜规则在党内不同领域种种表现形式，对如何治理这些领域的党内潜规则提出对策等。

[关键词]党内潜规则；潜规则；显规则

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008-410X（2014）02-0015-05

从理论上讲，党内潜规则与党的制度即显规则完全背道而驰，在实践中却有存在的空间。党内潜规则潜伏在党组织的运行过程中，在党内意识形态、党内决策执行、党内选人用人、党内政治生活、党内腐败现象中无不有党内潜规则滋生并消解着党的制度。近年来，有关党内潜规则的研究逐渐成为学术界和媒体关注的热点问题。本文对党内潜规则的国内外研究现状进行考察，分析这方面需要进一步拓展和深化的若干前沿问题。

一、概念的提出：从“潜规则”到“党内潜规则”

为了能够清晰全面地认识党内潜规则，首先需要追根溯源，研究潜规则概念的来历。潜规则这一概念最初由学者吴思提出。此后，研究潜规则的成果越来越多，大多涉及官场潜规则、职场潜规则、社会潜规则等。吴思认为，在传统中国，支配社会运转的并不完全是公开宣称的道德法令即“正规则”，而是存在另一套不便明说、隐匿在正式法规之下的规则系统，即潜规则。此类潜规则的内涵为：“1.潜规则是人们私下认可的行为约束；2.这种行为约束，依据当事各方的造福或损害能力，在社会行为主体的互动中自发生成，可以使互动各方的冲突减少，交易成本降低；3.所谓约束，就是行为越界必将招致报复，对这种利害后果的共识，强化了互动各方对彼此行为的预期的稳定性；4.这种在实际上得到遵从的规矩，背离了正义观念或正式制度的规定，侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益，因此以隐蔽的形式存在，当事人对隐蔽形式本身也有明确的认可；5.通过这种隐蔽，当事人将正式规则的代表屏蔽于局部互动之外，或者，将代表拉入私下交易之中，凭借这种私下的规则替换，获取正式规则所不能提供的利益。”[1]（P197-198）

有学者把规则大致分为“显规则”和“潜规则”两类。前者指为社会主义主流意识形态所认可的、成文的、强制性的规范或制度规定；后者指社会生活中的不成文的章法。我们的社会有许多“显规则”，如法律法规；还有许多潜规则，如官场的操作规则等。有学者认为，所谓潜规则是相对于正式规则而言，主要指官场中处理某些官与国（国家政权）、官与官、官与民的关系的实际通行规则。正式规则是那些法律、法规、规章、规定等成文的关于“为”与“不为”以及“如何为之”的规范；潜规则是那些虽无成文之规定却在实践中指导某些官员“为”与“不为”以及“如何为之”的另类规范。实际上，潜规则和正式规则一样，同属于指导官员职务行为的判断依据，但它们的功用有所不同：正式规则是公共利益的实现机制；而潜规则，从官员个体来讲是一种个人利益追逐或自我保护机制，从官员集团来看是一种共同利益的分配机制。潜规则反映着约束条件下即正式规则下某些官员对公共权力的实际运行机制，潜规则就是公共权力的黑市交易法则。在某种特定条件下，一个具有公益倾向的官员要么选择屈从于潜规则违心办坏事；要么选择或被迫选择出局——清官淘汰。潜规则是正式规则背后的另类规则，它像癌细胞一样寄生并不断地侵蚀着正式规则[2]。潜规则的主旨和最终目的是实现官员自身和其所在利益集团既得利益或额外利益的最大化，因而潜规则就是一种登龙术、弄权术、掘金术、敷衍术，或者就是一种合法的伤害术，误国、误民、误事且最终误己，既践踏国家法度，戕害众生，又玷污道德人心，败坏社会风气。

有学者认为，潜规则可分为良性、中性和不良三种类型，但绝大多数关注的是与显规则相对、不良意义上的潜规则。现实生活中，人们一般是在不良意义上将潜规则作为贬义词。潜规则广泛地存在于社会生活的不同层面及不同时代、地域、行业、职业的群体、组织之中。不良潜规则的盛行缘于道德的滑坡和是非标准的降低，一些肮脏的东西受到追捧，一些糜烂的行为被看作是正常的行为，赤裸裸的权钱交易在某些人的眼里成了符合道德观念的行为，其复杂性就在于：谁要是违反了它，妨碍的不仅仅是这种秩序本身，更重要的是这种秩序的所有受益人，也就是不良潜规则背后的所有既得利益者群体。不良潜规则是一种典型的“群体共谋”，其行为学特征在于参与共谋的群体成员无须明确意识到他们参与了共谋。不良潜规则滋生往往与利益有关，而利益又往往与权力有关。如在官场中，裙带关系往往演变为“结党营私”的圈子，他们“心照不宣”地为了各自的利益相互利用、相互包庇、官官相护[3]。易中天在《帝国的惆怅》一书中指出，潜规则现象是一种非典型腐败。所谓非典型腐败，就是看起来不像是腐败或不被认为是腐败的腐败，但它以权谋私的本质和普通腐败并无不同。

从制度经济学上分析，潜规则属于非正式制度。人类的社会经济活动总是在一定约束条件下进行的，这种条件包括正式制度安排和非正式制度安排。所谓正式制度安排，是人们有意识设计和供给的一系列规则，它们具有一定强制力，表现为制度规范。所谓非正式制度安排，是指人们在长期交往中无意识形成并得到社会普遍认可的价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等。潜规则作为非正式制度的一种伦理规范，对于中国这样一个注重道德实践和价值优先的国家而言，它对经济社会生活的消极影响很大。非正式制度制约正式制度并影响后者的正常运行。正式制度安排只有在与非正式制度安排相容的情况下才能发挥良好的作用，如果不相容，再好的正式制度安排也有可能失效，甚至被扭曲。

国外没有潜规则的明确概念，但在一些领域有相关的研究。一是提出了与潜规则近似的概念。新制度学派的美国学者道格拉斯·C·诺斯（Douglass C North）在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中区分了正式制度和非正式制度，非正式制度又被分为与正式制度相容的非正式制度和相悖的非正式制度，而与正式制度相悖的非正式制度其实质接近潜规则[4]（P49-72）。美国学者阿弗纳·格雷夫在《历史制度分析》一书中，提出了缺乏集中的中央法律实施体制条件下的“自我实施制度”，其含义接近潜规则。二是从不同的视角展开研究。哈耶克在《法律、立法与自由》中阐述了内部规则和外部规则的“社会秩序规则二元观”，强调内部规则是分散的个体追求自身利益最大化，互相作用形成彼此认同的规则。约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）在《正式非正式的制度》一文中则从社会资本的角度来研究非正式制度。青木昌彦（Masahiko Aoki）发展了相机治理（Coningent Governance）模型，并显示相机治理的有效性可以由互补的制度安排来得到提高[5]。格·阿·阿尔巴托夫的《苏联政治内幕：知情者的见证》一书也从非制度化的角度探讨苏联政治走向败亡的原因，苏共在国家治理中主要依靠伦理道德、国家领导人的意志而非具有普遍意义的法律和制度[6]（P137-395）。

把“潜规则”一词引入党内，就形成了党内潜规则的概念。靳连芳认为，党内潜规则是一种利益诱致型规则，是在错误观念的支配下在一些领导者中形成的一些普遍认同并以“组织”领导名义实际奉行的、不在民主制度之中而在制度之外、与制度原则精神相悖的运行规则[3]。蔡霞主张把党内潜规则归类于“非正式制度”，认为党内潜规则的实质就是权力意志规则[7]。有学者直接指出，潜规则就是非正式制度。有的学者认为，在我国“官场潜规则”实际上就是党内潜规则，官场腐败基本上也就是党内腐败现象的反映。苗佳瑛认为，党内潜规则实际上是权力的异化。潜规则不是无规则，而是有规则，但它以不敢公开为特征，以对抗、破坏显规则为手段，以谋取私利为目的[8]。林喆认为，潜规则是亚文化群体中一种特有的文化现象，遵循潜规则的行为不一定就是腐败行为，但从中极易滋生与主流社会所倡导的道德准则和社会主义风尚相悖的不正之风。朱卫华认为，党内潜规则基本上就是“官场潜规则”，而我们所说的官场腐败，实际上就是党内腐败。黄明哲对党内潜规则做了静态和动态上的分类，认为目前在党内已形成了形形色色的潜规则，静态上表现在某些内部红头文件、指示、批示、通知、讲话、经验总结、惯例等中间，动态上表现为暗箱操作，如集体领导中的潜规则、官员考核潜规则、官员任免潜规则、官官相护内部解决的潜规则、托人找关系潜规则等[9]。总之，关于党内潜规则的含义还没有形成一个党内统一认同的概念，仍处在研究探讨中。

二、关于党内潜规则的多维研究视角

近年来，国内一些学者从党内潜规则与反腐败、党内文化建设、党内民主运行、党内显规则的关系，党内潜规则的发展演进的历史趋势等不同角度对党内潜规则进行了研究。

一是从反腐败的角度，认为党内潜规则是反腐败斗争最后也是最强大的一个堡垒。党内潜规则作为一种规避显性规则而追逐不当利益的行为规则，其盛行已成为侵蚀改革开放成果、阻碍社会进步发展、危害国家长治久安的一大顽症。中国当前社会的一些腐败与不公正，在很大程度上应归因于显性规则机制不健全，同时不良潜规则对法律法规产生很大的离心力，使得法律法规难以准确无误地起到维护公正的作用。在党内潜规则的运行过程中，当事人进行私下交易时，为隐蔽这种交易，规避正式规则，必然要达成一个“分利联盟”。党内潜规则本身就是以滋生和维护腐败网络为己任，并形成一个由不同层级的权力和非法利益交织而成的具有派别性质的“利益集团”即“圈子”，维持这个“圈子”则是利益均沾，通俗地称为“近亲繁殖、肥水分赃”。“圈子”中形成共同腐败的权力保护网，这既可以使“圈子”里的人拥有强大的“组织后盾”，又可以分担个人腐败带来的风险[10]。党内潜规则是政治运行中的一个痼疾，应采取有效措施破除，破除党内潜规则已经成为推动反腐败斗争有效深入开展的一个重要切入点和现实着力点[7]。

二是从党内文化建设的角度，认为廉政文化建设对治理党内潜规则具有不可替代的特殊作用。首先，廉政文化建设能为治理党内潜规则提供正当合法的价值理念支撑。当前，党内潜规则能够存在、盛行和发挥作用，从根本上说是制度原因、风气原因、党员的价值理念异化等原因相结合并自发运作的必然产物。其次，廉政文化建设能为治理党内潜规则提供有利的社会环境。因为制度的灵魂是文化，没有文化观念做思想基础，制度难以制定，就是制定出来，也难以落实。制度发挥作用离不开文化的氛围和环境，而且文化本身就是无形的制度，具有制度的意义和作用。最后，廉政文化建设是治理党内潜规则的根本出路。潜规则从本质上讲是一种文化，文化问题的解决离不开文化的力量。有学者提出，应该正确对待我国目前潜规则泛滥的情况，努力消除潜规则对道德生活的影响，打破潜规则的运行机制和文化依赖是改善道德生活的必需选择[11]。要达到根治党内潜规则的目标，必须使整个社会形成这样的文化氛围，即无论是政府官员还是普通市民都有强烈的规则意识，以显规则代替潜规则，使人们不是信奉而是普遍鄙视潜规则，这种显规则意识的养成就是廉政文化建设的过程。在一个有着丰厚潜规则积淀的古老国度里，没有文化观念的转变和文化素养的提高，要从根本上消除党内潜规则，只不过是一厢情愿而已[12]。

三是从党内民主运行的角度，认为党内潜规则严重影响了民主集中制的运行成效。由于我们民主集中制中用于规范领导集体议事决策的规章制度建设一直存在着一些明显的不足，如某些制度弹性大、操作性不强，缺乏对家长制作风、一言堂等现象的制度防范机制，对集体领导成员决策行为缺乏有效的制约等弊端，这为党内潜规则的产生提供了有利的条件[8]。因此，要制定完善贯彻民主集中制的具体行为规范，消除党内潜规则带来的暗箱操作等危害参见高兰：《妨碍党内民主运行的潜观念及潜规则》，《党建研究内参》2005年第5期。。

四是对党内潜规则与党内显规则的关系，学者主要概括为五种存在形式。第一，“显”“潜”互补。潜规则与显规则的互补性表现有两种情况。一方面，当显规则不能为人们提供充分的预期行动时，潜规则便自然而生，来填补显规则留下的空白。由于党内现行制度不可能面面俱到，制度空白、制度缺陷为潜规则留下用武之地。另一方面，由显规则的空白地带诱发而生的潜规则便显示出自身的强大的生命力。如“上有政策，下有对策”现象便是对潜规则最好的注解。第二，“显”“潜”并用。一些人为了自己的利益，惯于断章取义，为己所用，马列主义对人，自由主义对己，两边都有好处、都占便宜，翻手为云，覆手为雨。第三，“潜”存“显”亡。潜规则盛行时，自然挤占了显规则的空间，显规则有时名存实亡。第四，假“显”实“潜”。例如，一些腐败分子表面上并不排斥显规则，甚至表现出对显规则十分重视，大会小会讲并不断丰富显规则的内容，但他们的目的并非运用和维护显规则，而是为了用它来掩盖自己的腐败行为。第五，混淆“显”“潜”。混淆黑白，当显规则和潜规则搅和在一起，让人莫衷一是时，规则就变成一些人的手中玩物，乘机浑水摸鱼[13]。

五是从党内潜规则发展演进的历史趋势角度，有学者认为，用历史唯物主义的眼光看，潜规则属于历史范畴，其根源就在于社会经济基础。中国封建社会自然经济是潜规则滋生和蔓延的经济基础。一方面，物质资料的生产方式对社会生活有决定性的影响，但决不排除文化传统、习俗等其他社会因素的影响力，在现代社会已经丧失经济基础的潜规则现象仍然有滋生和蔓延的可能；另一方面随着社会生产力的发展和时代的不断进步，党内潜规则现象自然会逐渐消亡[9]。

三、党内潜规则的研究需要进一步拓展和深化的若干问题

对党内潜规则的研究是党建研究领域的新课题，系统性研究成果不多，在研究的内容上有待于进一步拓展和深化。

一是界定党内潜规则的概念，分析其主要表现形式和特征。潜规则实际上存在于各种社会关系中，某些领域的潜规则也折射出党内的一些潜规则。为了能够清晰全面地认识党内潜规则，需要对党内潜规则的概念给予界定。党内潜规则是指存在于党内的、与党的规章制度相对立的，以隐蔽性、实用性、功利性、排他性为特征的，被一些党员认可并实际奉行不可名状的非正式规则或制度[14]。党内潜规则有种种表现形式，党的意识形态中潜规则的典型表现是理想信念的“不认主义认实惠”潜规则，政党认同的“不认组织认个人”潜规则等；党内决策和执行中潜规则的典型表现是只唯上不唯下型决策潜规则，“现实利益算计”的“玩程序”型决策潜规则，政策执行过程中的“上有政策，下有对策”潜规则等；党内选人用人潜规则的典型表现是选人用人的“少数人独掌用人权”潜规则，任人“唯钱、唯亲、唯顺”的利益优先潜规则，干部选任过程中的“平衡关系”、“带病提拔”潜规则，民主选举过程中的暗箱操作潜规则，干部考评中的“唯GDP原则”和“唯政绩论”潜规则等；党内政治生活中潜规则的典型表现是“小团体利益优先”潜规则，党内生活中的“家长制、一言堂”潜规则，“关系是第一生产力”潜规则等；腐败中公款滥用——“公家钱不花白不花”的潜规则等[15]。

二是探究党内潜规则产生的根源及危害。需要深入分析党内潜规则产生的历史原因、社会原因、经济利益原因、制度原因、人的主观原因等。如从党内潜规则的产生与利益的关系看，党内潜规则是一种利益诱导型的规则。如从党内潜规则产生的文化土壤看，封建主义思想残余侵入了党的肌体，为党内潜规则的滋生提供了思想基础。如从党内潜规则产生的组织环境看，党内民主发展不足是重要原因。如从党内潜规则的产生与党的制度缺陷的关系看，党内潜规则是党内显规则在某种程度上缺位或失效的产物，党内制度本身的漏洞和破绽给党内潜规则提供了生长的空间。要在深入分析党内潜规则产生原因的基础上，探讨党内潜规则的危害性。党内潜规则消解了党的制度，使党规党纪等显规则的效果大打折扣，使党内制度在执行过程中扭曲走形；党内潜规则与党的制度的价值理念大相径庭，扭曲党员的价值观念和是非标准，必然引起党员干部思想言行的混乱；党内潜规则败坏党风、政风和社会风气，致使现代社会应有的法治、公平、规则等基本理念难以得到彰显，整个社会的道德基础将因此变得脆弱；党内潜规则使党内政治生态环境恶化，诱发领导干部蜕化变质，党的反腐败失去公信力，影响党的执政能力的提高，动摇党的执政根基。

三是针对党内潜规则在党内不同领域的种种表现形式，对如何治理这些领域的党内潜规则提出对策。针对党的意识形态中的党内潜规则的治理途径是：提高理想信念教育有效性，建构理论认同；强化宗旨意识，增强价值认同；加强党性锻炼，巩固组织认同；开拓方法途径，推进实践认同。针对党内决策及其执行中的党内潜规则的治理途径是：营造良好的的的党内科学决策的文化和政治环境是前提；加强党内决策的制度设计和机制建设是核心；党内决策的信息公开与有效监督是关键。针对党内选人用人中的党内潜规则的治理途径是：树立科学的用人导向，使党员干部不想利用潜规则；完善党内选人用人机制，使党员干部不能利用潜规则；让党内选人用人在阳光下运行，使党员干部不易利用潜规则；切实加强选人用人的监督，使党员干部不敢利用潜规则。针对党内政治生活中的党内潜规则的治理途径是：健全党内民主集中制，防止和克服家长制作风；加强对党员干部的教育和监督，提高党内政治生活的质量；健全党内民主生活中的配套制度，合理设置公开透明的运行机制；加强组织行为文化建设，营造良好的党内生态环境。针对党内腐败中的党内潜规则的治理途径是：加强对党员干部的廉政教育，营造良好的党内风气；大力推进反腐倡廉制度建设，提高制度执行力；构建完善高效的反腐监督机制，增强监督合力；大力推进廉政文化建设，营造良好的社会风气。

由于党内潜规则渗透党内生活的各个领域，并涉及国家政治、经济、文化、社会生活的方方面面，牵一发而动全身；党内潜规则如网似雾，在党内无所不在，无孔不入，清除起来也往往如陷迷阵，如缠丝网，因此，治理党内潜规则是一项系统工程，具有长期性、复杂性、艰巨性。把党内潜规则纳入理论研究视野具有十分重要的理论和实践意义：有助于引起对党内潜规则危害性的重视，制定清除党内潜规则的有效对策；有助于加强党风廉政建设，弘扬廉政文化和社会主义核心价值体系，推动反腐倡廉建设进入新的理论和实践境界；有助于确立党的显规则即党的制度的权威性，保障党的制度的有效运行，提高党内走制度建党之路的意识；有助于增强党内认同和赢得群众的信任，从而巩固党的执政地位，夯实党的执政之基。

参考文献：

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