论法治社会中政府服务形象的树立

徐希友

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215000）

一、问题的提出

法治社会即是在全社会形成稳定的而又可预测的社会秩序，在这个社会秩序中，职权法定、依法立法、依法行政和依法司法的效果得以显现。法律作为社会有力的治理手段，全民法治意识增强、法律文化素养提高，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治信条得到很好的落实。在法治社会中，政府作为人民的公仆，理应全心全意为人民服务，充分展现其作为人民公仆的服务形象。

但是，实际状况离法治化的要求还有一段距离，传统的管制模式盛行，模糊了政府对自身性质和地位的认识，淡化了服务的观念，放松了对权力扩张和肆意的警惕，激化了官民矛盾，打破了社会的和谐。因此要借助法治社会建设大潮的助推，通过树立观念、转变工作模式、建立绩效评估机制等途径重新树立政府的服务形象。

服务政府是现代民主政府追求的价值目标，也是我们社会主义国家应有的基本品质[1]。在中国现阶段的行政实践中，诸多负面的行政因素给构建服务型政府带来了严峻的挑战。随着社会发展进步，政府在社会主义现代化建设过程中的作用不断增强，社会经济、文化等方面得到了全面的进步，但是从政府的服务本质来看，我国服务型政府的构建，现状不容乐观，法治化程度不高，群体性上访事件等频频发生，更重要的是没有得到很好的处理。这不得不让民主法治社会下的我们去反思。当下由于诸多原因的存在，使得我国服务型政府构建的现状呈现出政府管理的权力优位、缺乏服务和法治观念、缺少依法行政和民众满意的服务效果的悲惨局面。

随着民主法治进程的深入发展，法治政府、有限政府和服务型政府的呼声日益高涨，我国政府如何创新工作方式亟待讨论。我国服务型政府的建设现状不容乐观，出现了诸多问题，需要尽早的加以解决，从而在民主法治的进程中赶上时代的步伐。

二、传统管制治理模式之弊病

（一）服务行政制度不完善

服务行政必须建立在科学合理的行政管理体系中,必须有良好的制度保障。现阶段,由于传统管制治理模式根深蒂固，我国行政制度中明显缺乏相对完善的服务行政制度,没有一个科学完整的体系。服务型政府的构建仅仅停留在模糊的口号带动阶段，并没有真正的形成一种可以按部就班、循序渐进改革的制度框架。

（二）政府行政行为缺失

建设服务政府要加快行政管理体制改革，提升行政的公平和效率。必须明确哪些是政府应当做的,哪些是政府不应当做的,用法律来保障行政行为不脱离轨道。但是当前,我国行政行为针对服务行政普遍的现象是行使职能越位、错位、缺位及行政人员的素质偏低、能力欠缺。

（三）服务观念和服务意识淡薄

自改革开放以来,基于行政理念和指导思想的落后,现有的行政体制并不完善,加上行政习惯依然遵循着管制型政府的传统理念，不注重服务的功能,导致制度建设的失衡。尽管政府始终注重提倡以全心全意为人民服务为工作宗旨,但是由于民主、法制等理念和制度的缺失,加上长期以来实行高度集权的计划经济,使我国政府变为了“全能政府”,政府包办了“一切”。服务型政府终究成为单纯的口号。

（四）行政效率不高

我国政府目前存在行政效率偏低的突出问题，这是由于以往计划经济模式而导致的，政府在当时对经济进行全面的干预而导致政府机构臃肿、效率低下、政策失效，进而引起政府信任危机和管理危机。服务型政府的前提是有限和有效的政府，有限要求的是政府的公权力行使的范围界限；有效要求的是政府行为必须具有效率，效率的提高才能够保证服务内容和服务水平的提升。在我国，政府职能部门分工不明，职责不清的现象普遍存在，导致行政效率不高，从而不能很好的发挥其为公众服务的职能。没有效率即意味着没有丰富和拓展服务范围的可能性，从而不可能真正实现服务行政。诸多行政管理的职能如果不能够对服务行政的困境加以有效解决，除了会导致服务行政不被认可,行政效率低下以外,还会造成各个部门之间争权夺利和相互推诿的问题，这是一种恶性循环。有利的事情纷纷争着去管,那些对自身没有明显、直接的利益的事务,比如社会救助、社会救济、弱势群体保护等等,全部不管不问。效率低下、服务失职是我国当下面临的十分严重的问题。因此，必须要有服务行政中的制度衔接,争取做到权责分明，与此同时,对相关行政部门内部机构设置不合理、缺乏相应协调机制的问题加以改善，提高行政效率。

（五）政府信息闭塞

服务型政府要求将公众服务的内容、标准、范围、程序和条件等明确公示,打破管制型政府的暗箱操作；要求各个政府部门和全部政府工作人员依法行政。依法行政的过程中，政府信息公开是必然之举。但是，在我国，由于诸多原因的阻碍，政府各个部门的相关信息很难为社会大众所获取，导致政府应尽的义务不足，社会大众的权益得不到保障，从而阻断了服务型政府构建的路径。透明行政指的是政府要坚持信息公开原则，使社会大众了解政府在做什么、怎样做以及做的效果如何。透明行政之所以是服务型政府所必须坚持的原则，是因为透明、公开是公众参与公共政策的前提和基础，公民的参与是政府知晓公民服务需求的重要途径，也是公民参与到政府行为过程、监督政府的行为、评估政府业绩的有效途径。但是，在这方面，我国政府信息的公开度以及政府行为的透明度都不高。

（六）公众参与不足

正是因为透明、公开是公众参与公共政策的前提和基础，而且我国政府信息的公开度以及政府行为的透明度都不高，所以才导致在服务型政府的构建路程中公众参与不足。当然这其中也有公众的积极性和热情度不高的原因。不管是什么原因导致的，事实上的情况就是这样。公众的参与是政府知晓公众服务需求的重要途径，也是公众参与到政府行为过程、监督政府的行为、评估政府业绩的有效途径，这样才是一个良性循环，公众参与到其中，政府才了解到其真正的公共服务需求，从而做出相应的举措，进而完成政府对社会公众的服务职责，构建服务型政府。当下，不管是政府的主动性不足的原因还是社会公众过于被动的原因，对于服务型政府的构建，社会公众没有真正的展现其主人翁的姿态。

三、政府服务形象的重新树立

（一）服务型政府的特征

简单地说服务型政府就是为人民服务的政府。自从这个概念2000年的时候被我国学者首次提出来之后[2]，学术界从不同的角度对其内涵和特征作了深入的分析。

1.核心是向社会提供公共产品和公共服务的政府

政府存在的理由之一是负责法律的执行并维持社会的稳定，其任务是执行政策和提供社会公共服务。按照委托与代理的理论，社会公众将自己的一部分权利让渡出来形成公共权力，然后按照法律法规组建成政府,是想由这个被委托的组织保证社会公众的利益。政府的职能就是通过管理和服务来确保社会公众利益的实现。

2.前提是有限和有效的政府

服务型政府的有限性体现在其应从“大政府”和“全能政府”转变，把政府的管理从社会能够加以自我调节和自我管理的领域撤回去，建成一个所谓的“小政府”。政府的职能范围要受到限制，只有法律加以授权或者人民予以认可，政府才可以进行服务。政府的权力要受到限制，依据职权对等的原则，职责应与授予的权力相当，政府职能受限同时也限制了政府权力的扩张。随着民主和法治意识的增强，监督的手段、方式和渠道的拓展，公权力运作受到了社会的广泛监督。服务型政府同时是区分于管制型政府的高效政府，其有效性体现在通过放松规制、精简机构、授权等方式追求一个为公民和社会提供更为适时的、弹性的、灵活的政府。“有效性”特征要求政府在其全部行政的过程中要实现高度的技术效率、配置效率和制度效率的统一。这就要求政府不仅要明确自身角色而且要增强工作能力。

3.本质是一个民主和负责任的政府

民主政府是宪政的基本体现，宪政是依照宪法执政、行政、从政、参政、议政等等。公众通过宪法和法律的渠道参与国家和社会的治理，是服务型政府的本质。责任是服务型政府的目的归属和实践要求。公民向政府让渡权利从而建立起公权力机构目的是要政府运用公权力承担保障公民利益、维护社会稳定、提升综合竞争力的责任，从本质上来讲，政府只有在其真正履行责任的时候才是合法和合理的。

4.基础是透明、法治、善治和满意的政府

服务型政府要求将为公众服务的内容、标准、范围、程序和条件等明确公示在媒体上，打破管制型政府的暗箱操作。依法行政是法治政府的本质和核心。服务型政府要求各个政府部门和全部政府工作人员依法行政。服务的内容、范围、程序和条件等都应当以宪法和法律为依据，任何行政行为都不能有超越宪法和法律的特权。强调政府、市场、社会和公众共同参与到公共服务之中来保证实现社会的良性治理。服务型政府要向社会公众提供高效且高质量的公共服务，政府要实实在在服务，按照客观的规律和基本的原则努力解决人民群众现实性的利益问题，提高群众的满意度。

（二）政府服务形象重新树立的展开

实现服务型政府的建设目标必须在传统理论的基础上进行创新。政府行为方式的创新不能够随心所欲,也不能够标新立异,更不能够仅仅停留在口号的阶段。服务型政府的构建就是政府创新。政府创新是在不断积累的基础上做出的新发现、新创造,这其中有理论的创新和实践的创新。只有通过政府创新,做到理论和实践相结合，才能够在法治社会的建设过程中树立政府的服务形象，才能够真正实现服务型政府建设的最终目标。美国学者丹哈特（Robert B Denhardt）曾指出“管理公共组织不仅仅是以最有效率或尽可能‘理性’的方式实现特定目标的问题，公共行政人员倒是必须注意考虑其他更广泛的多种因素。他们必须关注对公共利益的理解，必须保证充分回应人民的意志”[3]。我国政府应当在积极发挥其管理社会公共事务职能和政治统治职能的过程中，在一些原则和理念的支持下，完成从管制型政府向管制型和服务型相结合的政府转变。

1.增强服务和法治观念

“政府的主人是他的公民。”[4]服务型政府的核心是“服务”，服务即为人民服务，为人民群众的共同利益服务。我们所做的一切工作都是为了人民的利益。传统的管制政府制度下，服务观念淡薄，所以要完成从管制型政府向管制型和服务型相结合的政府转变，就必须以服务作为构建服务型政府的基本理念和出发点。在政府及其公务员队伍中牢固树立服务的观念，强化服务的理念。政府及其公务员必须转变传统观念，全新而又充分地认识到政府的职能是服务而不是严格的管理和控制。政府及其公务员要努力为公众办实事、办好事,真正做到克己奉公，无私奉献，把政府定位成“服务员”，承担起社会服务者的责任，把为社会公众服务作为其存在、运行和发展的宗旨。要切实转变和彻底消除行政执法机关及其执法人员的“权力本位”和特权意识，使其牢固树立执政为民、公正执法的观念,要通过长期深入而又细致的思想政治和法制宣传教育，使其增强服务和法治观念。

2.依法转变政府行为方式，提高行政效率

服务型政府要求深化行政体制改革、改进政府的管理方式。在相当长的过程中，我们只重视具有强制色彩的刚性管理模式，片面强调遵守和服从。相反，服务型政府则要求管理方式的多样、灵活和互动,从微观干预性管理方式向宏观调控性管理方式转变；从单纯行政性管理方式向综合性(经济手段、法律手段和行政手段等相结合)的管理方式转变[5]。通过依法转变政府的职能和行为方式，拓展政府的行为途径，提高政府行政效率，从而为服务型政府的构建打下坚实的基础，进一步拓宽服务型政府的构建路径。行政作用的发动与实施虽亦常于个案中适用法律,惟行政机关适用法律,乃是达成其各种行政目的之一种手段[6]。建设服务型政府要依法加快行政管理体制改革，严格依法办事，提升行政的公平和效率。必须明确哪些是政府应当做的，哪些是政府不应当做的，用法律保障行政行为不脱离正常轨道。拥有一套完备统一的法律体系、普遍有效的法律规则和具备严格的执法制度是不同的。法律是否能够有效的实施关键看政府，法治能否得以实现政府也是关键。“有法必依、执法必严、违法必究”口号的提出，增强了法律的权威，推动了法制化进程。在运用法治途径建设服务型政府的过程中，要以“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”为工作准则，建立依法行政考评机制、监督纠正机制、赔偿救济机制和追惩机制。各级政府部门要以服务工作为重心，将促进社会公平正义和增进人民福祉作为行政体制改革的基本原则，创新行政管理的模式，制度化规范化程序化开展工作，增强自身公信力、执行力，全面推进依法行政，树立政府的服务形象。

3.完善基本公共服务体系的法律规定

以人为本是服务型政府的根本宗旨[7]。在社会主义市场经济体制之下，政府是社会公共服务的提供者。这其中既包括社会事业、公共产品和基础设施的建设，也包括公共制度的建设。公共产品和公共服务的提供是政府调控社会群体收入差距、促进社会公平正义和保障社会安定有序的有力手段。目前，我国公共服务领域在法律规定上存在着公共服务发展滞后、总量供应不足、公共投入短缺和分配不平衡的问题。解决这些法律滞后问题的关键是要逐步完善惠及全社会的基本公共服务体系的立法，着力优化公共服务的布局和结构，努力扩大公共产品和公共服务覆盖的范围，逐步解决公共服务的总量不足和分配不均衡的问题，使每一位公民都能够切实而又充分地享受到公共服务带来的诸多便利。构建服务型政府应当将公共财政更多地应用到社会性、公益性和基础性的公共服务领域，比如教育、就业、卫生、社会保障、环境保护、基础设施建设等。行政的给付职能主要包括三个方面：供给、社会保障和财政资助[8]。逐步加大公共支出结构中社会性公共服务的支出比重，不断提高其地位和作用，这需要进一步强化这方面法律制度构建的效果。

4.依法运用多种途径公开政府信息

目前，我国的服务型政府构建受阻于政府信息公开的法律规定不合理，社会大众很难知悉和获取政府信息，这使得政府的形象严重受损。信息网络化是时代发展的必然选择，要以信息网络化为主，综合运用多种途径（如：公告、宣传册等等）依法公开政府信息。这里并不意味着政府所有的信息都要公开，而是指那些涉及公共利益、关系民生且影响国家利益的公共信息必须为社会大众而知晓。让政府的职能在阳光下运行，这是依法行政的要求也是法治政府的体现。政府信息的公开从另外一个方面也体现了政府作为社会服务者的形象，权力来源于社会的赋予，权力的行使必须为社会大众所同意。民众不知悉如何能够同意，所以服务型政府必须切实地公开公共信息，随后引导公众广泛参与，最后做出民众满意的行政决策，这才是适当的行政程序，才是真正体现服务型政府的工作方式。

现代科技的发展进步，使网络和电子技术成了人们主要的交流和沟通的手段，电子政务也成为政府开展服务的有效途径。电子政务是信息化的产物，发展电子政务是服务型政府构建的重要方式。电子政务的运行过程，就是对政府在公共服务领域垄断的打破，从而提高服务的效率，更好地为社会公众服务。借助电子政务，社会大众不仅可以获得更多的公共信息，而且能够在很大程度上降低行政运行成本，提高政府服务的效率，规范政府的行为方式，改变政府与企业和公民之间信息不对称的现状。在透明化、公共化的基础上减少腐败现象发生，推动服务型政府的实现。电子政务的推行，首先要求政府行为公开，不管是政府决策还是政府审批都不可以暗箱操作，要接受社会大众的监督、同时政务信息也必须依法公开。

5.拓宽公众参与决策的途径

政府的重大决策面前应当广泛听取民意，关心民情，已经成为政府部门的一致观点，但是，关键在于如何征求社会公众的意见。民意对于政府决策方案的实施具有多大的影响程度。为了解决这个问题，建立健全以社会公众为导向的参与决策机制意义重大，需要拓展社会公众参与决策的途径，引导社会公众广泛参与到公共决策之中，这样才能真实地表达自己的诉求和愿望，政府才能够真正的获取社会公众的需求和意愿，从而作出相应合理、有效的决策，树立政府的服务形象，进而构建有限、有效、优质、服务的政府。

6.建立健全保障救济机制

从实际运行的角度来讲，我国服务型政府的构建道路是曲折的，问题重重、现状不容乐观。政府不仅仅没有从观念层面和制度层面形成服务型政府应有的局面，而且在法律保障救济机制的层面也失去了其应有的价值。因此，构建服务型政府必须建立健全法律保障救济机制，包括对社会公众发言权、表决权、质询权、监督权和权利救济权的认可。在服务型政府的构建过程之中，社会公众是主人，政府只能是为其服务的公仆，社会公众享有根本的发言权、表决权、质询权、监督权和权利救济权，政府要充分保障社会公众上述权利的实现。政府要增强服务和法治观念，依法转变行为方式、提高行政效率，运用多种法律途径公开政府信息，拓宽公众参与决策的途径都是树立政府服务形象的要求。同时也需要对行政权力进行有效的制约，加强对行政管理过程的监督和控制，建立健全内外部相结合的监督制约机制。不仅如此，当社会公众权利受损时，综合运用质询、调解、和解、仲裁、复议和诉讼等多种救济手段确保服务型政府构建过程的完善。

四、结语

服务型政府是针对中国传统的管制型政府而提出的新概念。在法治社会的建设大潮中，树立政府的服务形象就是要构建服务型政府。我国行政管理模式由管制型政府向服务型政府的转型涉及民主与法治的诸多理论问题[9]。行政法学研究服务型政府的问题，应当把“以服务行政模式履行政府法定义务”作为核心内容，兼顾服务行政和秩序行政两个领域，处理好服务型政府与法治政府、服务型政府与服务行政、秩序行政与服务行政之间的关系[10]。服务型政府是民主政府、有限政府、责任政府、法治政府。这是服务型政府的全新形态,也是服务型政府的建设目标。政府的本质即要求其必须为公众服务，只是在实际生活中由于诸多原因导致政府的性质和地位被曲解，政府权力行使不当，政府的积极功能难以发挥等使得政府的服务形象几近湮灭，我国现行体制之下的政府几乎毫无服务形象可言。因此，要有壮士断腕的决心，在法治社会的建设过程中通过深化对传统管制体制弊病的认识，从增强服务和法治观念、依法转变政府行为方式，提高行政效率、完善基本公共服务体系的法律规定、依法运用多种途径公开政府信息、拓宽公众参与决策的途径、建立健全保障救济机制等方面重新树立起政府的服务形象，构建服务型政府。

[1]郑传坤.建设服务型政府与行政执法改革[J].行政法学研究，2004，（1）.

[2]张康之.限制政府规模的理念[J].行政论坛，2000，（4）.

[3][美]罗伯特·B·西奥.公共组织理论[M].竺乾威，译.北京:中国人民大学出版社，2003:5.

[4]许云霄.公共选择理论[M].北京:北京大学出版社，2006:11.

[5]翁岳生.行政法（上册）[M].北京:中国法制出版社，2002:51.

[6]沈荣华，沈志荣.服务型政府论要[J].行政法学研究，2008，（4）.

[7]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社，2005:272.

[8]姜明安.建设服务型政府应正确处理的若干关系[J].北京大学学报，2010，（6）.

[9]江必新.行政法学研究应如何回应服务型政府的实践[J].现代法学，2009，（1）.