民族地区基层政府领导力弱化表现及原因分析

徐铜柱

(湖北民族学院文化与传媒学院，湖北恩施445000)

民族地区基层政府领导力的强弱对构建和谐民族关系、维护社会稳定具有十分重要意义。近年来，民族地区一些基层政府在实施社会管理过程中呈现出领导力弱化现象，降低了政府的公信力，若这种现象持续下去，势必影响政府的合法性基础。因此，本研究针对这一现象做专题研究，探讨其弱化的表现形式和原因，以期为加强基层政府领导力建设提供理论参考。为使研究更具有现实性和针对性，课题组采用问卷调查、群众访谈、领导座谈、实地调研等方法，广泛收集与本研究有关的资料，并对获取的资料进行综合理论分析，其中对调查问卷的分析处理采用SPSS软件进行。调查问卷及结构是:问卷总数150份，回收140份，有效问卷133份，问卷中年龄结构是20岁以下的6人(占4.5%)、20-30岁的55人(占41.4%)、30-40岁的29人(占21.8%)、40岁以上的43人(占32.3%);民族构成分别汉族51人(占38.3%)、少数民族82人(占61.7%);调查对象学历结构分别为硕士12人(占9%)、本科73人(占54.9%)、大专14人(占10.5%)、高中中专18人(占13.5%)、初中以下16人(占12%);调查对象身份构成分别是干部及公务员47人(占35.3%)、企事业单位领导7人(占5.3%)、企事业单位职工17人(占12.8%)、个体经营者2人(占1.5%)、农民17人(占12.8%)、学生33人(占24.8%)、其他10人(占7.5%)。

一、民族地区基层政府领导力弱化表现

政府领导力是一种综合力，是政府职能有效发挥的关键。基层政府领导力是基层政府依法依规管理公共事务、提供公共产品与公共服务、承担公共责任，实现社会公平、公正的管理活动的综合影响力。本研究认为，这种综合影响力具体表现在形象凝聚力、公共服务力、政策执行力、利益平衡、关系协调力和需求回应力等方面。［1］民族地区基层政府领导力的有效发挥受多重因素的制约，导致基层政府在处理当前一些突出的社会问题时领导力呈现出弱化现象，具体表现在:

(一)基层政府公共服务能力不足

伴随着社会的转型，民族地区出现了比发达地区更严重的区域发展不平衡、收入分配不均等问题，以致引发了大量的社会问题和矛盾，有的甚至上升为社会危机，这与地方政府公共服务能力不足有着必然的联系。突出表现在:

1.GDP增长仍是许多基层政府首要目标。一些基层政府片面追求GDP，忽视公共安全、公共设施、公共教育、公共文化、公共卫生、公共环境等社会公共事业发展，导致公众生活质量和水平难以进一步提高，社会建设与社会发展滞后于经济增长。调查统计，在“基层政府目前应重视经济发展还是社会稳定”的选项中，有57.9%的人认为“同等重要”，只有13.5%的人认为经济更重要，由此可见公众对基层政府的行为诉求是促进经济和社会的全面发展，而不希望只是片面地发展经济。

2.服务职能不到位。基层政府的服务职能可以直接让群众体会得到，与群众生活息息相关。比如教育、医疗卫生、银行服务等群众离不开的领域，政府的供给还远远不能满足群众的需要，造成许多安全隐患。以信用分社被撤销引起的群体性事件为例:武陵地区某县管渡口镇信用社在该镇较偏远的火峰一直设有分社，后以安全不达标被撤销，由此给当地群众带来极大不便。当地群众得知县信用社领导到火峰了，短时间内聚集几百人堵住交通，并要求信用社领导现场解释和答复，造成群体堵车事件。此案例反映出基层政府服务部门在公共服务方面的随意性和滞后性，政府服务职能不能及时到位，给基层群众带来不便，最终损害自身形象和利益。

3.公共服务投入不足。相对于经济建设的投入，政府用于社会公共服务的经费明显偏低。美国州级财政在教育卫生保健、社会保障和福利等社会公共事业领域支出比重占60%以上，比我国的省级建制地方平均高出20多个百分点，经济建设支出比重不到10%，比我国的省级建制地方低10多个百分点。民族地区由于经济发展缓慢财源少，由于公共服务的成本较高，财政困难仍然比较突出，支出结构不合理问题严重。

4.公共服务效率低下。成本高而效率低是政府供给机制难以适应公共需求变化的又一个突出问题。课题组在问及“基层政府执行效率”的选项中，有61.7%的人选择“执行效率不高”，说明公众对基层政府执行效率低下的普遍认同。

(二)基层政府形象凝聚力不足

领导形象的好坏是凝聚力有无的重要前提。领导形象意味着通过一些列行为和言辞所表现出来的一种风尚与人格。［2］形象凝聚力就是基层政府以良好的形象对公众的吸引力，公众对民族地区基层政府的向心力。问卷显示，当问及“你认为目前基层政府形象凝聚力状况”时，有51.1%的人认为基层政府“形象凝聚力不强”。目前民族地区基层政府形象凝聚力问题在观念上表现为认识上的狭窄、偏差和服务意识的缺失，方式上主要体现在缺少发挥凝聚力的基础和相应的工作机制，简单粗暴的方式方法时有发生。另外，在领导力存在的问题之一“信任基础薄弱”的选项中，有65.4%的人选择此项，从中透视出基层政府执政的群众基础受到挑战，这进一步说明领导力弱化问题的严重性。

(三)基层政府资源整合能力不足

社会利益越是多元化、集团化，利益关系越是复杂化，资源整合就越重要。［3］政府资源是政府在推行政务、实施政策中所需要的各种要素的总和，包括自然资源、物质资源、信息资源、法律资源、政策资源、制度和非制度资源、人力资源、资金资源、文化资源等。在政府管理过程中，政府需要将各种资源要素合理地组织起来，在市场和政府的双重“契合”中实现资源配置方式更高层次的变革。然而，民族地区基层政府受条件的限制，在如何配置这些资源的能力方面严重不足，使原本有限的资源重复建设浪费，不能实现规模效应。

(四)基层政府公共政策执行力不足

公共政策是政府行政管理的起点，是政府履行各项功能的基础，贯穿于整个行政管理活动的全过程。［4］公共政策只有严格准确的执行方能产生应有的功效。但民族地区基层政府在执行公共政策时存在一些偏差:一是政策执行不规范。突出表现在象征性执行政策、选择性执行政策、附加性执行政策等方面。二是政策执行手段单一，以行政手段为主，不善于运用法律手段。三是政策执行程序复杂，主体多、手续繁杂阻碍政策执行的顺利进行，导致执行效率降低。

(五)基层政府危机处理能力不足

危机处理能力是政府处理来自自然或社会的突发事件的应对能力。目前民族地区基层政府的危机处理能力还比较缺乏，调查结果有将近43%的人认为“基层政府危机处置低效”。其主要体现在:

1.公共危机意识淡薄。社会转型带来诸多矛盾，考验地方政府应对突发公共事件的能力。民族地区有些基层政府在突发性公共危机事件发生之初，往往看不到公共危机的隐患，盲目乐观，喜欢“报喜不报忧”。

2.危机处理机制不健全。在危机处理过程中，危机管理部门在信息沟通、关系协调、局面掌控机制等方面还不完善，出现规模大而效率低的场面，使公众对政府的信任出现了危机。同时，当前无论是国家层面还是地方层面或者是部门的各类应急预案，都只针对特定突发事件，而复合性突发事件很容易扩大突发性公共危机所造成的负面影响，民族地区目前在应对复合型公共危机在机制上十分欠缺。

(六)基层政府回应力低效

回应力意味着政府要在尽可能短的时间内对公众的需求作出解答。目前民族地区县乡政府不重视老百姓的需求回应能力，具体表现在回应迟缓、回应低效、回应失衡等方面。以当前公众反映诉求及问题的重要渠道——信访制度为例。信访部门收到来信后，按照国家信访条例的有关规定，信访案件一般应在15天至30天给予上访人一个答复。调查发现，一般情况下，信访案件的处理和答复在这个规定的时间里是做不到的，案件久拖不决的现象比较普遍，有的案件甚至拖几年。资料显示，某信访局2011年1至8月份共受理案件86起，超期办理的54起，超期未结的26起，未作任何处理的13件，这表明还有许多问题没有及时回应。

二、民族地区基层政府领导力弱化原因

基层政府领导力的每个组成部分是相辅相成的，没有必然的界限，领导力作用的发挥受到众多因素的影响。本研究从基层政府行政管理的基本要素视角来分析其领导力弱化的原因，以便于对问题的认识和理解，具体从领导主体、领导客体和行政环境等方面予以分析。

(一)领导主体因素的制约

1.领导体制问题。政府领导体制是指为了实现领导意图和领导职能的机构设置以及管理权限划分的制度，它涉及到组织层次和管理幅度、领导机构内部各部门之间的职责与权限的划分以及领导机构外部的职权关系。政府领导体制对政府领导力具有重要的影响。问卷问及“您认为基层政府领导力问题产生的主要原因”中有7个选项，即经济发展落、体制问题、干部素质不高、政府职能不合理、政绩导向、思想认识不足、其他(请注明)，选体制问题的占49.1%，接近一半，表明民族地区基层政府领导体制的不合理性已成为公众的普遍认同，具体表现在:

(1)集权程度过高。调查得知，基层政府的“一把手”掌握的权力过大，几乎无人监督。权力相对集中于个别人(一般是“一把手”)手中，多数人并没有决策权，这就非常容易形成官僚主义，集权主义，非常容易犯错误，非常容易产生腐败，从而影响到权力性领导力的严肃性和公正性，并使其不能有效发挥。

(2)权利界定模糊。民族地区党政、政企、政社之间的关系长期没能理顺(事实上政府也不想理顺)，致使一些矛盾本不应该由政府负责的，老百姓都找到政府的头上。特别是政府对企业的参与及管理，不仅不能完全发挥企事业单位的主动性，还严重降低了党和政府的公正形象，影响政府的公信力。

2.人员素质问题

民族地区在培养人才方面，尤其是培养少数民族干部方面，着眼点往往以培养“行政干部”为主。这种重行政轻业务的少数民族干部培养政策，使得民族地区基层政府的行政人员中少数民族干部队伍的组成不尽合理，主要表现在“从事行政、党务工作人员比重很大，约占少数民族干部总数的70%。而从事经济管理、金融、市场、科学技术等管理专业的人才缺乏。”基层政府领导力在人员素质方面的问题还表现在:

(1)认识不足，观念滞后。调查显示，有41.4%的人认为基层政府领导力不足的原因是领导者的思想认识不足、观念滞后等因素造成的。社会发展的现实要求政府必须及时调整领导理念，更改行政模式，摒弃以物为本、树立以人为本的理念。认识不足还表现在民族地区领导者对民族地区的特殊权利，尤其是自治权的认识、行使不到位，这就使得民族区域自治法在很大程度上丧失了权威性，民族区域自治法中对民族自治机关中自治权的规定也丧失了有效性。

(2)本土人才危机。民族地区基层政府的领导能力弱化，一个很直接的原因就是本土人才危机。改革开放以来，少数民族地区的人才开始逐步流出，精英从乡村流失，造成基层选任干部时可选择对象的范围减少、素质下降，从而制约了对基层管理人才的优化配置。随着城乡二元经济结构和社会结构的建立，基层人才也就被制度性限制为单一向度地从农村流向城市，这种局面一直延续至今天。近年政府实施“三支一扶”政策，给予了基层地方发展的支持，但这一制度下的人才队伍流动性很大，缺乏领导力形成的稳定性，同样不利于民族地区基层政府领导力建设。除此之外，少数民族地区除行政“一把手”外的主要领导大多数由上级组织从外地调入，他们在异地为官最容易寻求老乡形成“抱团”，挤压本地人才的升迁。因此，少数民族地区本土人才危机已成为制度性的问题。

(二)领导对象因素制约

据《中国民族工作年鉴》相关数据整理，从全国来看，少数民族人口占总人口的比重为8.41%，从自治地方的角度来看，自治区少数民族人口占总人口的比重为39.69%，自治州少数民族人口占总人口的比重为55.31%，自治县(旗)少数民族人口占总人口的比重为58.43%;人均GDP从全国的角度来看是8158元，从自治地方的角度来看，自治区人均GDP为6341元，自治州人均GDP为4547元，自治县(旗)人均GDP为3639元;农民人均纯收入从全国的角度来看是2476元，从自治地方的角度来看，自治区的农民人均纯收入是1980元，自治州的农民人均纯收入是1548元，自治县(旗)的农民人均纯收入是1510元。据第五次人口普查主要数据显示，全国平均文盲率为6.72%，西藏、青海、贵州、宁夏、内蒙古、云南分别是32.50%、18.03%、13.89%、13.40%、9.12%、11.39%，而每10万人口拥有大专以上文化程度人口全国为3600人，列后三位的分别是西藏，1262人;贵州，1902人;云南，2013人。由此可见，民族自治地方领导对象的特殊性表现在如下几个方面:

1.领导对象的成份构成中少数民族人口比重较大。被领导者群体中少数民族人口占了主体，要求基层政府在实施领导行为过程中充分考虑民族文化的差异性，有针对性地制定、落实民族政策。事实上，民族地区一些基层政府在行政过程中，政策“一刀切”，较少考虑少数民族人口的特殊要求，没能给予其文化情感的关怀。这使得民族地区群众对基层政府的领导没有情感上的认同，导致行政效果不佳，政府凝聚力减弱。

2.领导对象的生活水平低下。少数民族地区人民的生活水平低下直接影响人民对政府的需求过多地集中在经济发展的扶持上，这种要求也客观造成了民族地区基层政府重经济、轻社会发展的行政思想，工作绩效以经济利益(GDP)为衡量指标，忽视了公共管理最应注重的社会效益指标，造成社会发展的不平衡，社会不稳定因素增加，进而影响到基层政府领导力的建设。

3.被领导者的科学文化水平不高。数据反映民族地区人口的整体受教育水平落后于全国平均水平，人们的整体科学文化素质也相对落后，这给基层政府工作带来了困难。人力资源大师舒尔茨曾说过，地域的大小，资源的多少都是其次的，最根本的是人才。此中的人才概念与我国的“科技兴国”战略基本吻合。广大的民族地区的落后无疑与科学技术发展的落后、教育与人的科学文化素质的落后有关。比如民族地区科学化水平的低下直接影响民族地区基层领导者对自治权的行使。

(三)领导环境因素制约

分析民族地区政府能力离不开民族地区所处的环境，史密斯(1973)认为，环境要素是指那些影响政策执行的因素，包括政治、经济、社会、文化、历史和自然等因素。［6］民族地区环境的特殊性对政府领导力影响尤为突出。具体表现在:

1.发展环境无优势。民族自治地方大多地处偏远，交通落后，信息闭塞，发展起点低，科技文化滞后，城市化水平普遍较低，农村产业结构仍以资源密集型的农业和牧业为主，工业结构也偏重于采掘工业、原材料工业及农畜矿产品加工等资源密集型产业，因而经济结构具有典型的初级性特征。此外，民族人口分布对于民族地区经济的发展也有着必然的关联性，少数民族人口在地区总人口中的比例与经济发展水平呈负相关。民族的发展，特别是在经济方面的发展是民族存在的基本要求。民族地区地理分布、人口分布的民族差异的存在，对民族地区基层政府领导力的开发造成了严重的滞后性影响。

2.法制环境不健全。当前，民族地区迫切要求加快本区域的经济、社会、文化的发展，这个职能必须由基层政府带领少数民族地区人们在健全的法制保障下才能得以实现，因此保障民族地区基层领导者行使权的法律制度的健全与完善就显得十分重要。目前国家实施民族区域自治法的行政法规、部门规章尚不完善，相当一部分自治地方的法规不健全，特别是对民族自治地方的立法往往是注重政治方面的内容，对经济、社会等方面的立法相对薄弱，这些都制约了民族地区基层政府领导力的发挥。

3.自治环境不突出。民族地区基层政府的自治环境需要通过有效实施自治权来营造。对民族自治地方公共管理过程而言，必须在公共政策过程中用足用好自治权。［6］自治权是指在共产党的领导下，在不违背宪法和法律的前提下，创造性地推动民族地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设等又好又快地发展，切实改善民族地区广大人民群众的生活，妥善处理改革发展稳定的关系，保障民族地区社会良性运行和协调发展能力。［7］民族地区的基层政府都程度不同地存在着重地方国家机关职权、轻自治权等问题，造成一些部门在制定政策时，忽视民族地区的自治权利和特殊利益，有些地区和部门还存在着不按自治法办事的现象，如在民族自治地方开发资源，不注意照顾自治地方和各族群众的利益;对于可以由自治地方开发利用的资源，不让自治地方优先开发利用等，这些都是不符合自治法的规定的。

［1］ 徐铜柱.社会稳定视域下民族地区基层政府领导力探讨［J］.社会主义研究，2011(2).

［2］ 刘建军.领导学原理——科学与艺术［M］.上海:复旦大学出版社，2007年8月版，P203.

［3］ 黄乔松.和谐社会视野下的利益整合与政府领导力的提升［J］.福建论坛·人文社会科学版(2005年专辑).

［4］ 陈振明.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，2008:245.

［5］ 青觉.和谐社会与民族地区政府能力建设［M］.北京:人民出版社，2010:54.

［6］ 李俊清.传承与创新:当代公共管理理论与前沿问题研究［M］.北京:人民出版社，2009:13.

［7］ 张明波.社会学视角下民族地区基层政府领导力探讨［J］.，湖北民族学院学报(哲社版)，2011(4).