北京政府时期文官任用制度的运作成效

储蓉蓉

（安徽师范大学 社会学院，安徽 芜湖 241000）

1905年，清政府废除了存在中国一千五百年之久的科举制，由此打破了旧有官吏的任用秩序，却没有建立起新的文官任用制度。北京政府统治时期，沿袭了南京临时政府文官任用制度，并引用西方文官选拔和任用制度，制定文官任用资格，确立文官任用程序，规范文官任用途径，初步建立起了中国近代文官任用制度的模型，对南京国民政府时期公务员任用制度产生了巨大的影响。

文官任用制度包括两个层面的含义：一是将非文官任用为文官；二是任用的同时或任用后授予其一定的职务。北京政府时期文官任用制度的已有研究不多，且偏重于文官任用制度法律法规的叙述，或者将文官任用制度置于文官考试制度、文官制度范围内提及，很少涉及文官任用制度的具体考察。本文拟在上述研究的基础上，对文官任用制度作一个全面的介绍，尤其注重对北京政府时期文官任用制度运作成效的考察，如，北京政府时期参加文官考试的人数、录取人数、录取人员的合理任用情况，并以此来分析当时文官任用制度的实践效果及成因。此外，站在北京政府文官任用的这个角度，一方面可以窥视北京政府时期的政治状况；另一方面还可以从中吸取文官任用的经验教训，以期为今天的公务员任用制度提供历史借鉴。

一、文官及文官任用制度诸层面

何谓“文官”？现代意义的“文官”，是从英文“civil servant”或“civil service”翻译过来的，其原意为“文职服务人员”。北京政府时期的文官采用文武分途的原则，其文官分为行政官、外交官、司法官、技术官、警政官五种。本文的“文官”则为狭义的文官，特指行政官。北京政府文官任用制度包括官等、任用资格、任用程序等层面。

（一）官等，行政官的等级

依照1912年10月16日公布的《中央行政官官等法》[1]，中央行政官，除特任官外，分为九等，第一等和第二等为简任官，第三等至第五等为荐任官，第六等至第九等为委任官。其中，简任官和荐任官为高等文官，委任官为普通文官。1914年7月28日袁世凯公布《文官官佚令》[1]，文官共分九等：上卿、中卿、少卿，上大夫、中大夫、少大夫，上士、中士、少士。凡大总统特别任职，不以官秩为限。但袁世凯死后，1916年7月8日《文官官佚令》被废止，停止使用。随后1914年12月15日公布《文官任职令》[1]规定文官除依本年7月公布的《文官官佚令》授官外，还需依本令任职。文官任职分为特任职、简任职、荐任职、委任职，其中特任、简任、荐任为高等文职，委任为普通文职。从中可以看到中央官等略有变化，但基本还是没有被改变。以上可以看出北京政府时期文官官等是变化的，变化的依据则是当时的政治环境决定的，其目的是为大官僚大地主掌握国家政权提供法律效益依据。各等级的文官都有任用资格和任用程序。

（二）任用资格

北京政府时期的文官任用资格是由中央政府制定一些文官任用法规法令来实施的。1913年1月9日北洋政府公布《文官任用法草案》[2]，规定除特任官和其他另有法律规定者外，文官任用均依本法进行。《文官任用法草案》确定文官任用资格主要有两项，第一是考试，第二是经历。因此文官任用资格之原则为考试与经历并重，但高等文官任用较重经历，而低等文官的任用则较重考试。[2]根据这一原则，北洋政府制定了简任文官、荐任文官、委任文官的任用资格所必须符合的条件。考虑到上述任用资格条件较为严苛，实际运作过程中会有许多困难，北洋政府同时又颁布了《文官任用法施行法草案》[2]，对任用资格条件做了一些补充，规定自《文官任用法》施行之日起，三年内，简任、荐任、委任文官任用，除依《文官任用法》所规定的资格以外，符合补充条件之一者，即可任用。

1915年9月30日袁世凯政府公布《文职任用令》、《简任文职任用程序令》《荐任文职任用程序令》、《委任文职任用程序令》、《文职任用令施行令》，对任用制度做了进一步的补充和修订。特别规定，凡文职的任用，除由大总统特擢者外，必须具备下列条件：经文官高等、普通考试及格；经文官甄用合格，由大总统核定用途交铨叙局注册者；已经正式任命之各项文职，依法令转任、补任、及升任者。其中简任、荐任、委任各类文官的具体任职条件又有规定。

各类文官虽具有规定的任职资格，但有下列情形之一者，不得任用：（1）曾受虢夺公权处分尚未复权者；（2）曾受夺官或虢职处分尚未恢复者；（3）亏欠公款尚未缴清者；（4）年力衰弱不胜职务者。此外，还再次强调，除法令准其兼任者外，不得兼职。

从文官任用资格的几次变动我们可以看出一些规律。首先，文官任用制度法制化。北京政府制定了一系列较为规范严密的文官任用制度，将文官任用的资格以法律的形式确定下来。其次，文官任用途径简单化、规范化。文官任用的途径主要是文官考试和文官甄用。最后，文官任用的“私有化”。大总统可以享受“特擢”令而不受《文官任用法》的限制，这就在文官任用制度上打破了一个缺口，为任人惟亲、惟财、惟私打开了方便之门，容易滋生腐败等现象。

（三）任用程序

北京政府时期对于文官任用程序有过两次规定。1914年 12月，公布了《文官任职令》[3]，其中就规定了特任、简任、荐任、委任等职的任命程序。1915年9月公布的《简任文职任用程序令》《荐任文职任用程序令》、《委任文职任用程序令》、《文职任用令施行令》等进一步完善了文官任用程序。从上可以看出北京政府文官任用程序还是较为严密规范的。

北京政府一系列文官任用制度，从文官的官等，到文官的任用资格，再到文官的任用程序，形成了文官任用制度的严密体系。从上面的诸多法令中我们可以看出北京政府文官任用在制度层面上的两大特点：一是文官任用制度的法制化，北京政府在这么短的时间内制定了这么多的法律法规，不仅对续任的南京国民政府文官任用制度提供了借鉴，更重要的是当今公务员任用制度中也有它的痕迹。二是文官任用制度本身的规范化，完善了文官任用程序，即颁布了一系列的法规法令，形成了一整套的文官任用程序，包括文官的职责范围、在职文官的责任、各级文官的官等。

对北京政府文官任用制度只从形式上考察是不够的，要看这项制度实施的效果怎么样。“白纸黑字的规章制度制定出来，只是完成了第一步，而把它运用到实践中去，才是它最终的目的，也是它存在的意义。”[4]北京政府在施行文官任用法令时的情形又是怎样的呢？

二、文官任用制度的实施效果

北京政府建立了较为完备的文官任用制度，在这项制度的实施过程中是否如制度的规定一样呢？从总体上看，这项制度的实施是以失败而告终的。其中考试与任用的脱节、任用之外途径泛滥、分发与任用的分离等等都使得北京政府完备的文官任用制度大打折扣，在实践中失去了自身的价值和意义。在此，以考试与任用，分发与任用的关系作为切入口来探讨这一制度的运作成效。

（一）考试与任用

中国自隋唐起就实行了以考试来选拔官吏的制度。至南京临时政府时期，孙中山就提出了考试权独立的主张，他认为“任官授职，必赖贤能，尚公去私，厥惟考试”[4]，用考试制度来选拔和录用人才是我国的历史传统。北京政府时期考试及格是取得任用资格的一个重要途径。

本文将以北洋政府时期举行过的最主要的四次考试为例，即两次高等文官考试，两次普通文官考试，从应考人数、录取人数、录取比例来反映北京政府时期文官的任用状况。由此可以看出通过考试取得任用资格的人少之又少，并非制度规定所控制的。

表1 北京政府时期4次文官考试情况统计表

从表1可以看出，北京政府统治的前期举行过四次文官考试，大约有1.4万考生参加文官考试，四次共录取1 479人，平均录取率是10.82℅，文官考试的报考人员逐渐增多，而录取的人数逐渐偏低，其文官考试的竞争力可想而知，更不用说录取后的任用人数了。

就其考试与任用脱离的原因大致可以归纳为以下几点。第一，考试之外文官任用资格过于宽泛。北京政府的文官甄别制度、甄用制度，打开了北京政府时期不通过考试而以其他途径任用文官的制度先例。按照《文官甄别法草案》、《文官甄别程序条例》等法规的规定，文官甄别是对所有未经文官考试任命的官员进行甄别，包括检验毕业文凭、调查经历、检查成绩、考验学识、考试经验五项内容。所谓文官甄用，按照《文官甄用令》规定，确有经验丰富和才干突出者，由保荐官推荐任用。可见文官甄别、文官甄用是作为文官考试之外的途径来选任文官的，但由于政府所需文官数量庞大，而考试录取人数又非常有限，所以文官甄别和甄用成了文官任用取得合法资格的主要途径。文官考试和文官任用之间的脱离就不可能避免。由此也造成北京政府官场黑暗、尔虞我诈、拉帮结派等现象，严重危害了民族和国家的利益，延缓了中国近代社会前进的步伐。第二，考试的目的并非为国家选拔人才，而是维护统治阶级利益，以求稳定。如1919年10月第二次高等文官考试结束之后，《申报》发表评论：“此次政府举行高等文官考试，意在奔走士类，牢笼人才，仍是唐太宗‘天下英雄入我榖中’之一种手段，并非因行政方面需要某项专门之才，特设科以取用之也。”可见北京政府时期由于政权性质的封建性，导致作为上层建筑一部分的文官任用制度也深深地打上了封建的烙印。考试制度与任用制度的脱离也就顺理成章了，再自然不过。

（二）分发与任用

文官考试合格人员被录取后，不是立即授予官职，而是分发到京内、京外官署学习两年，期满成绩优良者，经甄别后，作为候补。由国务院铨叙局注册备案，归各该长官以相当之职缺，按照荐任任职任用程序、委任任职任用程序呈请任用。下面以北京政府录用人员分发情况来探究北京政府时期分发和任用的关系。

从分发总体的情况来看，北京政府时期录用文官的分发制度还是比较灵活的，被录取的人员也都得到分发学习。任用却是一个比较敏感的问题。“从历次考试来看，其录取人员总额为1 479人，其中分发在中央学习者约有1 067人左右（部分缓分者不祥）。假如这些分发的人员都得到任用，那么对于北京政府而言是一批不小的财富。如第一届高等文官考试录取人员‘史鼐’在1918年学习期满，可他在1920年才入主事。”可见学习期满后的人员并非都得到合理任用，即使被任用了也只是一个小小的官员，左右不了那个时代文官队伍官员的素质。

综观北京政府时期文官的分发和任用情况，可以得出几点结论：第一，文官分发制度和任用制度的合理性，而离实际操作却相去甚远，造成人才的浪费；第二，政府一方面注重人才的选拔，一方面却不甚重视所选拔人才；第三，北京政府时期的大环境造成中央和地方的貌合神离，许多制度在地方得不到应有的实施，并且还遭到地方实力派的阻挠和破坏。就其原因主要还是北京政府时期我们国家还处在半殖民地半封建社会，造就了北京政府政权的封建性和买办性，文官任用制度也就不可能在实际中产生多大影响。

以上我们对北京政府文官制度的考试、分发、任用三个主要环节有了初步的了解。考试次数以及考试录取人数、录取人员的分发情况、学习期满人员的任用情况员，对于这些问题我们都可以窥其一斑。人才的选拔以任用为最终目的，因为无论是人才的选拔，还是人才的学习，最终目的是使其走上适合的工作岗位。因此，通过任用和考试的关系，分发和任用的关系，我们就可以看出不一样的任用制度，甚至是不一样的北京政府。如，一方面北京政府在历史上初次实行现代文官考试，积极任用现代文官，制定完善的文官任用制度，表现了北京政府积极肯定的一面；另外，文官任用制度作为政治制度的一部分，肯定受其政权性质的影响，不可能独立于政治制度之外。所以北京政府文官任用制度的实际运作效果是可想而知的，从某种程度上说就是两个字“失败”。尽管它也为北京政府选拔过人才，但在整个北京政府的文官群体中几乎是海洋中的几滴水，改变不了整个政府的文官队伍。其原因值得深入讨论，并以此为现代公务员任用制度提供历史依据。

三、文官任用制度运作成效的历史探因

北京政府存在的短短十六年时间里，先后产生了七届五个大总统、一个临时执政、一个大元帅、四十四届内阁。尽管北洋军阀统治时期是中国历史发展历程中黑暗的一个时代，可那时民主共和思想已经逐步深入人心。在这样的环境和背景下所诞生的文官任用制度有其实际的影响，但杯水车薪，改变不了整个文官任用制度的总体运作效果。笔者从以下三个方面来探求北京政府文官任用制度运作成效甚微的原因。

（一）环境不稳定性

北京政府统治的十六年时间里，只有前八年推行了文官考试制度，通过文官考试选拔任用新官吏。在其后的八年里没有举办过类似的文官考试，更不用说通过考试的途径来任用政府官员，文官任用制度不过是一纸空文而已。在北京政府统治政权更迭时期，各派军阀相继控制中央政权，上届政府制定的政策，下届政府往往不予执行，各项文官任用的政策得不到连贯实施——政局的不稳定性当然不利于文官任用制度的推行。以中央为例，袁世凯死后，北洋军阀分为皖系、直系、奉系三个主要派系，他们为争斗中央权力和地盘而展开数十年的争夺。他们的注意力不是选拔文官来管理国家，而是亲信自己的下属，任用有军事才能的人。所以北京政府时期没有一个稳定的环境来保证文官任用制度的推行，其政权的“军事性”也造成了“重武轻文”政治局面，文官的任用也是“空中楼阁”，怎么也实行不了。

（二）政权封建性

文官任用制度作为上层建筑的一部分，反映的是资产阶级共和国的内容，而在北京政府时期，这样的共和国是不存在的。北京政府时期政体和国体的严重分离，是文官任用制度施行成效失败的根本原因。仅以北京政府对考试对象的限制来说，北京政府公布的《文官考试法草案》中对应考资格有这样的规定：“民国男子年满 21岁以上者，得应文官考试。”可见北京政府剥夺了女子参加考试的权利，也就使她们失去了做官的资格。这对女子而言是一种伤害，也反映了北京政府的封建性。正如封建社会不允许女子参与科举考试一样。

（三）地方势力顽固性

北京政府是一个军阀统治集团，大小军阀遍布天下，割据分裂，自成一家。军阀一旦拥有兵权和地盘，便有恃无恐，对中央的命令阳奉阴违，甚至公开抵抗。文官考试及格人员的任用，必然触及各地已任官员的既得利益，阻塞一些靠同乡关系、师生关系、血缘关系人员的入仕之途，引发各级军阀或明或暗的抵触。文官任用制度都是以中央的名义确定的，地方军阀大多重武轻文，一般把中央的命令作为官样文章，实际上拒绝承认。当第一届高等文官考试录取人员分发到地方官署学习时，就遭到地方顽固势力的阻挠。一些旧官僚纷纷排挤打压新人员，甚至不分发给他们规定的官俸。

综上所述，北京政府时期文官任用制度由于种种原因，在实际操作过程中存在种种缺陷和不足。一方面要以史为鉴，从中吸取经验，以免再犯类似的错误；另一方面要做到政策和运行的一致性，保证政策的运行效果。