西方文官制度中职务常任原则的演进与嬗变

陈 石

中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073

西方文官制度中职务常任原则的演进与嬗变

陈 石

中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073

本文从法制史角度对文官职务常任原则建立的历史渊源、构建的具体制度、近代以来的暴露的弊端与历次的改革进行了梳理，简要分析了西方文官职务常任原则的历史演进与嬗变历程；最终从公务员法角度对西方文官现代的改革进行评析，从比较法角度对比中西方人事制度的差异，最后提出一些解决路径的建议。

西方文官；职务常任；演进；嬗变；建议

一、职务常任制度的历史渊源

英国现代文官制度继承与发展了中世纪的“恩赐官爵制”与立宪初期的“政党分肥制”，然而多党制的政治传统导致行政人员随着政党不断更迭，致使行政系统失去了应有的稳定性，固然也造成了效率低下、尸位素餐等不良后果，故而新的人事行政制度势在必行。

至1805年起，英国陆续创设了政务官与事务官的两官分途体制，从此政策的制定与执行得到分离，即常任事务官与政党共进退，稳定的事务执行系统保障了英国文官制度的稳定性与政务执行的连续性。

二、职务常任原则的具体制度

在英国，文官“无过失不受免职处分”的终身任职机制并未个例，英国文官常任程度较高，这也成为英国文官的基本保障之一；与英国不同，美国对于职务常任原则的态度则要保守的多。如同对政府的不信任一般，美国拒绝将权力绝对赋予政府机构抑或是政府工作人员，故自文官改革之初，美国人便一如既往的反对赋予文官终身保障的任职身份。①

美国《彭德尔顿法》对职务常任制度采取了有条件的采纳态度，即将美国文官分为政治任命文官与常任文官，即政治任命文官的任期并未常任而由总统决定其具体任期。但其数量受到一定的限制，例如美国高级专业技术类文官中政治任命文官不应当超过15%；这是为了防止总统权力的滥用，也是为了将因政党更迭而造成的行政组织内部的无序与混乱控制在尽可能小的范围内。②

总体而言，与英国相比，美国政治任命文官的数量明显偏多，达到了文官总数的10%左右，并且任职周期更短，流动性更强，更忠于任命者。

三、职务常任原则的嬗变

职务常任固然有其无可争议的优势，但在实践中，其弊病也不可避免地显现出来。常任的事务官不受政权更替的威胁，相对于“流水”的政务官其受到的规制要少很多。长此以往，新上任的大臣等往往不能驾驭这些事务官，尤其是其中的高级文官，他们往往把握着各部门的实权，掌控着各部门的活动，甚至形成自己的利益集团，利用自己的权力在一定程度上影响乃至控制大臣们的决策，从而牟取自己的私利。毫无疑问，这已经严重背离了职务常任原则的初衷。为了应对这一原则，西方各国都从不同方面对该原则进行了突破，以维系各方利益的平衡。其中以英国最为典型。

经过一个多世纪的发展，到了20世纪70年代，英国文官的队伍已经膨胀到了非常严重的地步，无论是文官人数还是职别种类都是一个令人咋舌的数字，同时，为了维系如此庞大队伍的正常运作而耗费的财政支出也相当惊人。撒切尔夫人上台后，为了改变政府机构臃肿、效率低下的局面，开始裁减文官人数，以合同雇佣制取代终身雇佣制。这无疑是对职务常任原则的一次重大突破。③

这次改革的影响显而易见：文官数量明显减少，行政组织得到优化，财政支出大幅削减，政府的工作效率也有了一定的提高。毫无疑问，这次突破职务常任原则的改革使得英国的文官制度变得更加的廉洁高效，并为下一届政府的进一步改革奠定了基础。

四、现代西方职务常任原则的变革

西方文官职务常任制度建构的基本目的是在政权更迭无法避免的情况下稳定政府的基本职能来保障政治稳定，故而西方文官也被称为“第二政府”与“幕后政府”，这项制度也为西方政治系统的稳定发展提供了良好的基石；但是正如上一部分已经提到的部分嬗变事实一般，西方文官职务常任制度已经逐步由稳定走向僵化，并且在实质上开始与政务官分庭抗礼，即西方政治系统已经形成了“双重政府”。

西方文官职务常任日益凸显的问题主要在于：

第一，文官队伍冗杂，行政效率低下，晋升积极性受挫；

第二，高级文官与其余文官在行政实际运行中起到主导性作用，严重阻碍政务官与国家行政主张的实现与推行；

第三，常任文官的政治独立性难以保障，文官间的团体性逐步凸显，即文官们要么集体倾向于某一党派，要么文官自己组成某种政治团体表达独立的政治诉求。

目前而言，西方政府在历次政府人事制度改革中针对西方文官的上述问题均采取了不同程度的措施：

第一，文官终身任职转变为选拔性雇佣任职，文官录取方式进一步多样化，文官任职制度逐步引入竞争机制，提高文官行政效率；

第二，文官队伍逐步实现精英化、专业化，文官考核注重绩效性、伦理性，进一步增强文官队伍的职业化，从职务性质上重塑文官的业务独立性。

近年来，西方各国均在对文官常任制度进行不同程度的调整与完善，但相对于文官职务常任本身而言，这些措施大多集中于从形式层面来重塑文官独立性与提升文官政府的效率，但对于文官政治独立性、高级文官制度等实质性问题探究较少。

五、职务常任原则的比较法探究

但从比较法与法制史角度而言，西方文官职务常任以及两官分途与中国古代独特的官吏体制十分类似：古代吏阶层的存在一方面稳定了统治稳定，另一方面也造成了贪污腐败严重、行政命令实施不畅、官吏勾结鱼肉百姓、清官无法抗衡污吏等问题；针对这些问题，中国古代一般采取至上而下的吏治运动来震慑贪官污吏，例如中央官员巡查制度、对职务犯罪实行严刑峻罚等机制。

西方文官制度的政治中立原则与文官常任原则在新的时代面临新的解释：政治中立作为文官常任的基础实质上并不排斥政治信仰，仅仅要求文官行政不随政党更迭而朝令夕改、行政停滞；文官常任也并不是赋予文官如同法官一般的终身任职地位，只是相对于政党的法定有限任期而言相对稳定；所以文官常任的要求仅仅在于行政工作的连续性与绩效性，至于官员的政治信仰与任期长短则属于思想与其他管理制度的范畴。

西方文官中的精英阶层高级文官一般经验丰富、专业性较强，为了保证决策的科学性与实用性，政务官往往会采纳高级文官决策意见，故而现代政治生活中两官分途已经被高级文官制度打破；但是高级文官本质上依旧属于咨询机构与执行机构，政务官的优势在于丰富的政治经验与政治敏感度，所以政务官依旧可以将高级文管作为决策意见的一种来源而非唯一来源，也应该从政党角度将科学的决策意见来向广大人民征求意见，最后发布为一项正式的行政命令。

由于西方文官惩戒制度已经较为发达，故未来西方文官人事改革可以有以下两种改革方向：

针对高级文官制度可以考虑建立政务助理，明确事务官的职责定位；对于部门信息等应网络化备案，以求最大程度上使得政务官不要过分依赖事务官；并且应当将高级文官队伍进一步培养为专业化、知识化、精英化的咨询机构，且决策形式采取会议制，不让某个文官一家独大，且政务官拥有一票否决权。

针对一般文官应摆脱绝对政治中立思想，并且将政治诉求与职务履行分开，在保持文官职业化的同时，淡化绝对政治中立的色彩。

[ 注 释 ]

①秦勃.两官分途：西方文官制度一个基本原则的生成与嬗变[J].政治文明，2011，08：19-21.

②潘娜.美国高级专业技术类文官制度探究[J].中国行政管理，2013，03：89-94.

③Cabinet Office，Civil Service Reform：Delivery and Values，London，2004.5.

[1]秦勃.两官分途：西方文官制度一个基本原则的生成与嬗变[J].政治文明，2011，08：19-21.

[2]潘娜.美国高级专业技术类文官制度探究[J].中国行政管理，2013，03：89-94.

[3]Cabinet Office，Civil Service Reform：Delivery and Values，London，2004.5.

D

A

2095-4379-(2017)22-0153-02

陈石(1994-)，男，汉族，湖北武汉人，中南财经政法大学法学院，2014级法学专业本科生，研究方向：涉外经贸。