民国时期警察的工资待遇考论

鄢定友

民国时期警察的工资待遇考论

鄢定友

民国时期的警察由警察官和长警组成，警察官实行文官分级制的官俸制，长警则实行分种类标准下因地制宜的薪饷制，但终因政府财力及各地财政收入所限，加之警察官和长警身份不同，警察工资待遇的差异性明显，同工不同酬的现象较为严重，进而影响了警察队伍的稳定及警察工作积极性的发挥。

民国时期 警察 工资制度

民国时期的中国警察逐步走上职业化与专业化，警察的工资待遇（本文工资待遇是狭义的工资，是指警察每月按工资制度领到的官俸或薪饷，不包括警察的津贴、奖金、加班或生活补贴及其他经济来源收入。）也实行按月计付的货币化工资制度。民国时期的警察由具有文官身份的警察官和既无官阶又无公务员身份的长警（警长和警士的统称）组成，因警察官与长警身份不同，民国时期对警察实行按官等及身份发放的工资制，并随政权更迭而不断调整。

表1：北洋政府时期文官官俸表单位：元

一、警察官：官等有别下的官俸制

民国时期施行文官制度，文官分特任、简任、荐任、委任、委用、雇员等不同类别，警察官属文官序列，其工资待遇参照文官官俸制度执行。南京临时政府成立伊始，即参照中国古代和西方文官制度，草拟了《任官令》和《文官考试令》等，重新规划文官制度，开创中国近代文官制度之先河。北洋政府时期，一方面实行文武分途原则，将警察官归入内务系统的行政文官系列；一方面又颁布《中央行政官官等法》，将行政官分特任、简任、荐任、委任四等，其中特任官只设1级，简任官分3级、荐任官分7级、委任官为12级，由此确立起4等23级官职合一、官职与官俸相互对应的文官官等官俸制[1]，这一时期的《警察官官俸表》则依此法而定，不同警察官官等享有不同的工资待遇，详情见表1。

南京国民政府因袭北洋政府旧制，并随局势变动做适当调整。1928年内政部公布施行《警察官官等表》，规定警察官官等分为简任（二等四级）、荐任（二等五级）及委任（三等七级）三大任别、七个等第、十六个级别，其中特别市公安局长为简任三级至荐任一级，分局长为荐任三级至委任一级，督察长、技术官、秘书科长为荐任三至五级，督察员、技术员、科员为委任二至四级，分局局员为委任五至六级，巡官为委任六至七级；省会公安局及普通市公安局长为荐任二级至四级，督察长、技术官、秘书科长、分局长为委任一至三级，督察员、技术员、科员为委任四至五级，分局局员为委任五至六级，巡官为委任六级至七级；县公安局长为委任一至三级，科长、分局长为委任四至五级，科员、分局局员、巡官为委任六至七级[2]。同时还出台《警察官官俸表》，规定相应等级和级别每月享受相应的官俸，简任一至四级分别为580、520、460和400元，荐任一至五级分别为340、300、260、220和180元；委任一至七级分别为150、130、110、90、70、50和30元[3]。1933年南京政府又颁布了《暂行文官官等官俸表》，与北洋政府不同的是，将原来的4等（特任、简任、荐任、委任）23级修改为4等37级。比照《暂行文官官等官俸表》，结合各警察机关状况，内政部于1934年5月公布新的《暂行警察官官等官俸表》，并按照文官官等分类与分级，将警察官也分为4等37级，其中首都警察厅厅长简任三至七级，秘书、科长、处长、局长为荐任一至十一级，督察长、训练官、技正、所长为荐任三至十二级，督察员、技术员、科员、队长、教官、训练官、医官等均为委任职；省警务处长、省会、省辖市、水上公安局局长均为荐任一至五级，其他人员均为委任职；院辖市公安局长为简任四级至荐任五级，局长以下的秘书、科长、督察长、分局长、训练官、技正、技士、所长等均为荐任职，督察员、技术员、科员、队长、队副、分队长、分局员、技佐、医官、巡官、侦探、办事员等均为委任职。县公安局分为三等，一等县公安局长为委任一级至四级，局长以下的科长、督察长、队长、分局长、训练员、督察员、分局员、队副、医官、巡官、办事员等均为委任职；二等县公安局长为委任五级至八级，局长以下的科长等职为委任职；三等县公安局长为委任九级至十二级，局长以下的科长等为委任职[4]。比照《暂行警察官官等官俸表》与《暂行文官官等官俸表》，同一任别同一级别的每月官俸额完全相同，具体情况见表2。

表2：暂行文官官等官俸和警察官官俸表单位：元

抗战结束后，国民政府于1945年11月24日颁行《警察官官等官俸表》，除对首都警察厅厅长、省警务处处长等职别的官等有所上调，其俸给亦相应提高外，有关警官任别、级别、俸别及允许自定俸额或减成支给等制度皆未变更。但按行政院的规定，自1946年1月1日起实行对公务员及警察官加发“生活补助费”作为补偿的办法。生活补助费分基数与薪俸加倍数两项，数额由行政院根据各地物价指数分别核定，并于每年1月、5月、9月各调整一次，相对固定的警察官官俸与扶摇直上的各种补贴相比，日显微乎其微了[5]。

二、长警：分类标准下的薪饷制

民国时期的长警因其非公务员身份，其工资称为“薪饷”。民国初年，全国长警薪饷没有指导性的统一发放标准，各地依据地方财力情况支付薪饷。北平长警分四等，南京、青岛各分三等，上海警长分为三等、警士分为四等，薪饷发放标准也各异[6]。为统一长警薪饷发放标准，南京政府行政院第188次会议议决修正通过，并饬令内政部于1934年11月30日颁行《警长警士薪饷暂行条例》，规定警长、警士薪饷分为六级，实行甲乙丙三种薪饷标准，依何种支给，由各级警察机关视其服务地方经济状况及实际需要，编定后，报由各该管最高主管长官分别呈咨内政部核转铨叙部核定备案。同时还规定长警初任时应给予最低级薪饷，任职满一年确有成绩者得晋升一级，升级后未满一年非有特殊功绩不得继行进级，进至最高级后满二年以上，确有成绩者，得酌给年功加饷，但至多不得超过其一个月的薪饷[7]。

内政部公布的“暂行条例”虽有甲乙丙三种规定，但为节省薪饷开支，各地警察机关大多按丙种薪饷支给，即使警察经费相对充足的广州市，也仅按乙种薪饷支付，长警待遇实等同杂差夫役。为解决此问题，1936年6月3日行政院公布《整理警政原则》，规定警士月饷至少须达10元以上，但各地囿于捉襟见肘的警察经费，执行情况并不理想。

面对物价上涨和长警待遇较低之窘况，为提高长警待遇，1942年8月5日，国民政府核准修正了《警长警士薪饷条例》，将警士警长薪饷分为三等，仍实行甲乙丙三种薪饷标准。此后直至国民党兵败大陆，警长警士薪饷制度基本无大变化。期间，为补偿物价上涨的影响，按行政院的有关规定，也实行过加发生活津贴、生活补助费等办法，并随物价指数的上升而经常调整增加[8]。1934年和1942年的“警长警士薪饷发表标准”，见表3。

表3：1934年、1942年的警长警士薪饷表单位：元

资料来源：1934年《警长警士薪饷表》来自《中华民国法规大全》(第1册)，商务印书馆1936年版；1942年《警长警士薪饷表》来自张厉生的《警政法规汇编·第三类·人事经费·第四目·俸级》，中国警政出版社1947年版

以上两个方案只是长警薪饷发放的政策性和指导性方案，缺乏强制性和约束性。至于应依何种支给，主要取决于地方财力状况，随意性比较大。为节省经费，各地长警薪饷发放的种类和等级普遍较低，且长警薪饷区域性差距也较为悬殊。

三、结语

民国时期警察工资不断变动，受多种因素的影响。警察实行按官等或身份货币化给付的工资制度，使“重高官、薄小吏”的工资差别现象依然存在。同时，管窥民国时期警察工资待遇变动轨迹，凸显以下几个特征：

1.警察工资总体水平稳中有升。民国时期，警察官的官俸在政权更替中不断调整与提高。以警察官简任、荐任、委任一级官俸为例，由北洋政府时期的600、360、150元分别增加到680、400和200元，增长幅度达到10%以上；简任、荐任、委任职的其他级别也相应在增加。长警1942年的薪饷数额与1934年相比，每种薪饷发放标准普遍提高50%以上，有的近一倍：警长由3元一级增加到5元一级，甲种由35—50元增加到55—65元，乙种由25元至40元增加到45—55元，丙种由18—33元增加到35—45；警士甲种2元一级增加到5元一级，由22—32元增加到40—50元，乙种由1.5元一级增加到5元一级，由15.5—23元增加到30—40元；丙种则由1元一级增加到5元一级，并由11—16元增至20—30元。警察工资稳中有升，既是社会进步的表现，也是近代招揽警政人才的警政变革之必然要求。

2.等级工资制下官俸与职薪界限不明确。民国时期的警察官工资按官等官俸标准发放，这种以官等作为工资等级发放基础的工资制，带有明显的等级和身份特征，这与近代文官工资制度彰显的同工同酬原则相悖，并带来诸多弊端：一是各种职位的官等划分未尽科学与合理，尤其是县级警察官的官等，远低于中央或省市警察官的官等，大多警察官不愿到地方警察机关就职，导致地方警察官人才缺乏；二是各种职位的俸级规定未尽科学与公平，主官与非主官级别的级俸差别较大。民国时期县警察局长的俸级，与省市警察局的局员、科员相同，有的甚至有低于省市局员、科员的俸级，不利于调动地方警察官工作的积极性及警政人才向地方的流动；三是官职未能科学划分，比如已经铨叙合格的荐任警官，调任官俸表中所规定委任职务时，则其官等也随之降低，调任人员往往不愿到职。只有科学、合理、公平划分官等、官俸与职薪，官有俸，职有薪，官等不因职务的高低而受限制，才能“使上下级人才可以对流，基层警察干部方能充实”[9]。

3.长警薪饷普遍过低，且同工不同薪现象比较严重。民国时期长警的薪饷总体偏低。以1927—1937年间的河南为例，各县长警薪饷最低不过四五元，最高仅在十元左右，员警每月薪饷平均为六点六元；即使在省城开封及郑县经济较为发达地区，长警的薪饷也不如普通店员、工厂工人或手工业工伙的工资水平。“现今国内除极少数城市与一、二实验区警察之薪饷，勉能维持生活以外，其余各地警察可谓与普通雇工之工资，无甚差别。其低微者如云南宣城之，竟只一元。他如安徽、河南、河北、贵州等省，亦有至二、三元者，是又较雇工之工资为不如矣”[10]。不仅如此，警察待遇的地区差异明显，中央最高，省市次之，县乡最低，最终导致同工不同薪的问题日益严重。以警士为例，县乡警士最低的饷津不及京沪饷津百分之四五，甚有每日分批轮流至民众家里借食者。以警官为例，县警察局的局员巡官，与省市警察局的局员巡官的待遇也相差甚远，“每月所入，希得最低生活，且不可能，遑论提高行政效率，长此以往，欲求县警察工作之开展，不啻缘木求鱼”[11]。可见，现代警察制度能否建立和完善，与提高警察素质，改善警察待遇有莫大之关系[12]。

4.警察队伍身份的非一致性，成为制约近代警政制度近代化的一大瓶颈。民国时期的警察官属于文官和公务员，而长警则不属于公务员序列。长警是维持地方治安的第一道防线，地方警察机关能否构建以警管区为警察担任勤务的基本单位、以警士为“民众指导及保姆”的维持地方治安的警管区制度，关键在于有无一支具有较高素质且基本稳定的长警队伍。遗憾的是，一方面地方长官招募录用长警时把关不严，使长警选用失去第一道关卡；一方面，长警非公务员的尴尬身份，使其失去很多国家保障的政治和经济权利。长警待遇低微，仰不足赡父母，俯不足养妻小，禄不足养廉，倘若生活难以维系，只能别图生计，“势必另生枝节，未免藉端敲诈，在在殃民，匪特无益公安，反贻害地方”[13]。同时，“以与雇工相等甚至不及雇工工资之待遇，自不足以吸收社会之优秀分子为警界服务及安心向上与忠于职守”[14]，“怀才者，视警署为传舍，去留靡常，狡黠者，勾结朋比，弊积丛生，革补频仍”[15]。长警待遇的低下，身份的尴尬，生活的窘迫，必将影响到警察队伍的稳定，造成各地警察数额不敷，各省的实际警察数额与人口之比理想数额相差悬殊，与理想数额相差最少的青海为819人，最大的四川则竟达42099人[16]。可见，提高长警的服务兴趣及处理事务的能力，仅靠党义思想灌输和警察教育培训殊难奏效，让其地位及待遇与公务员相同，提高他们的政治与经济地位，解决他们的许多后顾之忧，应是民国时期警政人事制度亟待解决的问题。

[1]杨兵杰.中国近代公务员工资制度事项研究.上海财经大学出版社,2006.110.

[2][3][4][7]朱匯森.警政史料(第二册).台北国史馆, 1990.193,196,197,202.

[5][6][8]韩延龙,苏亦工.中国近代警察史(下).社会科学文献出版社,2000.698,699,701.

[9][11][12][13]李士珍.警察行政之理论与实际.中华警察学术研究社,1948.97,97,97.

[10][14][16]李士珍.改进中国警察建议书.1938年7月.中国第二历史档案馆藏.

[11]河南省办理警卫实施计划.河南政治月刊,四卷六期.

[15]刘濯清.三年来开封市政.河南政治月刊,三卷十期.

鄢定友 江苏警官学院 教授 博士

（责编 张佳琪）

※ 本文为教育部2012年度人文社会科学基金规划项目“民国时期的警政制度建设研究”（项目批准号：12YJA770047）与江苏省教育厅人文社科项目“民国警察教育体制的构建与警察队伍建设问题研究”的阶段性成果（项目批准号：2010SJD770003）。