中国近代建警之辨

2014-04-07邹俊杰

湖北警官学院学报 2014年12期

关键词：巡警武昌张之洞

邹俊杰

（湖北警官学院，湖北武汉430034）

中国近代建警之辨

邹俊杰

（湖北警官学院，湖北武汉430034）

中国近代警察制度建于何时、何地？学术界众说纷纭、莫衷一是。湖南建警说依据为戊戌变法期间建立的湖南保卫局；保定、天津建警说源于袁世凯在保定建立、在天津发展的巡警制度；北京建警说则发端于清政府1905年成立的中国历史上第一个中央警察机关——巡警部；武汉建警说植根于张之洞创建的武昌警察总局。这些都曾经被学者认为是近代警察制度的首创之举。笔者认为，就清末时人对近代警政的认知和实践层面而言，1902年5月张之洞创办的武昌警察总局更具近代西方警察制度的雏形，其应是中国近代史上的“第一警局”。

警察制度；警察史；近代建警；巡警制度；武昌警察总局

中国近代的警察制度是清末学习西方的产物，其对传统中国社会的治安体制产生了深远的影响。然而，对于这一时人誉之为“要政”的泊来品最早产生于何时、何地，目前学术界众说纷纭、莫衷一是。厘清中国近代警政首创问题，对于界定近代中国警察制度的起源、进一步明晰中国警察史的发展历程具有一定的学术价值。有鉴于此，笔者在辨析现有诸多建警学说的前提下，认为相比较其他三种建警学说而言，张之洞武昌建警更具近代西方警察制度的雏形。其在1902年5月所创办的武昌警察总局应为中国近代史上的“第一警局”。在此为清末警政首创之争提供一孔之见，并就教于学界同仁。

警政一词，在中国始见于清末。据《清史稿》记载，1905年，清政府设立巡警部，其下分设警政、警法、警保、警学、警务五司。1906年，为配合中央机构改革，清政府几经争论最终撤销巡警部，创设民政部，而将原巡警部的职能归并到民政部警政司。警政司具体执掌巡查禁令，分察行政司法，统筹警察事务和司法事宜。由此可见，虽然清政府将警政归并于民政事务，但其仍是政府的重要职能之一。我国虽然自古就有类似于行使警察职能的职官，但由于军警不分、政刑不分，故尚不能称之为近代意义上的警察。近代警察的概念和近代警政制度都是清末从西方引入的，西方警察形象首次在中国亮相，是在当时的租界内。此后，西方近代警政思想为时人所认识、理解并逐步接受。

一

关于中国近代警政首创之争，学术界最早提出的是湖南建警说。蔡开松认为中国最早的近代化警政机构应是1898年初就已出现的湖南保卫局，它揭开了中国近代警察制度的序幕[1]。持此相似观点的还有郑晓红[2]、王宏伟[3]、宫言[4]等人。韩延龙、苏亦工在专著中提及：“研究中国近代警察制度时，不能不从这里开始。”[5]万川在专著中亦有相同观点：“中国近代警政机构的首创，不在中央而在地方。戊戌变法时期，维新派在湖南创立保卫局，是中国第一个近代意义上的警政机构。”[6]

1895年中日马关条约签订后，国内兴起了声势浩大的救亡图存运动。戊戌变法期间，深谙西方警察制度的湖南按察使黄遵宪向湖南巡抚陈宝箴力陈此制之优良。经过一系列的努力，湖南保卫局于1898年7月27日正式组建。“经官绅合议,妥定章程,于昨初九日各局一律开办。”[7]“长沙府城中央,设总局一所,城中分东、西、南、北四分局,城外设一分局,每分局又辖小分局六所,共设小分局三十所。”[8]总局为最高领导机关，黄遵宪任总办，左宗棠第四子左孝同为会办，分局长官由政府委派,副手则由当地绅商联合推荐德高望重之绅董担任。分局之下的小分局具体由政府派遣的官吏和绅董组成的理事委员会主持日常事务。每一小分局有1名巡查长、2名巡查吏和14名巡查弁勇。他们具体负责治安巡逻、侦缉盗贼、搜捕罪犯、清理街衢、清查户口、火警消防等诸多事务。在颁布的《湖南保卫局章程》和《湖南保卫局增改章程》中，对湖南保卫局的机构设置、人事体制、职责权限、经费收支等都作了详细的规定。“一切章程由议员议定，禀请抚宪核准交局中照行；其抚宪批驳不行者，应由议员再议；或抚宪拟办之事，亦饬交议定禀行”。[8]保卫局在运行的过程中虽屡受责难，舆论却不无赞美之词：“各局员绅倍极谨慎，日夜严饬巡丁，梭巡街市，城中无赖痞徒，渐皆敛迹”，“城厢内外，人心贴然，已有成效可观”。继任湖南巡抚俞廉三亦言：“迨（保卫局）试办数月，城乡内外昼夜有人逡巡，凡宵小之徒，皆为敛迹，廛市一清，商民翕然安之。”

戊戌政变后，清政府颁旨湖广总督张之洞，严厉训斥黄遵宪等人苦心孤诣的保卫局“迹近植党”，严令“应即裁撤，迅即遵照办理。”此时张之洞内心却很矛盾，一方面他要求湖南新任臬、藩两司“切实查复”，另一方面他广泛调查，“对湘省来鄂官绅详加询考”。湖南巡抚俞廉三和按察使夏献铭亦对保卫局赞誉有加，湘省民间乡绅和百姓亦有很多人声称保卫局“颇有成效，尚无植党情事”。综合各方面的情况后，张之洞心生恻隐，决定保留保卫局。不久，他上书朝廷，引用调查事实为之辩护，建议只将保卫局改名为保甲局了事，保甲局依然维持保卫局的各项规章制度，以期达到“督饬员绅认真巡缉，期事有实效”，“仰副朝廷绥靖闾阎之至意”。朝廷见其言之有理、诉之有据、请之有义、用之有利，表示基本接受张的意见。但朝廷内和湖南本地的顽固派仍不遗余力激烈反对，湖南保卫局终于在1899年1月被清廷下严旨强令裁撤。

关于保定、天津创警说，王飏认为清末巡警制度的创立是中国警察近代化的开始，袁世凯实施的系列警政措施在巡警制度建立过程中开启了先河。[9]持此相似观点的还有郭剑林[10]、廖一中[11]等人。

1900年庚子之役，义和团运动被镇压，津、京等地相继沦陷，原清政府在京师地区的治安机构几近瘫痪，社会治安十分混乱。八国联军为此在占领下的津京地区设立了临时性的警察机构——安民公所。1901年，清政府为摆脱内外交困的时局，下旨宣布施行新政，作为新政的内容之一便是要求各地督抚创建巡警。1902年，当袁世凯升任直隶总督而驻节天津时，天津仍然被八国联军所占领。几经交涉，联军同意撤军并交还天津等地。袁世凯认为，联军一旦撤出，社会治安将会出现真空，“徒匪乘间思逞，情形较内地尤为紧要，是非举办巡警无以靖地面而清盗源”。[12]基于维护社会治安秩序的需要，1902年5月间，袁世凯几经筹措，在保定创设保定警务局，然后在整个天津乃至直隶地区不遗余力地推广警政。在人员方面，从新军和保甲人员中挑选了500名人员充任巡警，设置了城内东、南、西、北和城外共5个分局。各分局设巡官、巡弁、巡记一名，巡长四名、正副巡目八名、巡兵64名、局役4名、伙夫8名。[13]袁还责令颇为熟悉警务的赵秉钧在保定创办保定巡警学堂，聘请外籍人员数名充任教习。同年，袁世凯创办天津巡警学堂。翌年，保定巡警学堂归并于天津巡警学堂，更名为北洋高等巡警学堂，并另设保定初级巡警学堂。不久，保定警务局与保定工程局合并，组成保定工巡总局，保定警务局至此不复存在。1902年8月，几经交涉后八国联军撤出津京地区，袁世凯派以军改警的巡警顺利接管了天津。袁世凯创办警务，很大程度上是为接收八国联军占领下的天津做准备。根据《辛丑条约》的规定，为防止中国人民的反抗，天津地区20里内不得驻有中国军队。袁世凯迫于无奈，临时决定从其手下北洋新军中筛选了3000名精干兵士，经过短暂的训练改编成为巡警后进驻天津。

关于北京创警说，公一兵等人认为近代警察制度的尝试是1902年奕劻奏准清政府成立的“善后协巡总局”，中国最早的近代城市警察机构是1905年成立的巡警部。[14]

自1901年9月12日清政府下令全国各地创办巡警，至1905年清廷正式组建巡警部，警政思想在国内进一步传播和实践。其时京师及许多省份虽进行了诸多建警尝试，积累了不少经验，但就全国范围而言警政建设却未能步入正轨。一方面，清政府没有制定一个明确的指导计划；另一方面，清政府也没有设置一个统一的机构进行管理。地方警政建设各自为政的现象甚为突出，各地警察机构的设置、名称、管理、章程、职权错综复杂，混乱不堪。1905年10月8日，清廷下旨在中央正式设立巡警部，将其作为全国警政的最高管理机关，并任命徐世昌为巡警部尚书、毓郎为左侍郎、赵秉钧为右侍郎。其机构设置主要为警政、警法、警保、警务、警学5司，共16科。郎中5人为各司长官，总理司事。员外郎16人，为各科长官，另设主事16人，为各科副长官。巡警部成立后，工作主要围绕接收、改组内外城工巡局、自身机构建设、对各省警政建设在筹划方案、建立各种规章制度等方面进行规划指导展开工作。1906年11月6日，清政府下旨：“巡警为民政之一端，著改为民政部”。自此，仅成立不足一年零一个月的巡警部便结束了其历史使命。

二

对于张之洞建警，赵志飞认为：“从现存档案文献看，袁世凯创办的保定警务局和张之洞创办的武昌警察总局是中国近代史上成立最早的两个警局。后者比前者略晚几天，但确是中国近代史上第一个以警察称谓命名的警政机构。”[15]

1901年，清政府开始“裁兵建警”。此后，各省陆续开始了建警工作。武汉三镇的建警基本仿照日本警制。在创办的时间上，以1902年创办的武昌警察总局为最早，1904年创办的汉口警察局次之，汉阳警察局则于1904年10月在汉口警察局之后创办。武昌的办法是将保甲总局裁撤，吸收其中的部分精干人员和向社会择优招募再创设警察局；汉口是在废改保甲局后，先于1903年改保甲局为清道局而进行试办警察局的尝试，再于1904年9月改清道局为汉口警察局；汉阳则是在1904年10月直接由汉阳保甲局裁撤而来。

武昌警察总局原计划5月8日开局办公，但因房屋尚未竣工，延迟至6月6日正式创办。其办公地址设于武昌阅马场演武厅。张之洞委任心腹梁鼎芬为总办，候补知府金鼎为提调，按察使李岷琛为督理。武昌警察总局在内城下辖东、南、西、北、中5个分局，城外分设东、西、水、陆4个分局，每局委派办事员专责办事。为加强管理，张之洞又“添委候补知州查刺使绥为总稽查，候补知县刘大令承绪为内收支，其城内分局委候补知县钟大令应同办理，城外分局委候补知县谢大令鸿宾办理。”[16]其所有招募的警勇员弁都是“以华人之年力强壮者充当”。在薪俸、食宿上给予警员相对优待，但每人“须有士绅妥帖担保并缴存洋银50元为人质，如或犯事即将所存之银充公”，以此作为新募警勇的条件；在服装上，规定“各员除文案收支外，一律戎装，二太守先窄袖短衣以为之倡”。[17]

在经费方面，除以原有保甲经费移充警局外，大部分取自抽收的房捐。“无论官员、公馆、绅商、士庶，凡赁屋而居并开设店铺者，均按房租抽十分之一，如每月租金20元即捐银2元，余悉准此类推，业主租客各任其半。若系己屋白住，仍估计所值之多寡，以定抽捐之等差，至于住屋不及三间及草房、棚户暨窄闲暂无人赁者免捐。”[18]对于警政经费的使用，张之洞要求：“以上各捐款即名曰警察经费，专作保卫地方之需，不令移作别用。”此外张之洞还强调：“一切收支项目，每月除榜示局门及通衢外，并刊本布散俾众知，并将从前汛兵、差役、地保需索扰民之事尽行禁革”。其后由于警政支出不断增加，为了应付经费支绌的困局，张之洞费尽心思多方筹措，甚至别出心裁地想出月捐之法，将所有政府工作人员“分为12等，按月认缴，头等由督抚两宪捐赠，藩臬次之，自州县迄佐杂微员以次量减，闻至少亦须月捐洋银1元。”[19]但这无异于杯水车薪。武昌警察总局开办之初，张之洞“初仅照拨原存保甲经费三万六千余串文，创办衙署捐、房捐、铺捐计二万八千余串文，并由善后局每年借拨他项捐款五万余串文，综计各项约十二万串文之谱。”至1909年，武汉地区警政经费支出已达137600余两，而出款实不敷银79600余两，最后不得不由政府出面从江汉关和官钱局拨付。至1910年，仅武昌、汉口两处警察常年经费“已达20万金，所辖之员弁长士则统计殆3000人矣。”

在人员方面，张之洞认为警察机构不同于保甲、绿营，对于旧时的保甲、绿营应一并裁撤，以之结余经费再来办理警政。他对自古以来的军警不分、政刑不分的传统治安方式不以为然，力主独辟警政。他坚持：“不能将绿营之兵改编为警察，因为此时的绿营实以积弊过深，不堪再用，非特其将领熏染官场习气，难以施救，即其官弁兵士亦层层积弊，病入膏肓。要想将之练成可战之兵，固属万不可能，就是将之改为警察，也必致索扰生事，一如地方差衙地保之所为。”[20]但由于警局之设实属草创，专业警政人才缺乏，故在具体招募之时不得不有所妥协。具体办法是挑选保甲、绿营中之精干人员进行改编和向社会择优招募相结合。其向社会招募的人员必须“能识字写字并略通文理”，“以华人之年力强壮者充当”，其首批700多名警弁中，包括550名警察步军，30名警察马队，另外还招募了202名清道夫和若干杂役。为了提高这批警务人员的业务水平，张之洞以每月薪金400银元的高薪聘请曾任上海租界巡捕房捕头的英国人珀蓝斯为总目，训练所募之警勇员弁。[21]珀蓝斯不久去职，张之洞又聘请数名日本教习继任。到1909年，鄂督陈夔龙奏报：“现已具规模者计51厅州县，其设巡警在100名以上者6县，80名以上者4县，60名以上者3县，50名以上者3县，40名以上者4县，30名以上者5县，20名以上者11县，10名以上者5县，其余18厅县甫经筹设尚未具报……”。[22]

在警察职责上，实行警管多务、法政一体。规定武昌警察局负责办理以下24项具体事务：清查户口；编列门牌号；办理铺户迁移手续；疏通沟渠；防火；规范招牌；清理街棚；安设路灯；整理货摊；约束摊贩；整顿店铺馆肆占街炉灶；调理肉案和限制生猪喂养；约束鸡鸭买卖地点；管理僧道；兼理相命；监管茶馆；管理乞丐；管理街车；管理房屋建造；清理渣草；监督挑粪；禁止瓦木放置侵占街道；禁止随地大小便，要求居民建造厕所等。[23]由此可见，以上警察的职责不仅是维护社会治安，更多的是社会服务工作，实际上武昌警察总局承担了对城市进行综合治理的职能。

在法治化方面，张之洞颁布了一系列警务化管理的规章制度。《鄂垣警察章程》、《鄂垣警察局除弊章程》、《警局防疫章程》、《警勇清道章程》、《约束巡勇章程》、《侦探弁勇办事规则》等法规章程相继颁布，对规范、约束和提高警察人员的执法水平有现实的促进作用。

在湖北全省的建警规划方面，张之洞先在武昌试行，然后逐步加以推广。1903年，张之洞改夏口保甲局为清道局，按照城市区域下设居仁、由义、循礼、大智、花楼、河街6个分局。同年，汉口地区的襄河水师也改编为水上警察。翌年，夏口清道局更名为警察局，因当时夏口厅隶属汉阳府，故张之洞委汉阳知府为总办，夏口警察局下设5区，每区设区长1人，区官3人。同年10月，汉阳警察局亦于府城城隍庙开局办公，其局下设建中东坊、建中西坊、东阳坊、西阳坊、上崇信坊、下崇信坊、上鹦鹉洲7个分局。至此，武汉三镇的近代警察机构正式建立。

为了警政建设的长远发展，张之洞意识到必须加强专业人才的培养。1902年，张之洞在创设武昌警察总局后，当即从湖北新军中精心挑选弁目20名，命署理武昌府同知双寿带赴日本学习警务。从1904年起，他陆续派遣了47名文武官员到日本警视厅及警察学校学习警察法规。他在给心腹、护军统带张彪致学习警务学生的信件中提到：“须知警察为推广新政之根基，责任所关，极为重要。到日本后务须束身自爱，恪听所隶警察部长官约束，将警察所应办各事宜，悉心考究，以备将来任使。”[24]诚然，仅靠留学生推广警政还是不够的。为了培养更多的优秀警务人才，张之洞在以前创办新式学堂的基础上设立了专门的警察学堂。“（光绪）二十九年（1903年）在阅马厂地方设立警察学堂，派日本毕业回国学生充当教习，教练识字警兵以规则操法等项”，“（光绪）三十一年（1905年）就原设仕学院改建讲堂斋舍，扩充学额，仿日本选募巡查之法，招募身家清白、文理明通者充当学生，分甲乙丙丁四班，每班一百名。招聘日本高等教习三员教授警察应用学科，定期两年毕业。”[25]至1907年，警察学堂共培养毕业生302人。1908年，湖北警察学堂更名为湖北省高等巡警学堂，培养全省各地警官，造就高级警政人才。学堂委巡警道冯启钧为监督，规模限定为每年招收100人，分设甲乙两班，其中省城50人为甲班，各州县50人为乙班。学生毕业后甲、乙两班分派省城和各州县实习，依据实习表现酌情分别任用。这些毕业生，逐渐成为了武汉乃至湖北地区警察队伍的核心力量，对传统的，有较多的原绿营、保甲人员构成的警察队伍，起到了输入新鲜血液的作用。

三

湖南保卫局从1898年7月27日开办至10月31日更名为保甲局，其存在时间仅仅96天。即便后来由于张之洞等人的多方努力，请求保留，奈何清廷下令推迟到1899年1月10日全部裁撤。其不过存在了五个月又二十天，且局限于长沙一隅，从时间、空间和影响上看都是有限的。再者，湖南保卫局的领导层由官、绅、商组成，其中非官方人员由议事绅商10人构成，所有规制由他们商议修订。保卫局的机构设置完全仿照西方和日本警察机关，然人员素质与西方警察相去甚远，经费又无制度性的保障。湖南保卫局实则是一个由官绅合办的地方自治保卫机构，其虽然具备某些近代警政的因素，但不能因此就认定其揭开了中国警察制度近代化的序幕。

巡警最早出现于保定，但发展、成熟于天津。袁世凯在直隶所开创的巡警制度对后世产生了深远的影响。虽然保定警务局比武昌警察总局正式开办稍早几天，但是张之洞在开办武昌警察总局之前就进行了长时间的准备筹划。[26]早在1902年2月21日，张之洞就下令裁撤了武昌保甲总局，原定于1902年5月8日武昌警察局开局办公，[27]后因“办公局屋尚未落成，故改期至五月朔日（阴历为五月初一日，阳历为6月6日）。”[28]袁世凯创办的保定警务局于1902年5月间创办[29]。因此，从二者建立的时间上看保定警务局建立略早。从保定警务局所发挥的效用来看，创办保定警务局实际上只是袁世凯为接收天津而做的前期准备，其机构具有浓烈的军事色彩，且其存在亦只有数月之久，由于时间所限，其运行成效可想而知。至于天津巡警的构成，实则为北洋新军由军改警而成，其着眼点是收复天津的领土主权，执行的基本上都是军队的职能。虽然军警都有保卫近代国家主权和领土完整的职能，但从近代意义上的警察制度的职业化、专业化程度来看，其已脱离出传统的军警不分、政刑不分的局限。因此不能简单地将近代的军队与警察的某些职能等同起来而认定保定、天津的巡警制度为中国近代警察制度的开端。

巡警部组建之后基本上处于有职无权的空架子状态。“巡警部刚刚成立，家底很薄，人、财、物都很有限，对外省的情形鞭长莫及，一时既无能力也无精力过多地关照。”[30]晚晴最后十年，地方督抚一直与中央存在着争权的现象，各省警政实际上仍由地方督抚负责。纵观巡警部成立后的作为，因其存在时间仅为一年另加不到一个月时间，故实际发挥的职能亦十分有限。虽然巡警部有其不可避免的历史局限性，但巡警部作为中国近代第一个全国警察事务最高指挥和监督机构，其对于加强全国特别是京城的治安，维护、稳定当时的社会秩序起到了重要的作用，为清末警察制度的建立打下了较好的基础。巡警部在促进清末警政机构逐渐实现统一化、警政职能逐步走向专业化、警政人员逐步走向专业化、警政立法规范化等方面对近代中国警政的发展产生了深远的影响。巡警部成立于1905年10月，在时间上明显晚于张之洞武汉创警。它确实是中国近代第一个中央性质的警务机构，但中国近代警察制度却是发端于地方而非中央。

张之洞武汉创警在注重警员素质、规范机构建设、保障经费稳定、注重法治化管理、关注专业教育等方面具有明显的近代化警政特色。张之洞建设警察的构想、戊戌变法期间支持黄遵宪等人创设和保护保卫局等参与警政建设的举动表明，其在地方督抚大员中是最早提倡和实践警政建设者之一，张之洞在创办武昌警察总局之前已经形成了其早期的警政思想。这些都是作为近代警政首创者必备的先决条件。

[1]蔡开松.湖南保卫局述论[J].近代史研究.1990(1).

[2]郑晓红.中国近代警政的滥觞：湖南保卫局[J].安庆师范学院学报,2003(5).

[3]王宏伟.中国最早的近代警察机构——湖南保卫局[J].职业时空, 2007(9).

[4]宫言.中国近代警察制度的萌芽[J].文史杂志,1990(5).

[5]韩延龙,苏亦工.中国近代警察史（上册）[M].北京:社会科学文献出版社,2000:48

[6][30]万川.中国警政史[M].北京:中华书局,2006:350,61.

[7]湘报[N].第120号.

[8]湘报[N].第7号.

[9][29]王飏.袁世凯与近代巡警制度[J].湖南公安高等专科学校学报,2001(5):606.

[10][26]中国首创天津近代巡警制度[N].天津日报,2004-03-15.

[11]廖一中.袁世凯与巡警的创建[J].天津社会科学.1984(5).

[12]中国第一历史档案馆.袁世凯奏折[Z].