有关警力概念的若干问题研究

黄凌娟，王 骏

有关警力概念的若干问题研究

黄凌娟，王 骏

(中国人民公安大学，中国北京100038)

目前，公安机关基层部门警力不足问题与我们当前繁重的维护社会稳定、打击犯罪、保护人权工作的矛盾日益突出，甚至直接影响了公安工作的改革与发展。因此，警力问题日益被提到日程上来。然而，要研究警力问题必然要从警力本身的内涵和外延开始。目前，对警力的理解并没有形成统一的认识，因此在公安实践部门以及理论界对警力现有理解的基础上，作进一步的论证和研究，提出广义和狭义的警力概念和内涵，并提出警力的环境因素，可以对正确、全面地理解警力起到投石问路的作用。

警力;公安实践;环境因素

自2006年提出“三基”建设以来，公安机关警力不足，尤其是公安基层部门警力不足问题已经超越“经费保障”成为制约公安工作发展的突出难题。然而要在短时间内迅速增加警察绝对数量，以此来解决这个问题，几乎没有可能性。财政部门认为每增加1000名警力，国家将承担上亿的资金;政府负责编制的部门则透露，国家在公务员队伍建设上有长远的考虑，增加警员编制有相当的难度［1］。因此，迅速增加警察绝对数量既不符合实际国情，也不符合科学发展观的要求。目前各地公安机关在逐步增加警力的同时，进行各种改革，例如:重庆的“警界大换血”、太原的“拆庙赶和尚”、吉林辽源、河北石家庄等地警务机制改革、河南新乡的“撤销分局”等优化警力配置措施。这些措施无一不是以深挖内部潜能，盘活现有警力资源，缓解日益繁重的警务工作与警力不足之间的矛盾为宗旨的。由此可见，合理配置警力资源，深挖现有警力的潜力，成为解决警力不足问题、推进公安改革、提高公安机关警务效率的必由之路。

毋庸置疑，“警力”的内涵和外延是研究警力系列问题的逻辑起点。因此，要对警力问题展开研究，首先就应当明确警力的概念。然而，目前公安实践部门及理论界对警力的含义尚未形成统一的认识。为此，笔者认为有必要盘点各方观点，对警力概念作进一步的研究和探讨。

一、理论界对“警力”的界定

在理论界，对“警力”的解释有不同的意见。有学者认为，警力就是指警察队伍力量。例如:警力资源是指警察人力的实体形态和数量方面的规定性，即指在警察队伍中行使警察职能、完成警察任务的警察数量总和［2］。又如:警力在实质上是完成公安职能，履行公安任务的力量，在形式上是有组织的公安民警［3］。再如:所谓警力资源，是指公安机关现有的人员数量、综合素质和可开发的潜在力量的总和。也有学者认为，警力具有广义和狭义两个方面的含义。从狭义上来说，警力是指警察的数量，特指警察队伍中的编制人数;从广义上来说，不仅包括警察的数量，还包括编制、装备、训练、战术、策略与社会的关系等诸多方面［4］，是指警察队伍的综合战斗力与完成任务的能力，是警察指挥自身系统力量和争取发动外界各种力量，维护国家安全和社会稳定能力的总和。

二、公安实践部门对“警力”的理解

公安实践部门对“警力”的理解较为一致，通常是指警察的数量。从近年来官方文件中的“警力”所指可见一斑。例如:中共中央在《关于进一步加强和改进公安工作的决议》中提出:“各级公安机关要精简机构，减少层次，合理配置警力，使警力向一线实战部门倾斜。”又如:2006年公安部办公厅副主任、新闻发言人武和平在通报公安部2006年工作重点暨春节期间全国社会治安形势的新闻发布会上说，现在的警力是个水桶状，上下一般粗，机关到基层配置的力量差不多。怎么样才能科学?就是金字塔形的，机关的人要少，基层的实干人要多。

三、笔者对“警力”概念的理解

笔者认为，正确理解“警力”，首先应当从“警力”一词的构成上展开。显然，“警力”中的“警”字是指警察;而《新华字典》对“力”字则有不同的解释。对“力”的解释与目前对“警力”的理解，相关的主要有三种:1．力量;2．能力;3．战士。正是这三种不同的解释造成理论界对“警力”有不同的理解。笔者认为要更准确地对“警力”进行定义和理解，应当在立足于构词的基础上，并综合实践和理论研究的需要。

因此根据“力”的解释，“警力”首要含义应当是指“警察战士”。不难理解这一词汇的首要含义是指警察的数量。数量有应有和实有之分，但就目前研究和实践的需要来说，从数量上理解，“警力”是指在编警察的数量，即现有警察的人数。其次，“警力”应当包含警察的能力，也就是从质量上来评价警察战士。此时“警力”是指警察作为人而具有的特性与其警察职业的匹配性，包括警察的知识、技能、体能、性格、职业操守等方面的内容。笔者认为这两者的含义与人力资源中的内在规定性不谋而合，因此，从这个角度可以用警察人力资源(police human resource)来阐述“警力”的含义。

从构词方面来讲，“警力”还应当有另一层含义，即警察的力量。笔者认为这是把警察作为一个部门、一个整体来评价的，这应当是从广义上来理解“警力”(police force)。在这层含义中，不仅应当包括警察人力资源的内容，还应当包含警察作为一个职能部门，在发挥其职能作用时，其整体发挥的作用力，即警察部门的综合战斗力。在这层含义中，“警力”应当更强调其整体性。因此，除了警察人力资源外，还应当包括影响到警察作为一个整体发挥作用的其他因素。用系统论的理论来解释的话，就是警察作为一个系统在运作和发挥作用过程中所涉及的各个内部要素。笔者认为这些要素可以分为两大类:一是物质要素，例如:装备、设施、福利、待遇等财力、物力要素;二是非物质要素，例如:警察文化、警务运作模式、警察机构内部制度纪律等。

综上所述，笔者认为“警力”应当有狭义和广义之分。狭义是指警察人力资源，包括警察的数量和质量，一句话而言之:是一定质量警察的数量，也是一定数量警察的质量;广义是指警察部门的综合战斗力。但是，在公安实践中，更注重于狭义的理解，而在警学理论研究中则更侧重于广义的运用。然而，在公安实践中也不可忽视广义警力中的要素。例如:警察监督机制，作为广义警力中的要素，其通过监督警察工作，预防警察在发挥效能时因出现错误、发生内耗而削弱应有的战斗力，而且有利于保护警察的工作积极性。而目前的监督机制却更多地发挥着发现和挖掘警察的错误、进行事后惩戒的作用。这种监督机制不利于保护警力，反而会削弱警察的综合战斗力，在一定程度上减少警力。例如:对酒后驾驶的监督。不仅仅只有对酒后驾驶的严厉惩罚，更应当设计预防驾驶员酒后驾驶车辆的措施，比方进行宣传教育、要求饭店对饮酒客人进行劝阻、提供酒后代驾等。

四、“警力”的环境因素

在讨论“警力”概念时，也有学者提到在广义的“警力”概念中应当包含另外一些要素，例如:社会关系等。笔者认为，社会关系应当是“警力”概念之外的相关要素。社会关系是警察部门作为整体与社会的其他构成发生的关系，是在警察部门之外的，不应当被警察部门所包含，也不应当被警察人力资源概念所包含。但同时，社会关系如何又会影响到警察部门职能作用的发挥。例如:提出社区警务战略其中一方面的原因就是要改善警察部门的社会关系，以更好地、更有效地发挥警察的职能作用，使警察部门发挥出更大的战斗力。由此可见，社会关系作为“警力”概念之外的相关因素，影响着警力作用的发挥。因此，笔者把诸如社会关系之类对警力产生影响但又不能被警力所包含的要素称为警力的环境因素。正如公共人力资源理论中所提到的:政府部门的公共人力资源管理(public human resource management)，无论将其视为是管理公共人力资源的功能、分配公共职位的过程、不同利害关系人(stakeholder)的价值反应，还是由各种相关的政策、法律、规则、组织与程序所构筑而成的一种制度(Klinger＆Nalbandian，2003:1)，基本上都是受到其所处的环境系统中各种复杂因素交互影响而产生的一种结果［5］。因此，作为政府部门之一的公安机关研究警力问题时必然离不开对其环境的研究。

笔者认为:除了社会关系，还有一些因素应当成为“警力”的环境因素。例如:经济环境、政治环境、法律环境以及教育、文化等社会环境。这些因素与社会关系一样对“警力”起到扩大或减少的作用，但又无法被“警力”概念所包含，笔者把它们都纳入了“警力”的环境因素中。

(一)经济环境。经济是一切活动的基础，在警力配置活动中经济也起到基础性的作用。经济发达的英国采用警察高工资政策，一个刚上岗的新警员的工资与大学讲师的工资相近。英国警察是政府机关中少数几个由政府支付退休养老金的部门，还享受住房、保险等多种补贴。但是在世界经济金融危机后，为了减少政府开支，在英国警察联合会的年度工作会议上，有超过一半的代表希望削减宣誓警察的编制，23%的人认为，以后宣誓警察的数量应“大量减少”［6］。而我国目前无法大量增加警察编制一个很重要的原因也是经济的因素。2007年公安部召开新闻发布会，通报公安机关贯彻实施《公安机关组织管理条例》有关情况。新闻发言人武和平在会上说:“我们国家还是一个发展中的国家，特别是各级财力有限，要集中办大事情，要办惠及国计民生的大事情，公安机关的警力增加，应该是和社会经济发展相匹配。”

(二)政治环境。国家稳定状况、民主状况、政治制度如何对警力影响也是不容忽视的。例如:不同政治环境下，警察作为和平时期的武装力量必然承担不同的历史任务，例如:警务的具体内容会有所不同。任务不同，对警力的要求以及警力发挥作用的侧重点也会不同。在目前，我国政治稳定但人民内部矛盾依然存在，群体性事件出现新情况、新问题，因此对警察的维稳能力、群众工作能力提出了更高的要求，也就要求警察在这方面的素质要更高。

(三)法律环境。法律的完善程度以及执行情况都会对警力产生影响。一方面是有关警察的法律法规，例如《人民警察法》、《公务员法》、《公安机关组织管理条例》等法律法规的完善程度、落实的情况都对警力产生重要的影响。另一方面是社会各个方面的法律法规。例如:《行政法》、《治安管理处罚法》等。这些法规的完善程度如何，操作性如何都影响到警察执法的效能、效率，也就关乎警力。

(四)教育、文化等社会环境。社会环境也是影响警力一个非常重要的因素。例如:群众的受教育程度、文化氛围、群众参政议政的意识以及群众的法治意识、参与治安管理的积极性以及警民关系等无不直接影响着警力作用的发挥。

［1］治安管理呼唤科学方案［EB/OL］．http://www．sina．com．cn，2005 －09 －02．

［2］钱新宝．谈新制度经济学在警力资源合理配置中的适用［J］．贵州警官职业学院学报，2006，(5)．

［3］陈峰云．特大城市的公安警力配置初探［J］．上海公安高等专科学校学报，2002，(12)．

［4］王大伟．中西警务改革比较．北京:中国人民公安大学出版社，1990．2．

［5］吴琼恩，张世杰，许世雨，董克用，蔡秀涓，苏伟业．公共人力资源管理［M］．北京:北京大学出版社，2006．21．

［6］金艳华．英国警务改革侧记［J］．现代世界警察，2008，(3)．

Study on the Concept of Police Force

HUANG Ling－juan，WANG Jun
(China People’s Public Security University，Beijing China 100038)

The ever－increasing conflict between the deficiency of police force and the onerouswork ofmaintaining social stability，fighting against crime and protecting human rights is negatively influencing developmentand reform of policing．This paper starts on the study of the intension and extension of the police force and puts forward the broad and narrow sense of it．

Police force;Policing practice;Environmental elements

D631

A

1008－2433(2011)05－0108－03

2011－08－12

2006年中国人民公安大学科研项目“首都警力配置模式研究”(06DJ16)的阶段性成果之一。

黄凌娟(1973—)，女，浙江江山人，中国人民公安大学治安系讲师，法学硕士;王 骏(1973— )，男，贵州贵阳人，北京市公安局西城分局治安支队政委，公共管理学硕士。