大学治理的“项目制”:成效、限度及其反思

姚 荣

(中国人民大学 教育学院，北京 100872)

一、问题的提出

1985年中共中央、国务院颁布了《关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)，这是我国教育体制改革进程中具有里程碑意义的历史事件。《决定》重点要解决的是政府与学校尤其是高等学校统得过死，而政府该管的问题又没有管理好的问题。1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)通过深入剖析我国当前教育改革与发展所面临的紧迫形势和任务，回顾建国四十多年来我国教育工作的显著成就与不足，根据我国社会主义现代化建设“三步走”战略部署，提出了我国高等教育体制改革的新思路:主要解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。《纲要》与《决定》以及《教育法》、《高等教育法》的颁布都明确提出了政府简政放权，落实大学办学自主权，确立大学法人地位的内容。然而，由于大学与政府关系不仅受到法律的规制，更受到客观资源依赖关系的约束。这使得作为非盈利组织的大学在很大程度上依赖于政府的财政支持和项目拨款。新时期，项目制的广泛应用，使得大学与政府的关系已经从以往的“行政隶属关系”转变为“资源依赖关系”。在这种“资源依赖关系”中大学无疑处于弱势地位，非对称性资源依赖关系使得政府与大学之间产生了新的权力配置关系。项目制成为国家发展战略与意图嵌入大学发展战略意图的有力手段。政府通过项目干预高校的发展定位与方向，引导甚至决定大学教师尤其是青年教师的学术研究内容。探讨项目制作为一种治理工具乃至国家治理体制对于大学与政府关系的影响具有鲜明的现实意义，通过剖析项目制的实质、产生机理以及运作方式，探究新型大学与政府关系格局对大学发展战略、高校科技创新乃至教师职业发展等所产生的影响。

二、项目制:国家治理体制嵌入大学治理

从计划经济时代的“单位制”到市场经济与法制不断发展的项目制，国家治理体制发生着深刻的变革。国家治理从总体性治理逐渐演变为技术性治理，作为制度化体制的“单位制”是总体性治理时代国家对社会各种资源、权力进行配置的工具，是国家进行社会控制、资源分配和社会整合的组织化形式。从某种意义上而言，项目制同样具有资源与权力配置的功能。“国家统治的最大特征即是政权和财产权的合一，是市场交易权力和行政命令权力的合一。”“依仗利益和资源所产生的依赖性结构，与依仗国家的命令权力所产生的依赖性结构仍然结合在一起，共同维持了国家对社会的统治。”［1］作为一种新的国家治理体制，其作用机制正是以市场交易的资源配置与政府行政命令的统一为基础的，国家运用项目制实现了对社会各领域的治理，贯彻其政策意图与利益偏好。

当前社会治理的方方面面都可以看到“项目”的影子，地方政府与中央政府以及包括大学在内企事业单位与政府之间都围绕“项目”展开着复杂的互动。一定程度上而言，项目制是工程思维在国家治理领域的生动体现，是国家顶层设计推进国家发展战略实施的重要工具。“项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。项目制不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制;同时，它更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略。”［2］“项目制是国家主导的自上而下的不同于科层官僚制的管理体制，准确地说是通过专项财政转移支付建立起来的动员型财政体制。”［3］项目制的产生很大程度上归因于当前我国工程治国的理念与技术治理的战略部署，同时它也是我国计划经济时代以项目、计划作为工作抓手或治理方式的延续。

在这种项目制的引导下，各类社会组织及其组成成员彼此联系起来，围绕着“项目”展开着复杂的互动、博弈，也产生了一系列“策略主义”行为。这里的项目制或“项目治理”有别于公司治理结构中的“项目治理”，即“在公司治理框架内，由价值体系、责任、过程和政策构成的，有助于实现组织目标并促进项目执行的，从项目内外部利益相关者最佳利益出发的管理活动”［4］。它主要是指作为一种新的国家治理体制在国家治理的各个领域所发挥作用的治理工具、理念以及机制的整合。

1994年分税制改革以来，“两个比重”下降的趋势得到了扭转，国家汲取能力不断增强，国家财税收入持续增长。与此同时，地方政府的财政收入则出现了区域差距不断拉大的格局，中西部地区的很多地方政府债务累累，事权的下移和财权的上移使得很多地区财政呈现“吃饭财政”甚至“讨饭财政”的局面。在此背景下，国家开始通过大量的财政转移支付尤其是专项转移支付支持地方政府的运转。而在对大学的支持中则更是出现了大量以“项目”为主要载体的资金配置方式，“985工程”、“211工程”、卓越工程师教育培养计划(简称“卓越计划”)以及“高等学校创新能力提升计划”(简称“2011计划”)等等都属于“项目”的范畴。以“2011计划”为例，它是我国高等教育领域继“211工程”、“985工程”之后，中国高等教育系统又一项体现国家意志的重大战略举措，是“211工程”和“985工程”的发展和延续。该计划以人才、学科、科研三位一体创新能力提升为核心任务，通过构建面向科学前沿、文化传承创新、行业产业以及区域发展重大需求的四类协同创新模式，深化高校的机制体制改革，转变高校创新方式。“2011计划”作为国家高等教育系统的新的战略部署，通过项目制的形式调动了地方政府、行业部门、高校以及各类骨干企业的积极性，汇聚了科技创新的活力。除了这一系列大规模的“项目”以外，诸如国家自然科学基金项目、国家重点基础研究发展计划(973计划)、国家高技术研究发展计划(863计划)、教育部人文社会科学研究项目以及其他各类基金项目都属于“项目”的范畴。

项目制作为国家治理的新体制已经嵌入大学内部治理结构，大学治理中学术权力与行政权力的博弈也主要围绕“项目”展开。除去校级科研项目以外，大量的国家、各部委以及省一级政府的项目都需要经过高校行政部门的审批和核定。政府——大学——教师之间形成了基于“项目”的关系链条，而三者之间关系则演化成基于“项目”的制定、申报、审核、检查、评估以及结项的策略互动过程。中央政府以及部委通过项目招标的方式发布项目指南书，各高校组织院系、教师申报项目。项目之间的竞夺成为教师、院系、高校乃至地方政府之间博弈的场所，大学为了激励教师申报相关项目，也设计了相关的资金配套措施，并将项目的级别与结题数量作为大学教师职称评定和奖金发放的重要考量标准。从深层次说，项目制作为一种国家治理机制嵌入大学治理并非改革开放以来才有的，建国初期国家就通过一系列重大项目引领高校科研发展。项目制作为一种政府对大学进行治理的工具，很大程度上是由大学与政府的资源依赖关系以及我国大学领导的人事任免制度、科层制的行政文化传统等决定，文化、制度以及资源三者的共同作用使得项目制成为高校科研管理乃至大学治理的重要机制。“国家是项目最重要的主导者，项目发布权决定了国家的指导作用。作为项目过程的‘推手’，国家为各个行动主体提供一个参与和博弈的平台，这个平台向各个利益集团提供不同的制度性或结构性机会。在整个流程中，资金跟着项目走。”［5］

这种项目制的实施尽管推进了国家发展战略与意图在大学治理中得以体现，促进了我国高等教育事业的发展以及科研实力的增强。然而，这种项目制也不可避免地造成了地方政府以及高校之间的恶性竞争与重复建设局面，导致大学教师尤其是青年教师成为学术工厂化背景下的“工蜂”。声势浩大的一系列项目的实施，在动员各级地方政府、各大高校以及广大教师群体参与到项目运作过程同时，也使得学术失去了其自身应有的逻辑与本色。制度的思维决定了人的思维。项目制作为一种新的国家治理体制已经深刻地嵌入于大学治理的体系中，影响着大学以及教师作为理性行动者的行动逻辑。大学与政府的关系已经从“单位制”时代的完全依附关系与行政隶属关系转变为项目制时代的资源依赖关系与策略互动关系。

三、项目制:成效及其限度

项目制嵌入于大学治理的有效性如何，项目制实施所引发的大学与政府关系的重构对我国高等教育事业产生了哪些积极或消极影响呢?考察项目制的成效及其限度是探索项目制重构与调整的前提，是促进大学与政府关系协调发展的客观要求。

首先，项目制的实施彰显了国家的发展战略要求。我国高等教育事业的发展在当前还主要采取“集权”模式，大学的人才培养、科学研究以及社会服务等功能的发挥需要契合国家发展战略的要求。一定程度上，项目制的实施使得国家发展战略在大学发展战略中得以体现。例如，“985工程”的实施旨在建设世界一流大学，提升我国高等教育事业发展在国际社会的影响力。其次，项目制的实施保障了高校的办学质量。当前我国大学的创收能力总体较弱，很多高校负债情况严重。项目制的实施可以在一定程度上缓解高校尤其是地方高校的办学经费困难。各类“项目”所带动的资金的下放，使得地方高校的办学积极性得到提高。而在“质量工程”项目等一系列国家高等教育质量政策的指导下，高校办学质量总体上得到改善。一定程度上，扭转了扩招以来高校办学质量尤其是人才培养质量下降的趋势。最后，项目制的实施推进了大学的规范化办学。当前，我国高等教育发展已经进入大众化阶段。然而，由于我国高等教育事业起步较晚，发展速度较快，这使得我国大学总体上缺乏规范性。在国际高等教育发展的潮流不可逆转的情势下，项目制的实施促进了大学治理结构的规范化乃至国际化。随着项目制的实施，高校在依法治校、规范化办学、大学国际化等方面都取得了较快的发展。一些高校借助国家“项目”的“东风”，对一系列项目进行“包装”与“打包”，顺项目之势，推进大学发展战略与国家发展战略的契合，大学竞争力得到增强。

改革开放30年，我国国家治理格局已经从“总体支配”转向“技术治理”，通过项目制这种总体性与技术性相结合的国家治理机制嵌入大学治理，在推动我国高等教育事业发展取得较大发展的同时，也不可避免地产生了一系列弊端。从深层次而言，“项目治理”与“学术治理”存在内在的紧张与冲突，学术发展所要求的大学自治正在被项目制所牵动的大量资源所消解，“资源消解自治”成为提升我国大学办学自主权的重要“瓶颈”。

首先，项目制使得学术自由受到侵蚀，大学教师群体分化严重。学术自由权是作为学术个体探求真理与知识的一项基本人权，然而，项目制的实施使得高校的办学自主权尤其是学术自由权受到影响，高校教师的学术自主性和创造性呈现萎缩趋势。作为学术心脏地带的基层学术组织及教师群体在项目制的规训下，正在从以往的“单位人”转变为“项目人”，繁杂的项目申报、审核、评估与结题过程极大地损耗了学术心脏的活力。很多教师疲于项目的申报、评审、结题过程，而教师的时间、精力是有限的。无疑，纷繁复杂的项目申报使得大学教师作为学术人员丧失了学术自由，从项目的选题到项目书的撰写、项目的评审直至项目结题都需要符合项目的“内在规定”。项目撰写成了一项“看家本领”与“硬功夫”，如何撰写一份符合“政府意志”而非“学术旨趣”的项目书成为获得项目的必要前提。更严重的是学术权威的存在与声誉机制的作用，使得刚进入学术研究共同体的青年教师很难获得项目支持。目前，许多高校年轻教师都面临争取课题经费的极大压力。“美国有些经济学家的研究表明，这种压力过大是不利于出成果的，争取课题的巨大压力使科研人员解谜的乐趣随着年龄增长而下降。”［6］项目制在一定程度上扼杀了青年教师的创造性。更严重的是项目制对于大学治理尤其是科研管理的过度干预，“一方面导致选题的非专业性、非科学性，另一方面还是诱致腐败的温床。一些参与决策的人员想方设法为亲戚朋友争取项目，或从中收取贿赂，或变相收政府的税，如强迫接受经费资助的人或部门从其指定部门购买设备、材料”［7］。正是在项目制所产生的“项目权力”与“项目垄断”下，学术腐败与学术造假行为滋生。

项目制作为一套国家治理体制嵌入大学治理，演变成强势高校、学术精英瓜分资源的制度体系，公共教育利益沦为少数群体或个人的特殊利益。与此同时，项目制助涨了大学行政化的风气，项目资源以及由此衍生的项目权力使得大学行政机构干预学术成为可能。“项目制在原行政体制之外，形成了一种‘项目权力’。这种权力与原行政体制相配合，构成了更为强大的国家权力。”［8］项目制作为一种工程思维架构的体制，重视过程、系统、时效性与规划的严密性，它为项目申报和管理提供了一整套的标准化和技术化的操作程序，便于实现垂直的专业化管理和控制。“标准化达成的统一原则，有利于自上而下的统计和监管，意在控制专项资金的使用和落实，技术化则被用来解决监管过程中的专业化难题。”［9］项目制对于“技术治理”的过度强调，使得学术的自主性遭到侵蚀。

其次，项目制运作过程的复杂博弈引发“项目异化”，大学发展“乱象丛生”。过多的项目设定以及对于“工具理性”的过度强调使得项目制演变为一种声势浩大的“项目运动”，在这个过程中大学治理不可避免地“缺少对真实的世界作细致入微的人文关怀和理性思考，忽视了社会问题的多维复杂背景，更无视社会自主管理和自主治理的能动性与内在合理性，经常陷入‘头痛医头、脚痛医脚’的显性治理困境，沦入‘制度化运动’低效乃至无效化窠臼”［10］。由于在项目实施的具体过程中各级政府、高校、院系、教师等行动者都夹带着多重的意图和目标，使项目所涉及的总体结构关系及其运行机制变得错综复杂，构成输入与嵌入、规制与变通、支配与反应相互交织的治理过程，“项目治理”在很大程度上演变为各行动者之间策略互动与利益博弈的过程，这导致项目目标的偏差甚至异化。

项目制运作过程中的博弈使得“项目”所负载的国家战略意图被消解。当前我国项目制的实施主要采取“专项专款专用”的原则，中央政府的不同部门都拥有一定的项目制定权即“发包权”。然而，当前项目制运行过程中产生了“项目垄断”与项目“权威分裂”并存的局面，高等教育领域项目的制定、审核、评估等过程涉及不同部委以及部委内部不同司局之间的互动与博弈，高等教育政策权威主体的多元化使得权威呈现分裂即李侃如所言的“分裂的权威主义”。更严重的是，项目的实施过程高校作为理性行动主体往往与中央政府以及部门之间发生“讨价还价”、“上有政策、下有对策”的“反控制”过程，甚至有时会出现斯蒂格利茨所谓的“规制俘获”的局面，这不仅使得国家的战略意图无法落实，更造成了大量国家各项资源配置的低效与不公平。此外，项目制的指挥棒下，大学的战略发展能力弱化，一些学校的学科特色弱化，大学“综合化办学”成为潮流。这使得高校重复建设与盲目跟风状况严重，高校发展的自主性与特色化降低，大学系统内部结构紊乱，整体竞争力得不到提高。“贪大求全”的办学理念与“钓鱼”式的项目引导，也使得很多高校尤其是地方高校负债累累。

四、项目制的反思与重构——基于“质量工程”政策的分析

以保障高等教育质量作为政策目标的高等学校本科教学质量与教学改革工程政策(以下简称“质量工程)为例，在政策执行过程中由于高校推进重点学科建设以及获得更多国家项目资金支持的主观偏好而导致“质量工程”政策出现了“资金崇拜症”、“叠加效应”以及“抗生素效应”等目标偏差现象［11］。

具体而言，项目制对于大学治理存在四点负面影响:

第一，项目制所设定的总目标与项目目标体系所分解的子目标之间存在内在不一致。在“质量工程”项目实施过程中，高校往往将注意力放在“质量工程”的子目标上，具体而言包括学生学习兴趣、学生创新精神、专业设置预测、信息技术应用、课程体系共享、教学团队、教学质量评估以及西部支援等。这九项子目标的完成一定可以提升高校的教育质量尤其是人才培养质量吗?此外，在现实政策执行过程中，由于教育部与高校之间的信息不对称难免出现数据信息作假的行为。

第二，项目制重视标准化、技术化程序，重视项目申报条件的审核。这使得在项目的申报过程中，将出现“强者恒强”的“马太效应”。占据各种资源优势的强势高校如“985”高校、“211”高校以及高校内部职称与社会地位较高的学者将获得更多的项目支持。而在这个过程中，也就出现了“叠加效应”。“一方面，一些教授因不断新增的项目而疲于应付，甚至因疏忽而导致学术失范;另一方面，一些刚入行的年轻人却只能‘望项兴叹’。对他们来说，出路只有两条，要么参与到大教授的课题中充当廉价的高级研究技工，要么在一边‘默默地承受孤独’。”［12］

第三，项目的制定往往针对某一具体目标，项目与项目之间缺乏配套性。工具理性的张扬，使得项目制的实施犹如西药，“头痛医头、脚痛医脚”的项目治理逻辑使得大学治理的肌体受到损害，产生了严重的“抗生素效应”。一系列项目在高校的实施中都只能成为增加高校经费开支的手段，并不能真正实现大学治理的良性发展。

第四，项目制作为一种政府动员机制，“表现出自我扩张效应，这种效应与项目制的特点有关”［13］。“质量工程”实施过程中需要政府按照项目实施进度不断投入资金，各种配套资金更是不断扩充着项目的规模。这种自我扩张效应不仅体现在项目资金的规模上，更体现为项目制运作所引发的制度嵌入效应与大学组织体系的膨胀效应。值得注意的是，类似的项目可能成为少数大学“投机性经营”的工具，这有可能引发大学治理的“系统风险”。

项目制所引发的一系列负面效应乃至风险，深刻影响着大学与政府之间的关系，使得大学与政府之间的关系从以往“单位制”时代的全面控制与依赖转变为“项目制”背景下控制与反控制、支配与反支配的复杂博弈关系;从单纯的行政关系为主导转变为利益关系、资源依赖关系等为主导。正是在这个博弈过程中，学术屈服于“市场的沉默”所张扬的经济理性主义价值，工具理性的价值得到了前所未有的重视，它甚至成为一种信仰弥漫在国家、大学以及教师的深层观念体系中。反思项目制对于学术自由的规制和教师群体的行为规训，有益于促进教育行政体制的变革，推动大学与政府关系的和谐发展，增强学术自由与自治。“现代教育行政的发展需要新的教育行政理论，平衡论能为教育行政提供观念支持。平衡论是我国著名的法学家罗豪才提出的一种新的现代行政法理论。平衡论认为，行政法关系的各方主体都是能动的、扩张的，且都具有两重性。双方既对立又合作，是行政法制发展的根本原因。行政法对双方主体既要加以制约，又要加以激励。”［14］因此，重塑大学与政府的关系，需要构建教育行政各方主体之间的平衡关系，促进大学、政府以及教师群体内部的关系协调。

首先，完善项目制的设计与相关配套机制。当前项目制的实施过程中存在着项目虚设、项目重叠、项目嵌套等现象，这些现象说明，项目制的制度设置本身就留有缝隙和空子。此外，“项目制中项目设置的指令性过强，限制条件过于严格，一刀切”［15］。项目制的表面公平与“机械合理”实质上蕴藏着“强者恒强”的逻辑并导致学术工厂化、学术造假、学术腐败等问题。因此，项目制的设计必须富有弹性，借鉴柔性管理的理念，重新架构项目治理的内容与环节，减少不必要的审批过程和细节，做到国家宏观统筹与学术共同体微观自治的有机统一和平衡。此外，要加强项目审批权的监管，推进项目全过程信息公开，将一部分项目管理的事务性工作转移到社会中介组织与第三方专业机构。优化项目结构，确保项目资源配置的均衡与公平，提高教师群体尤其是青年教师的工作能动性。

其次，构筑利益相关者多元利益诉求机制。项目制作为一种重要的资源分配机制，涉及多方利益的博弈。当前项目制的实施过程中存在着严重的“极化效应”与“关系操作”问题，这一方面与我国公共政策执行的非人格化结构与“关系社会”的历史传统有关;另一方面，与强势行动集团的利益博弈能力有关。项目制作为国家治理的重要工具，需要考虑多方利益的平衡，推进国家、地方政府、高校、大学教师群体、公众等多元利益相关者的共同参与，形成项目治理的“多中心治理”格局，打破学术权威与强势高校独占项目资源的局面，实现项目执行过程的公开透明与公平正义。增强高校教师群体尤其是普通教师在项目管理中的自主权，促进高校教师在“项目资源”配置问题上权责利的统一。

五、结论

项目制作为一套国家治理体制的实施，使得高校及其教师群体作为项目链条的末端发生了深刻的变化。世界各国都有大型的战略规划对院校发展以及科学研究进行指导，然而，我国的项目制的设计与实施过程缺乏灵活性，信息缺乏公开透明，项目权力更多掌握在少数技术官僚与专家手中。在市场经济迅猛发展的情势下，作为行动者的高校与教师群体作为利益主体的属性被激活，在项目制特定的制度安排驱动下，往往奉行“理性人”的逻辑而泯灭了作为“学术人”应有的学术诚信与学术自由的精神。正是在这样的状况下，项目制作为国家战略意图体现的政策工具在具体实施过程中，政策目标发生着目标替代甚至目标异化的现象。高校之间的恶性竞争与重复建设日趋严重，一些特色高校在“项目”的指挥棒下逐渐丧失了特色学科领域的优势地位。高校教师群体学术腐败、学术造假现象丛生，学术的公信力与尊严受到倾轧。

正如渠敬东所担心的，“一旦权威治理和技术治理有效结合起来，项目制就会培育出各种‘利维坦’，将技术、资本、信息乃至权力垄断于一身，对国计民生的未来发展必会产生重大影响”［16］。同样的，当大学治理中的权威与技术治理的项目制联结在一起时，大学作为学术共同体所承载的价值与理念将被严重侵蚀，大学作为知识生产与创造的场所将沦为只产生“学术GDP”的“学术工厂”，学术资本主义与学术官僚主义将伴随着项目与市场的无序干预主导大学的发展。以“数字管理”、“技术治理”为主要特征的项目制的推进，无疑推动了国家战略意图的实施，然而“项目制”对大学治理所产生的意外后果却在逐渐消解大学自治。伴随着项目制的迅速扩张，国家治理的负荷成本不断增加，各种“条框制度随之而来，有可能导致繁文缛节泛滥，组织僵化，从而降低治理的灵活性和有效性”［17］。实现大学与政府关系的变革，需要推动政府治理模式从“全能型政府”向“服务型政府”转型，促进国家治理政策工具的创新，推进项目制作为一套嵌入大学治理体系的新的治理机制的重构。

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