如何提高基层检察院公诉部门的办案效率

叶灯波

摘 要：办案效率是检察机关在刑事司法实际中必须注重的价值目标之一，特别是对于当前基层检察机关公诉部门来说，如何提高办案效率一直是审查起诉环节中困扰承办人的一大心结。为此，有必要立足基层检察机关公诉部门的办案现状，对制约办案效率的诸多原因进行深刻、务实的剖析，以逐步化解影响办案效率的瓶颈性难题，促进公诉工作正常、高效、有序的运行。

关键词：办案效率；审批程序；激励机制

中图分类号：D926 文献标识码：A

从我国检察机关的配置布局来看，约80%的检察院在基层，从受理刑事案件的数量而言，约80%的刑事案件基本上由基层检察院直接受理和审结。可见，基层检察院的办案任务确实繁重，责任相当重大。而就当前基层检察院公诉部门的办案实际情况来看，案多人少、审批程序繁琐、办案能力不足等问题严重制约了公诉办案效率的正常提高，妨碍了现有司法资源的优化配置，也额外增加了办案人员不必要的工作负担和精神压力。笔者拟对中部地区A市B区检察院公诉部门的办案情况予以分析，从中了解制约办案效率的实际原因，进而提出相应的解决措施和可行性建议。

一、数据显示：A市B区检察院公诉部门的办案现状

目前，B区检察院公诉部门有办案人员6名，其中内勤1名，实际承办人5名，有3年以上公诉年限的承办人有3名，35岁以上的承办人也是3名。应该说，办案力量较为一般。从2012年该部门受理审查起诉的刑事案件来看，去年一共受理356件702人，人均年办案数为71件140人，除去法定节假日及双休日外，基本上每5天需办结一件案件，承办人每周平均至少2次在提审或者出庭公诉。县院的情况更是严峻，如A市C县检察院公诉科2012年有办案人员7名，但仅4人有法律职务，而2012年该部门受理刑事案件数为418件621人，人均年办案数为104件155人。除此之外，公诉科同时又兼管林检科、检察学会，部分办案人员在承担大量公诉办案任务的同时，还兼负林业检察、检察学会的工作。一方面是案件数量的庞大，另一方面是工作任务繁杂，这让本来就较为有限的公诉办案力量更加捉襟见肘。值得提出的是，上述因素的存在直接牵连到了公诉办案效率的指数，造成办案效率低下，在很大程度上影响了案件审结的速度，导致案件积压、审查期限非正常用尽等不良现象的频繁发生。

二、直面的问题：公诉部门办案效率较低的原因剖析

（一）案多人少的矛盾依然突出

公诉部门作为检察院一个非常重要的子部门，其力量的强弱直接关系到整个检察工作的顺利开展，关系到正确打击犯罪和切实保障人权的双重目标的有效落实。因此，加强公诉力量是着力提升检察职能的必由之路。但从当下的实际办案情况来看，公诉队伍人员在数量上存在不足，公诉人员后续力量薄弱与案件增多的矛盾日益凸显。

如前所述，A市B区检察院公诉部门仅有实际承办人5名，每名承办人平均每年办理案件六、七十起。为了提高办案效率，防止审查起诉期限的超时，有的承办人不得不加班到晚上九、十点。特别是每当公安机关进行“清网”行动期间，受理的案件数成倍增加，致使承办人手上未结的案件数急剧上升，有时达到二十几件。特别是当碰到某些重大、复杂的案子时，承办人更是要加班加点集中处理此案，而无心处理其它较为简单的案子。如该区检察院公诉部门曾受理一起死亡20人、重伤2人的重大责任事故案，此案涉及的犯罪嫌疑人多达18人，仅侦查笔录就有28本卷3319页，另加上30多本其他隧道施工文件，承办人花了近半年的时间才将该案审结。

（二）内部法律文书过于繁杂

在办案任务繁重的情况下，公诉部门办理刑事案件程序较为复杂，所开法律文书、审批手续过于繁琐，各种请示汇报环节比较多，这耗费了承办人大量的时间和精力，不仅降低了办案效率，还加重了公诉办案人员原本繁重的工作量。如B区检察院曾办理的李某等5人贩卖毒品一案，从受理案件起到提起公诉时，共开出法律文书71份（其中内部法律文书26份、对外法律文书45份）、审批表11份、内部材料28份。可见，在每一个具体的诉讼阶段中，就会有相应的法律文书需要开具。但并不是每一份法律文书都有实际的效用，不加思索的开具文书，导致的结果是诉讼资源的无端浪费和司法成本的异常增加。

（三）公诉人员的综合素质不高

近年来，A市B区检察院公诉部门骨干力量流失严重，能独立胜任重大案件的审查起诉任务、独挡一面的优秀公诉人才青黄不接。根据多年的办案实践，一个称职公诉人的培养锻炼期至少要在三年以上、一个优秀公诉人的培养锻炼期至少要在五年以上。这两方面的原因使得近年来公诉队伍的整体素质并不理想，相当一部分公诉人员在某些业务能力要求较高的环节，比如审核证据、出庭支持公诉暴露出的水平不高等问题，这都不同程度地降低了公诉案件的效率与质量，影响了公诉队伍的整体形象。

应该来说，公诉年限的长短在一定程度上能够反映公诉人的理论功底和业务素养。如A市B区检察院公诉部门，公诉年限在3年以上的承办人只有3人，其他承办人的公诉年限均在1—2年之间。公诉年限较短必然影响承办人的办案效率和质量，特别是面对重大、复杂的案件时，没有较强的业务能力是很难在短时间内审结的，这就不得不延长办案期限，客观上导致效率的降低。

（四）简易程序出庭增加了新的任务

根据新《刑事诉讼法》第二百一十条的规定，对于人民法院适用简易程序审理的公诉案件，检察机关应当派员出庭。刑诉法修改之前，对于简易程序审理的案件，检察机关一般不派员出庭，公诉人的出庭任务相对少些。新的刑诉法实施之后，公诉人出庭的频率明显提高。从宪法关于检察机关的角色定位角度而言，一方面，这一规定弥补了之前检察机关对法院适用简易程序审理案件的监督缺失，强化了检察机关对审判程序的诉讼监督。但另一方面，简易程序出庭的常态化，较大地增加了公诉人的工作量，压缩了公诉人宝贵的办案时间。从B区检察院公诉部门的出庭情况来看，每个公诉人每周至少出庭一次，有时多达三、四次。而且，一般出庭会花费一个上午的工作时间，即使是普通程序简化审理的案件，也至少需要花费一个小时。

三、解决路径：提高公诉部门办案效率的几点对策

效率的提升与质量的保障都是刑事司法工作追求的价值目标，而效率的提高对于工作任务繁重的基层检察院公诉部门来说，具有相当重要的现实意义。

（一）配置优秀干警加入到公诉队伍，强化公诉力量

公诉是检察机关最后也是最为关键的一道关卡，无论是一般刑事案件还是自侦案件，最终都要到公诉部门处理。如果公诉干警的综合素质不高，不但公安机关移送审查的案件质量难以保证，而且本院自侦部门办理的案件质量也可能因此受到影响。因此，公诉队伍的良性建设关系到每一起刑事案件的最终结果是否符合程序正当和实体公正的基本要求。在具体配置优秀公诉干警方面，由于基层院公诉干警的专业培训较少，保持公诉干警队伍的相对稳定就显得尤为重要。从工作需要看，应将公诉年限在3年以上的干警重点培养，同时，从其他部门选择业务水平较高的干警充实到公诉部门中去。而且，除了公诉干警因提拔或者调离等特殊原因外，应当保持优秀公诉干警的连续稳定性，以加强公诉整体力量，提高公诉效率。

（二）简化不必要的法律文书，避免重复性工作

基层院公诉部门承办案件的文书过于繁多，重复性的程序工作没有多少实际意义，占用了较多的办案时间，这是公诉工作中的一大顽疾。有的公诉干警在装订案卷时都会怀疑：在法庭上代表国家指控犯罪的检察官，到底是法律的忠实捍卫者还是文书案卷的“案卷奴隶”、“文字工具”？如此繁琐文书和程序，大部分来自执法质量考评的规定和要求。对于有些文书，其实是可以精简的，比如：《委托辩护人告知书》和《犯罪嫌疑人权利义务告知书》、《换押证》和《监所告知书》、《讯问提纲》和《当庭讯问提纲》等，由于两者之间的内容相似，可以保留其中的一项即可。又如，根据《人民检察院看守所检察办法》的相关规定，基层院不再派出专门人员驻守看守所，而是统归市级检察院驻所，向基层院的监所部门告知犯罪嫌疑人羁押情况的文书，也就没有必要了，只是浪费纸张的无用之举。因此，建议取消向本院监所科的羁押期限告知。

（三）规范执法质量检查标准，减少公诉人负担

通常而言，一个刑事案件在经过承办人审查、科室讨论、主管检察长、检委会的层层把关后，在实体上基本没有较大问题。因而，在执法质量检查过程中，就把检查的重点放在对案件程序、案卷装订上，对案卷的要求非常细致、全面，承办人要将大量的精力和时间花费在装订案卷上。而且有的执法质量标准由评查人自己主观掌握，这样就难免出现评查人不同、评查的标准不一的现象。如：在公安机关交纳保证金后被取保候审的案件，检察院受案后需要进行续保。承办人已在审查报告中注明了保证金的交纳情况。但在执法质量检查时，评查人却以“没有复印保证金缴款书入检察卷”为由，扣除5分。甚至有的时候，审查报告、审批表等内部文书中，出现了极个别简化字、错别字，也会成为扣分项目。可以说，开具各类法律文书和应对执法质量检查已经成为公诉工作最头疼的问题。通过对A市B区检察院公诉部门的实际调查和统计，在审查起诉阶段，开具文书、装订案卷、审查案件（包括出庭公诉）三者实际所花费的时间比例是3：3：4。也就是说一个案件，承办人有60%的时间要花在开文书和应对案卷检查上，只有40%的时间真正花在办案上，前两者已经严重挤占了短暂而又宝贵的办案时间。这样带来的负面影响是令人非常担忧的，一方面，案件的质量难以得到真正的提高，公诉人没有时间进行业务学习和业务探讨。另一方面，大量的案件不能在规定的期限内审结，导致案件积压。

（四）建立有效的激励机制，提高公诉干警的积极性

根据具体的绩效考核，结合公诉部门的办案实际，可以考虑给予公诉部门在福利待遇上与其他部门相比有所优待，解决工作压力大、办案积极性不高的难题。具体措施有：1、给公诉部门适当的办案补贴，每办结一件案件年底给予办案人员一定的补贴；2、给公诉部门适当的出庭补贴，每办理一件出庭公诉案件年底给予出庭的公诉人补贴；3、给公诉部门业务骨干适当的津贴，使他们安心工作在公诉第一线；4、解决公诉部门设备、经费等实际困难，加强后勤保障。对公诉部门的车辆、电脑、复印机、打印机等设备进行配备和更新完善，满足无纸化办公、网络化办公的需要。

（五）提高执法办案能力，加强内外协调工作

效率的提高需要以办案能力的加强为后盾，作为肩负伸张公平正义职责的公诉人，在仔细研读法律条文的同时，还应注重办案策略，灵活运用法律赋予的权限。比如，对于有些案件中缺少犯罪嫌疑人户籍资料、前科材料、身份认定材料等有关量刑情节或程序性问题的证据，一般可以要求侦查机关在审查起诉期限内补充移送证据，而不必将案件退回侦查机关补充侦查。这样有效节省了办案时间，也能促使侦查机关积极配合工作。此外，还要进一步加强与侦查监督部门、侦查机关的沟通与协作，发挥公诉部门提前介入、引导侦查取证的作用。特别是对于重大、复杂等疑难案件，如果案件符合提前介入条件的，在侦查、批捕阶段，侦查机关以及侦查监督部门务必积极联系公诉部门，公诉部门要指派骨干力量提前介入案件。通过此种方式，可以向侦查机关提出在取证过程中应注意的问题，以使侦查机关在执法办案中收集有价值的证据，保障案件的证据质量。

参考文献：

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（本文审稿 张孝成）