从施工企业视角谈拖欠农民工工资问题的治理

刘 勇，黄士勇

（1．淮北职业技术学院 建筑工程系，安徽 淮北 235000；2．安徽恒正建设工程项目管理有限公司，安徽 淮北 235000）

农民工工资拖欠问题已成为社会广泛关注的热点之一，不少专家对此进行过研究，也提出了许多治理的措施，对解决这一问题有一定的积极作用［1］。但这些研究主要是基于“经济人”的假设，利用博弈理论研究总承包单位（或劳务分包单位）与农民工、政府监管部门之间的博弈，其仅仅考虑了经济因素而没有考虑建筑行业社会环境特点，因此博弈的条件假设不能完全真实地反映市场情况，利用这些研究成果解决农民工工资拖欠问题自然也就很难得到满意的结果。建筑行业农民工工资拖欠的解决措施，只有从行业的特点和建筑市场的实际情况出发，找出问题的症结所在，才能对症下药取得预期效果。

一、当前农民工工资清欠工作现状

近年来国家对拖欠农民工工资问题一直十分重视，2005年9月劳动和社会保障部、建设部等9部委就发出了《关于进一步解决拖欠农民工工资问题的通知》，2006年1月出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，2011年5月刑法修正案将恶意欠薪罪纳入《刑法》，2013年1月最高人民法院又出台了拒不支付劳动报酬刑事案件的司法解释。另外，各地政府在“两节”，尤其是在春节开专题会发文件，还设立机构专门为农民工清欠。可以说国家的清欠力度不可谓不大，对恶意欠薪行为的惩罚力度也不可谓不大，清欠工作也取得了很大的成效，但欠薪问题还是没有得到根本解决，仍然是年年清欠年年欠，甚至还有愈演愈烈之势。同时，农民工讨薪的行为也越来越激烈，上访、阻碍交通等现象时有发生，严重影响了社会稳定。当前，一方面农民工讨不到工资情绪激动，另一方面政府清欠人员在高负荷工作环境下工作方法变得简单粗暴，部分工作人员对施工单位的口头禅就是“不管什么原因，先支付农民工工资再说，其他问题节后再讲”，可节后再无人问津。有些政府清欠仿佛仅仅是为了完成政治任务，缺乏预见性、科学性，有的只是行政命令。更有甚者，个别地方竟然发生了如果不马上支付农民工工资，施工单位法人代表就不准离开清欠办的现象（这实质上是违法限制人身自由）。在这种情况下，建立长效治理机制农民工、政府有关部门在内的各方都翘首以盼。

二、建筑行业拖欠农民工工资的原因

表面上看农民工提供劳务，理应由聘用单位支付劳动报酬；但由于社会诚信缺失，拖欠农民工工资现象经常发生。如何解决这一被广泛关注的问题？目前研究者提出的解决办法，包括政府清欠的政策导向大都将矛盾的焦点集中在加强对施工单位的监管上。笔者认为，拖欠农民工工资的原因远非都是施工单位不讲诚信、故意拖欠这么简单，有些时候（甚至可以说大部分情况下）施工单位本身也是弱势群体中的一员。所以有必要探讨产生拖欠农民工工资这一社会问题的深层次原因。归纳起来其主要有以下几个方面的原因。

（一）业主不遵守基本建设程序

基本建设程序是从长期建设过程中总结出来的，是整个建设过程各项工作必须遵循的客观先后顺序［2］。一些工程尤其是市政基础设施等政府投资工程，往往长官意志代替了可行性研究，缺少详细科学的规划和设计。出于政绩考虑，为抢工期某些领导往往会要求设计部门短期内做出设计，有的项目设计人员连最起码的现场勘测都来不及就忙着出图，导致现场与设计严重不符，偏差极大；为降低中标价招标时又人为干预，有时甚至要求招标代理机构在按最低材料价确定的控制价的基础上再打折。设计粗制滥造投资估价就不准，再加上人为压价，导致投资缺口比较大。因设计变更增加投资时，必须按程序办理需要时间，施工中只能拖欠工程款，施工单位按比例支付农民工工资，拖欠也就不奇怪了。

（二）阴阳合同的影响

建筑市场僧多粥少，竞争近乎白热化。一些开发企业为降低工程造价，利用施工企业急于承揽工程的心理，先与拟中标单位就工程造价等进行谈判，然后搞假招标，无论中标价是多少都按事先谈好的价格支付工程款。市场经济条件下生产要素（包括人工工资）价格波动较大，如果施工单位承揽工程时对市场风险估计不足，遇到材料费、机械费、人工费上涨幅度过大时，就有可能亏损。施工单位与开发商的合同已经签订，如果开发商不同意进行价格调整，那么资金缺口就比较大，这就导致拖欠人工工资。

（三）恶意欠薪、恶意讨薪

我国市场发育尚不成熟，管理建筑市场的法律法规还未形成系统［3］，市场主体诚信、守法的理念尚未完全树立。加之我国对恶意欠薪和恶意讨薪的法律体系正在不断建立和完善中，惩罚力度不足以震摄违法行为［4］。所以建筑市场上恶意欠薪和恶意讨薪现象还时有发生。

对于恶意欠薪行为的治理不少研究者提出了比如加大政府监管、加大处罚力度使违法成本高于守法成本、及时发布用工信息、将欠薪企业列入黑名单并公布等措施都很有效，本文不再重复。

所谓恶意讨薪，是指提供劳务者（包括劳务企业）通过伪造证据、虚报冒领工资，或者煽动农民工采取过激手段要挟、勒索、超额索赔以牟取非法利益的行为［5］。等价交换是市场经济及《合同法》规定的基本原则，恶意讨薪无疑是违法的。如果监管部门不加甄别、不采取严厉打击措施进行遏制，不仅会使施工企业蒙受巨大损失，对整个建筑业的健康发展极为不利，而且还会影响政府公信力，可以说贻害无穷。所以讨薪也好清欠也罢都应当以合法为前提，违法行为必须依法受到制裁，否则就是另一种不公平。

（四）工程结算审核人为拖延

业主对工程造价都高度重视，施工单位报送的竣工结算报告业主一般都会委托咨询机构进行审核，这本无可厚非。问题是有些不诚信的业主故意拖延不委托审核，又以没有进行审核为由拖欠工程款。有些工程实际已投入使用很长时间，但因业主迟迟不委托审核，致使施工单位长期不能办理竣工结算，拿不到工程尾款，也无法结清拖欠的农民工工资。

三、治理拖欠农民工工资的措施建议

通过上述分析不难发现，农民工工资拖欠的原因很复杂。毫不夸张的说，农民工工资拖欠问题是现有社会经济条件下的产物［1］，我们只有从制度创新和加大执法力度上下工夫，才有可能根本解决这一问题，为此提出如下措施建议。

（一）建立和完善相关法律制度

有研究认为，我国现行的法律法规（包括《建筑法》），普遍缺乏对业主的制约条款。施工单位通过销售建筑产品来维持生存和挣取利润，如果购买者（业主）不支付或不及时支付工程款，施工单位的成本就无法及时得到补偿。少数业主不及时支付，施工单位还可以通过内部调剂勉强维持生产，但如果所有工程都不能及时支付，施工企业自身都无法生存，根本不可能及时足额支付农民工工资。所以国家应加强立法和执法以惩罚业主拖欠工程款的行为，从源头上解决拖欠工资问题。

1．变静态资金到位率为动态资金到位率

建设项目报建时国家规定要提供资金到位或已落实证明，工期1年以内的资金到位率不少于投资估算的60%，超过1年的不少于30%。建设主管部门根据银行出具的资金到位证明或项目资金来源证明文件进行立项审批。一旦报建完成，几乎所有业主都会马上抽走资金，使资金到位证明变成一纸空文。建议国家出台政策变静态的资金到位率为动态到位率，即不仅报建时要达到规定的资金到位率，工程实施过程中也应保持到位资金为剩余工程量的60%或30%，防止拖欠工程款。如果工程实施中发生因低于国家规定的资金到位率而导致工程款拖欠，应追究银行出具虚假证明的责任。这样的变化在操作上没有任何难度，施工合同签订后，把合同和中标单位的投标文件和工程中间支付文件及时送达开户行，由银行监控就可以了。建立工程资金预警制度，当业主资金低于或即将低于国家规定标准时，银行应及时向业主和建设主管部门通报。

农民工工资拖欠的始作俑者是业主拖欠工程款。按照博弈论观点，当拖欠工程款的效用小于及时支付的效用时，业主就会减少拖欠的动机。所以主管部门应狠抓工程资金到位率，有关法律法规也应增加对业主拖欠工程款的惩治条款加大其违约成本，比如可以采取停工整改、办理商品房预售许可证时增加工程款支付率条件等。

2．业主必须提供支付担保

《招标投标法》规定“招标单位要求提供履约担保的，中标单位应当提供”，但到目前为止没有哪部法律规定业主必须向施工方提供支付担保。虽然《建设工程施工合同（示范文本）》（GF－2013－0201）的通用条款中提出“发包人要求承包人提供履约担保的，发包人应向承包人提供支付担保”，但是合同文本是非强制性的，在建筑市场上施工企业处于相对弱势地位的背景下，业主完全可以通过专用条款修改通用条款的这一条文使其无效。再说合同是自愿行为，法律才具有强制性，它们的约束力不可同日而语。因此建议把“业主提供支付担保”用法律形式确定下来。

3．将竣工结算审核时间的规定提升至法律高度

2007年中国建设工程造价管理协会曾就不同规模工程的竣工结算审核时间作出过规定，目前这一规定已经写入了2013版《工程量清单计价规范》。但协会规定和规范的效力远小于法律效力。为约束不良业主故意拖欠工程款行为，应把这一规定提升到法律法规的高度以便于操作。

（二）创新清欠工作方法

1．把突击清欠变为日常监管工作

有关部门应创新清欠工作方法，把年终集中清欠变成日常管理。政府有关部门应当像管工程质量和安全那样监管农民工工资的发放，每年进行几次集中检查，平时进行巡查，力争把拖欠问题解决在萌芽状态。突击清欠由于时间紧、任务重，清欠人员不可能弄清所有拖欠的来龙去脉，更难以分清哪些是恶意欠薪哪些是恶意讨薪，而日常监管则有充裕的时间和精力把这些问题搞清楚，从而使清欠工作更有的放矢。通过平时的检查政府也能提前发现恶意欠薪的苗头及早采取措施，比如约谈、重点监控等。

2．加强对劳务分包合同的管理

合同管理制是我国基本建设领域一项重要的管理制度，不仅适用于总包工程的发承包，也适用于劳务分包工程的发承包。研究表明，当前建设领域无序发包现象相当严重，尤其是劳务分包［5］。实际工作中劳务分包商的资质与实际施工人员普遍不符，劳务分包单位只收取管理费而不进行任何实质性管理，真正的施工者都是没有资质的“小老板”，这实际是《建筑法》明文禁止的再分包行为。再分包不仅增加了政府清欠的难度，还给拖欠农民工工资和不良者恶意讨薪留下了空间。笔者认为，政府有关部门一要加大对施工单位用工的监管，不允许项目部直接聘用“散兵游勇”式的个体打工者，必须采用规范的示范合同文本由施工企业与具有劳务资质的企业签订用工合同并备案，使合同主体合法化；二要加强对劳务企业的监管，劳务企业不仅要与农民工签订合同，还要建立详细的动态农民工分布台账。把混乱的劳务市场有序化，不仅便于管理也便于农民工维权；三是为防止恶意欠薪和恶意讨薪，劳务分包单位应提供履约担保，用工企业也应提供支付担保。

（三）加强项目管理，防止恶意讨薪

人力资源管理是项目管理不可或缺的一部分，但许多施工企业对劳务分包的管理非常薄弱，项目部聘用了哪些劳务人员、签没签合同、劳务提供方有无资质、合同内容是否合法、有无漏洞等企业都不掌握，因此经常出现项目部一张“白条”，企业法人代表就要到法院应诉的被动局面。所以施工企业必须加强对项目的管理绝不能以包代管，为防止恶意讨薪特别要加强对劳务分包的管理。

施工企业应按照ISO9000质量认证标准的要求，建立合格劳务分包商目录，项目部必须从通过企业审查并列入采购目录的劳务企业中选择劳务队伍。施工企业要严格按项目管理规范和施工合同要求选派精干的项目管理班子负责施工合同履行。项目班子成员不仅应包括项目经理、技术负责人、安全员、质量员、预算员等生产管理人员［6，7］，还要包括考勤员等劳资人员。

针对劳务人员流动性大的特点，项目部要配合企业做好劳务人员的登记造册和动态管理工作。建议采用“人脸识别系统”按照劳动纪律严格考勤，保存好施工过程的考勤记录和影像资料，为杜绝不良人员恶意讨薪提供证据。项目部应严格执行企业定额，建立临时用工审批和结算制度，只有经过项目经理批准的临时用工才能结算。对农民工工资应日清月结，即使不能按月及时支付，账目也应清晰、及时公布，并由劳务企业按月签认。

四、结语

农民工工资拖欠治理工作涉及到政府监管部门、业主方、总承包方、劳务分包方和农民工个人，是一个复杂的系统工程。在当前社会环境下清欠工作不可能毕其功于一役。但要破解前清后欠的怪圈，必须尽快通过立法消除对业主约束乏力的制度真空，紧紧抓住工程款到位率（支付率）这个牛鼻子。工程款按合同支付到位后如果再出现农民工工资拖欠现象，就是施工企业的问题。对施工企业的管理，目前法律规定基本是到位的，监管部门只要严格按规定执行就可以了。无论是政府监管，还是施工企业对项目的管理都要不断创新工作方法，认真研究工作中出现的新问题，尽量把问题解决在萌芽状态。只有各方市场主体都遵纪守法、诚实信用，农民工工资拖欠问题才能得到标本兼治。

［1］张凤霞．基于博弈论的农民工工资拖欠问题研究［J］．生产力研究，2009（19）．

［2］陈志华，刘勇．建筑工程经济：第2版［M］．北京：中国水利水电出版社，2012．

［3］陈丽梅．农民工欠薪问题综述［J］．中山大学学报论丛，2006（26）．

［4］孙友然，施国庆．拖欠农民工工资的博弈分析及对策建议［J］．金融经济：理论版，2006（9）．

［5］一袭青衫．农民工恶意讨薪之对策［EB／OL］．（2011－08－31）［2014－02－25］．新 浪 微 博，http：／／blong．sina．com．cn／．

［6］中华人民共和国建筑部．建设工程项目管理规范（GB／T50326—2006）［S］．北京：中国建设工业出版社，2006．

［7］住房和城乡建设部，国家工商行政管理总局．建设工程施工合同（示范文本）（GF—2013—0201）［S］．北京：中国建筑工业出版社，2013．