中国特色的辅警制度完善——以人力资源管理为视角

肖倩雯

（中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110035）

中国特色的辅警制度完善
——以人力资源管理为视角

肖倩雯

（中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110035）

目前辅警是我国迫切需求的警力资源之一，作为警察的辅助力量，辅警队伍的整体素质与人民警察的公共形象直接相关，因此，必须加强辅警队伍建设。规范辅警招录和解聘制度、建立 “因人定岗”的管理方法、加强辅警各项培训机制、严格规范辅警考核机制、塑造和谐警营文化等途径，是以人力资源管理的角度来完善具有中国特色的辅警制度。

中国特色；辅警制度；人力资源管理

辅警制度起源于海洋法系国家，其初衷是为了弥补警力不足的问题。在西方国家，辅警制度在警务实践中发挥了举足轻重的作用，有人甚至将其称为一次警务革命。同样，在我国，辅警作为社会转型时期的产物、作为辅助警力的角色登上了历史舞台。以辅助警力来协助我国现阶段的治安管理，是公安机关有效应对社会复杂的治安形势、弥补警力不足而采取的权宜之计。

一、域外和中国香港辅警的界定

辅警，是辅助警力的简称，中西方还没有统一的名称和定义。广义上的辅助警力，是指在编警力以外的所有警察辅助力量。在西方，主要包括特别警察、私人保安公司、警察承包制等形式。狭义上的辅助警力，是指直接协助在编警察履行各项职能的辅助力量，如英国的文职警察、特别公安员、我国的治安联防队，均属于狭义上的辅助警力。

（一）英国的辅警

在英国，辅警译为special constable，辅警是“正规警察力量的辅助和补充，由担负执法责任、享有部分执法权，并在法官面前宣过誓的非专职人员所担任的岗位所构成的职系”。自古以来，英国的治安法官就是从民间任用“特殊警察”来协助正式警察维护治安，现在也依然沿袭这一传统。也就是将志愿民众中精选的人员经过地方警察局的训练，依照法定程序任命，宣誓后穿着正式警察服执行勤务，行使正式的警察权，但是他们没有薪金报酬，只有岗位待遇。“特殊警察”中的大多数人都有自己的职业，由于执勤造成职业收入减少者，政府给予补助。

（二）法国的辅警

在法国，建立于1986年的辅警被称为Police Auxiliaire，被赋予了执法权。法国的辅警主要有两种模式，一种是国家警察中的辅助警察，是由内政部的有关机构从应征入伍的青年中挑选出符合国家警察品质和体质的成员；另一种是不占国家警察编制的行政人员、专业技术人员和服务人员，是法国国家警察以合同雇员的方式招募的人员。［1］

（三）中国香港的辅警

香港的辅助警察被称为“皇家香港辅助警察队”，依据《香港辅助警察条例》的规定，香港辅警执勤时享有正式警员的相应执法权。因此，香港辅警的定位很明确，即辅助警察，而非辅助警力。此外，香港辅警的招录程序与正规警察相同，但最重要的区别就是必须另有固定的职业，利用自己的业余时间到辅警队服务，其中有40%来自政府其他部门，60%来自社会各界，辅警被招募后并不属于政府公务员。这种非职业化的取向既满足了公众参与社会治安事务的民主欲望，又解决了警力不足的政府需要。［2］

二、中国特色的辅警概念的界定

（一）我国辅警制度存在的问题

“随便招录、随时辞退、低保障、无未来”的模式是辅警队伍建设面临的严峻问题。随着改革开放的深入和经济社会的迅猛发展，我国就业人口压力逐渐变大。辅警招录对象一开始就针对青壮年，以退伍军人、警校毕业生、社会无业青年为主，这支队伍在缓解警力不足的同时，也过分承载了就业压力，长此以往，必定会扭曲这项公共社会事务的本质。目前，我国法律还没有制定一套统一、完备的辅警制度，如此一来，辅警的管理便无法可依，出现了辅警人员成分复杂、素质低、角色错位、职责不清、工资待遇保障不利等管理混乱的现象。

（二）中国特色辅警的界定

“中国特色”这一词汇聚最早源于1938年毛泽东在党的六届六中全会上做的题为 《论新阶段》的政治报告中提出的“马克思主义中国化”的命题。只有把一切问题与我国的国情相结合、与时代发展同进步，才能真正走出一条具有中国特色的社会主义道路。建设具有中国特色的辅警制度也正是符合我国国情的需要。随着我国法治化进程的不断深入，执法规范化是公安机关依法行政的必由之路，传统的辅警管理模式已经严重脱离了规范化之外，无法适应当前形势的需要，因此必须加快对辅警制度的立法进程，找出一条适合中国的规范化道路。

1.法律地位

辅警不拥有国家公务员的身份，是辅助正式警察的普通公民，但是辅警在执行勤务活动时发生很多不符合身份的行为，有损警察的社会形象。据研究，合同制辅警是当前政府普遍的用工模式，又可以细分为政府直接签署劳动合同和劳务派遣制度。［3］目前还没有一部法律法规明确规定辅警的来源、法律地位以及职责范围，社会公众对辅警的存在必要性也产生很多质疑，因此应该加快辅警制度的立法进程。

2.权责配置

辅警到底应不应该有任何形式的执法权？或者说辅警是否具备执法主体资格？首先，“执法，也称法律执行，是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动”。其次，执法包含广义和狭义的理解。广义的执法是指实践中的警务巡逻、交通疏导等行为；狭义的执法是指行政处罚、行政强制等对违法当事人的切身利益直接冲突的执法行为。我国各地辅警权责规定，治安巡逻、交通疏导、保护各类现场等活动均在辅警的权责之内，再加上应对我国目前的治安形势、警力不足等问题，辅警在协助正式警察执勤的过程中出现了广义和狭义的执法行为。因此，辅警的权责配置问题有待研究。

三、以人力资源管理视角解决辅警管理问题的意义

人力资源管理的主要内容和任务是：通过分析人与事的特点，发现和选聘最优秀的人员，谋求人与事的最佳组合，使得物尽其用、人尽其才，使得组织任务和目标得以顺利实现。同样，辅警队伍的建设离不开人力资源管理的运用。人力资源具有一些特点：1.具有与生命相联系的特点；2.具有主观能动性；3.具有动态性；4.具有丰富的智能性；5.具有再生性；6.具有社会性。基于人力资源的这些优势，从此角度解决辅警管理问题具有重要意义。

（一）有助于降低警力资源的使用成本

大到国家，小到组织，其所拥有的人力资源在目前高速发展的社会都会出现人员不足的问题。在公安机关组织中，辅警队伍的建设也正是为了缓解警力不足的问题而存在，因此加强和改善人力资源的管理就十分必要。一方面，政府要创造条件引进具备较好综合素质的人才。还应注意对录用辅警的合理安置，避免用人不当造成人力、物力、财力的浪费。另一方面，政府要用好现有的辅助警力资源，让现有的辅警人尽其才，充分发挥潜力。我国警力不足的直接现实原因就是经费保障不健全，那么，在财力不足的情况下，运用人力资源管理的科学方法会大大降低警力资源使用的成本。

（二）有助于提高辅警队伍建设的竞争力——市场化需求

辅警队伍的整体素质如何很大程度上取决于辅警队伍所拥有的辅警人员的质量和数量。辅警人员的质量就是辅警队伍的生命，决定了公安队伍整体的作战能力，决定了社会治安形势是否能够良性运转。中共十八届三中全会在对全面深化改革做出总体部署的同时，进一步重申和坚持了中国经济改革的市场化方向，要厘清政府与市场的界限，充分发挥市场对资源的配置作用。从人力资源管理的角度出发，如果我国的辅警队伍建设规定了严格的录用和解聘制度，规定了初任培训和在岗培训之后严明的考核制度，那么在我国就业形势严峻的情势下，这种市场化的竞争机制能够提高辅警人员的竞争力，从而提升辅警队伍的整体素质。

（三）有助于提高公安工作的效率

公安工作专业性强、内容复杂多变，其效率和目标是靠正式警察和辅警来共同实现的，公安机关所拥有的警力资源状况直接影响公安工作的成效。因此，对于辅警队伍的建设要加强人力资源管理，有效地发掘有素质的辅警人才，主动培养辅警，合理使用辅警，并充分发挥辅警的工作积极性和创造性，这有助于提高公安工作效率，实现公安工作的目标。

四、以人力资源管理视角加强辅警制度完善的途径

（一）规范辅警招录和解聘制度

《公安机关组织管理条例》第22条规定：“公安机关根据工作需要，经中央公务员主管部门或者省、自治区、直辖市公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”这为辅警队伍建设提供了法律依据。但是我国在辅警的录用制度方面不规范，录用人员的资格审查不严格，对参加辅警录用人员的政治素质、业务素质、身体素质、文化素质没有严格、明确的规定，甚至一些能力、素质较低的人混进辅警队伍。在招录体制方面的随意性，使得整个辅警队伍鱼龙混杂，影响了整个辅警队伍的战斗力。因此，辅警制度的规范化改革势在必行。将辅警制度立法化，可以向香港借鉴，制定专门立法。2012年4月17日，江苏省苏州市经市政府第99次常务会议通过了《苏州市警务辅助人员管理办法》，推进了辅警队伍规范化建设的立法进程。

规范辅警的招录机制，控制好进人的源头，相应地还应该有规范的解聘制度。与招录工作不同，解聘辅警不是一个令人愉快的工作，但是为了使辅警队伍建设变得规范化，不得不进行解聘工作。有的辅警人员不能适应组织的工作，公安机关应该将其解聘。在辅警队伍建设中，公安机关应该创新用人机制，构建“入有制、退有路”的良性循环机制。

（二）建立“因人定岗”的管理办法

在人力资源管理中，有一条明确的定律就是“因人定岗”，其目的就是物尽其用、人尽其才。要对辅警的各个岗位进行评估，并且建立权责分明的岗位职责及安全责任制；由不同科室根据自己的情况编写岗位职责说明书，经过讨论确定每个岗位的职责、权限、任职条件和量化考核的标准后报告上级审定。［4］对应聘辅警的人员进行各方面的综合考量、评估，选择适合岗位需要的人员，因才定岗。要秉承宁缺毋滥的宗旨，才能为公安队伍吸收高质量的助手。

（三）建立辅警各项培训机制

在我国，被录用的辅警缺乏系统的初任培训以及在岗培训，同时对辅警的不规范行为缺乏监管，辅警违法犯罪的现象比较突出。有的利用职务之便进行收取保护费、监守自盗、实施诈骗等违法犯罪活动，有的甚至滥用权力，刑讯逼供，殴打他人。公安机关对辅警的教育培训缺乏常态化、制度化的规定，对辅警的管理标准随意变动，导致辅警队伍管理混乱。

人是生产力诸要素中最重要、最活跃的因素，人的素质高低决定了国家、社会和组织发展的成败。人的素质的提高，一方面取决于个人的学习和努力，另一方面取决于组织的良好的培训。因此，对辅警人员的培训不可忽视，辅警人员的培训主要包括辅警的初任培训和辅警的在岗培训。

1.强化辅警初训机制

辅警初训机制的培养应该满足社区的需求，培训机构的训练内容要跟随时代步伐处于不断变化之中。当应聘人员被录用后，培训机构就会对他们进行几个月的培训，培训课程一般包括法律常识、涉及辅警的各项法律规章制度、辅警的工作程序和职责要求。除了从实际操作方面进行培训以外，还应从思想认识上进行必要的补充学习。（1）文化差异和道德标准的培养。培训学校应该帮助他们学习作为一名辅警所要做的和不能做的，怎样不招惹麻烦。公安机关寻求使辅警保持社区警务理念的关键是让资深的老辅警向新人传授传统警务。辅警作为警察的辅助力量更应该明确，他们是人民的公仆。（2）实现辅警的社会交往。在公安机关，社会交往是通过培训和树立榜样来实现的。通过法律、规定、程序的讲座，通过有实战经验的资深警察的介绍，来实现辅警的社会化过程。辅警大都直接面对公众来缓解警力不足的压力，辅警人员的初训必须立足实践，很好地配合警察应对工作中的紧急状况。优秀辅警人员要为新人树立很好的榜样，这也是一项创新的激励机制。

2.强化辅警在岗培训机制

在岗的辅警定期接受培训，来保持他们做辅警的资格。在岗培训是指在职辅助警察每年都必须完成的培训。我们可以参照香港辅警在职培训“7·7·96”课程，辅警先在辅助警察总部接受7天封闭式训练，一年中又由辅助警察任选7天进行训练，另外，每个月都要参加8小时的在岗训练，即96小时的一般训练。结合公安部门“轮值轮训，战训合一”的经验，应保证辅警每年不少于15天的封闭式集训，一个月一次至少8小时的在岗一般训练。训练及学习内容包括新的法律及涉及辅警的规章制度、新的实战技能、新的查缉战术、工作经验总结交流、格斗体能强化训练等。［5］

（四）严格规范辅警考核机制

培训机构另一个容易被忽视的功能就是不断地进行淘汰。我国现今的辅警考核机制并不规范，只要能招录进来，将来都能成为辅警，考核只是作为一种走过场的形式，没有实质意义。一名辅警如果在规定期限内不能很好地完成学习任务，不能进行实际操练或者违反规定，就应该被开除，失去当一名辅警的资格。

要严格规范辅警的考核机制，考核的内容可以包括笔试考核和实战考核。笔试考核的内容有法律常识、涉及辅警的各项法律规章制度、辅警的工作和职责要求等。实战考核的内容是要掌握解决实际问题的方法、应该做和不应该做的事情。每一项考核内容都有合格分数线，两项考核内容的总分数也要达到合格线，才能通过考核。要想成为一名正式的辅警，必须具备综和的文化、道德、知识素质和实战的能力。无论是初任培训还是在岗培训，培训结束之后都要严格按照考核的相关规定执行。

（五）塑造和谐的警营文化

因为人力资源具有社会性的特点，决定了人类不能单靠自己的力量承受来自社会的压力，所以人类以组织为单位进行群体活动。另外，在强调人本原理的今天，社会应该更加尊重人、爱护人、发展人，这是人力资源管理的核心。因此，塑造警营文化对辅警制度建设有着重要的作用。定期开展警营文化活动会让辅警人员感受到集体的归属感，增强对集体的忠诚度，使警察队伍更加稳定、有保证。塑造警营文化的同时，还要求正式警察对辅警尊重，要把辅警当成公安队伍的一分子，决不把民警和辅警之间划清一道界限。当社会公众看到警察对辅警的尊重时，他们自然会服从辅警的辅助执法行为。

五、结语

人力资源管理是近20年来我国社会颇为流行的管理术语，它成为一种新的管理模式，逐渐取代了传统的人事行政和人事管理，是上至国家政权组织，下至各种经济和社会组织都必不可少的管理活动。辅助警力资源是解决我国社会转型时期警力不足问题的重要资源，但是任何一种资源不仅要有数量上的保证，质量也是关键因素。因此，在高举中国特色社会主义伟大旗帜的前提下，科学地加强辅警队伍建设，才能满足我国的现实需要。

［1］林海文，王世卿.辅警定义研究［J］.上海公安高等专科学校学报，2012，（4）.

［2］毛鹏举.比较视角下我国辅警发展定位的缺陷与修正［J］.四川警察学院学报，2012，（4）.

［3］陈铭聪.警察行政任务私人化的辅警法制化问题研究［J］.江苏警官学院学报，2012，（1）.

［4］邵安，许国华.对公安辅警队伍正规化建设的实证研究［J］.湖北警官学院学报，2012，（6）.

［5］殷一凡.辅警队伍规范化管理路径［J］.江苏警官学院学报，2011，（1）.

（责任编辑：陈尚坤）

Improvement of the Auxiliary Police System with Chinese Characteristics——From the perspective of human resource management

Xiao qianwen
（National Police University of China,Shenyang Liaoning 110035）

Auxiliary police is one of the urgent needs of police resources.The quality of the auxiliary police is directly related to the public image of the police;therefore,we must improve the construction of auxiliary police team.In order to improve the auxiliary police system with Chinese characteristics from the perspective of human resource management,we should adopt the following methods as normalizing recruitment and dismissal systems,strengthening each training mechanism,normalizing evaluation mechanism,creating harmonious police culture.

chinese characteristics;auxiliary police system;human resource management

D631

A

1671-0541（2014）06-0021-05

2014-07-27

肖倩雯（1990-），女，辽宁鞍山人，中国刑事警察学院公安学专业硕士研究生，主要研究方向：公安管理。