我国城镇化进程中失地农民的保障问题研究

陈 璇

(上海理工大学 社会科学学院，上海 200093)

城镇化是指农村地区逐步演变成城镇地区的过程，这一过程主要包括三个方面，一是农村人口向城镇人口转化；二是农业劳动向非农业转移；三是非农产值在整个国民经济中占主导地位。城镇化的实质是由生产力变革引起的人口和其它经济要素从农村向城镇转变的过程。

城镇化的主要对象是农民，随着城镇化进程的不断推进，农用土地大量被征用，许多农民正部分或全部失去其赖以为生的土地，并逐渐形成一个新的社会弱势群体——失地农民。失地农民再就业难、增加收入难等问题导致了大量劳动力的闲置，这不仅干扰了社会的稳定发展，而且也阻碍了城镇化进程的稳步推进。

一 城镇化进程中失地农民就业状况概述

改革开放以来，中国城镇化率从1978年的17.92%提高到2012年的52.57%，在34年里城镇化率提高了34.65%，这就造成了政府大量征用农用地，大批农民成为了失地农民。据有关部门统计，目前我国失地农民累计总数不少于4000万，随着工业化和城市化进程的加快，这一群体还将以每年增加200万人的速度扩大，预计2020年我国失地农民总数将达1亿人以上。[1]

土地是农民安身立命的基础，是其家庭收入最基本、最可靠的经济基础，也是国家赋予农民社会保障的载体。随着城乡一体化的推进，农民失去土地成为必然，但在没有建立一整套关于失地农民就业、生活、养老、医疗等问题的社会保障制度之前，失去土地，对农民而言，就意味着以下三个方面的内容。

1.失地等于失业。

由于历史和社会原因，许多农民就业观念传统、文化素质较低。他们在土地以外的其他工作都不太擅长，再加上劳动技术水平有限，在市场竞争中处于劣势，使得大多失去土地的农民进城务工都很难找到合适的工作。尽管一些失地农民有经商意识，利用征地补偿费自主创业并就业，但对于大多数专业务农者来说，失去土地就意味着失去了最根本的就业岗位。

目前，我国耕地每年以250到300万亩的速度被占用为建设用地，如果按人均一亩地推算，以这样的速度发展则意味着每年大约有250万到300万农民失去土地。加上前20多年间的失地农民，中国在大约30年的时间里要转化大约1亿失地农民为非农业人口，这些失地农民若没有得到合适的安置，又将会造成几千万的失业人员。

2.失地等于陷入贫困。

土地是农民赖以生存和发展的经济基础，是家庭财富中最主要的经济来源，农民失去土地，也意味着损失了一切财富的最初源泉。

某地的失地农民们算了一笔细账：以一个5口之家为例，每年至少要食用3000斤粮食，按市面粮食最低价折算约3000元；100斤食用油也按市面最低价折算约300元；蔬菜也按最低消费至少也要600元。这3项最基本的支出加在一起共约3900元。对于有土地的农民来说，粮食、油、蔬菜都是土地里长出来的，不需要花多少钱，而他们失去土地后，这3900元就成为硬性支出，还只是最低生活标准，生活成本骤然增加。

虽然失地农民会得到一笔征地补偿费，由于补偿标准低、层层分流原因，农民所得资金非常有限。地方政府怕麻烦往往采用一次性补偿安置的方式，这就造成刚失地的农民由于对市场经济还不适应，无法快速找到合适的工作，但为补贴家用，往往会将补偿费作为生活费花掉。再加上失地农民观念、能力的限制，不知道如何管理使用有限的安置补偿费，常常出现在短期内就将安置费使用完尽的情况。农民就业没有岗位，安置费也都用掉，再加上没有稳定的收入来源，很快就陷入贫困状态。

3.失地等于失去保障。

我国的农村土地对农民来讲不仅拥有经济价值，还具有很强的社会功能。从现实角度上讲，我国的农村土地制度对于农民来说就是他们的失业、养老社会保障制度。

然而，农民的土地被广泛征用，使得他们不仅失去了拥有土地所带来的社会保障权利，而且失业后无法办理再就业优惠证，不能同等地享受城市居民的福利待遇，致使失地农民成为一个特殊的边缘群体；其次，高额的医疗、教育等费用也让失地农民无力支撑。尤其是占家庭支出比重最大的子女受教育问题，许多失地农民的子弟大多要靠借外债来上学，即使有政府和社会爱心人士的扶持，但也只能解决其中少数人的问题。所以，农民失去土地，也意味着失去了千百年来土地的最基本生活保障。由于主客观的原因，城镇开发造成大批农民失地又失业，贫富差距过大，扩大社会不公，这些必然会影响到社会的安定。

二 城市化进程中失地农民保障问题的成因

面对我国失地农民就业问题日益突出的情况，为加快解决失地农民再就业，使其过上城市居民的正常生活，因此有必要对城市化进程中造成失地农民就业难的原因进行分析。

1.征地制度缺陷——失地农民失业的必然。

首先，目前各地为减轻安置负担而普遍采取一次性货币安置的方式，即一次性全额给失地农民安置补助费，由农民自主择业，自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇。这种做法操作简单，给农民带来一定的经济补偿，使得他们心理上乐于接受。但一个明显的缺陷是没有考虑失地农民所要承担的风险成本，农民失地后其生活所需的资料必须依靠市场，市场有许多不确定的风险，比如物价水平上涨会导致农民当时获得的征地补偿金远远不能满足现在的生活需要，更不能为失地农民提供可靠的生活保障。而且，一次性货币补偿金直接发到失地农民手中，可能因他们只注重眼前利益或使用不当，对解决就业反倒成为一个不利因素；其次，征地补偿并未考虑失地给农民带来的间接损失。征地补偿是以征用前三年平均年产值为依据来计算的，并没有考虑农地经征用后因用途改变所带来的收益，价值增值部分并未列入到补偿标准中。可见，现行农民的征地补偿费较低，有失公平，使农民利益极大受损。

2.保障制度缺陷——失地农民就业的屏障。

第一，在目前我国的二元城乡经济结构中，城市社会保障制度比较完善，但是在农村，社会保障制度还处在起步阶段。像城市的医疗保险、养老保险都比较完善，而在农村基本仍以家庭养老为主，大病医疗保险仅在一些有条件的地区展开，并且覆盖面积小，保险金额也十分有限；第二，再加上二元户籍制度，户籍与各种福利待遇甚至社会保障挂钩，城市户籍福利待遇与保障水平远远大于农村居民，本身就形成了城市与农村之间的不平等待遇。比如，失地农民虽然在获得了数量有限的征地补偿，但在其寻找工作的过程中仍然受到许多限制。他们根本不能像国有企业下岗职工一样可以享受城市居民最低生活保障，更不能享受失业职工的其他社会保障待遇。这种不平等待遇不仅损害了失地农民的利益，而且无形中增加了他们再就业的难度，这使得他们成为城市中的一个边缘群体，处于社会保障的真空地带。

3.培训制度缺陷——失地农民就业的瓶颈。

农民的劳动素质和技能问题，一直是困扰失地农民就业的瓶颈。失地农民突然从农民转变为城镇居民，除了农事劳动，基本不具备其他专业技能，而且大多数失地农民文化程度较低、竞争意识落后，在城市工作岗位上明显处于弱势。一些农民贪图眼前利益，认为拆迁后在短时间内可以获得一笔不小的安置费，便不愿意从事劳动和工作，再加上受传统观念影响，认为是政府导致其失去土地，更不愿意积极寻找生活出路。他们往往在短期内将有限的安置费挥霍一空，彻底把自己推到社会贫困者和完全失业者的行业，然后将所有希望寄托在政府身上，自己则消极地“等、靠、要”。此外，有些农民脱离了土地进入到二、三产业中，但由于职业技能缺失，大多只能从事科技含量低、劳动强度大、劳动替代性极强的职业，这实际上是一种隐性失业。

三 城市化进程中失地农民保障问题的对策研究

失地农民的就业问题已成为社会关注的焦点，它的解决不仅关系到社会的稳定，也关系到城市化能否顺利推进。党的十八大报告中强调：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣”。[2]

因此，政府及相关部门应采取相应措施，切实保护好失地农民的利益，解决他们的后顾之忧，使城市化与农民的就业矛盾得到转化与协调，真正解决好失地农民的再就业问题。

1.完善土地征用制度。

征地补偿是征地过程中的核心问题，直接关系到被征地农民的利益与征地工作的顺利进行。目前，我国土地征用制度改革的主要内容是，切实改变现行土地征用补偿标准严重偏低的现象，改革过去“一刀切”的赔偿标准，实行有差别的补偿标准。主要有三种形式：第一种是纯行政行为的补偿。测算失地农民在未来年的基本生存成本，将其定为“征地补偿底线”。然后通过政府给予行政补偿，补偿金不能低于征地补偿底线，必须满足失地农民的基本生活需要，且足额直接交付农民使用。这种补偿方式将过去从补“地”为主转向以补“人”为主，切实解决了失地农民的基本生存问题；第二种是市场化行为的补偿。即通过中介机构评估土地价值，遵循市场经济规律进行土地征用，以市场化的行为解决失地农民的社会生活保障问题；第三种是半市场化行为的补偿。这种行为是在市场定价不可行的情况下，放弃按原土地用途的价格进行补偿，以被征用土地30到40年的预期收益为基础给予补偿，更加重视农民的间接损失利益。[3]

2.建立失地农民的社会保障。

要改变一次性货币安置为主的做法，遵循“以土地换保障”的原则，建立失地农民社会保障制度。包括四方面内容: 一是最低生活保障制度。要将所有符合条件的征地农转非人员纳入城镇最低生活保障范围，保证应保尽保，将符合条件的农村失地农民纳入农村最低生活保障；二是养老保障制度。采取政府出一点、集体补一点、个人缴一点的统筹方式。政府从土地出让金支出，直接划入社会统筹账户以备调剂用。集体、个人则分别从土地补偿费、安置补偿费中支出，直接进入个人账户；三是失业保险。征地单位为在劳动年龄段已参加养老保险且符合其他规定条件的征地农转非人员办理失业保险，并由社保机构发放失业保险金；四是医疗保障制度。实行统筹基金和个人账户相结合的方式，个人账户用于一般医疗，而医疗费超过一定的比例，由社会统筹基金按照个人负担统筹部分的比例支付，不足部分，由本人负担余额。[4]只有切实解决失地农民的社会保障问题，才为他们的长远发展拓展空间，进而形成“以土地换保障、以保障促就业、以就业促发展”的良性循环。[5]

3.加强失地农民的就业培训。

失地农民的生存权问题由社会保障制度的完善来确保，而失地农民的发展权问题则由就业培训制度来保障。相对于城市下岗职工和失业人员而言, 失地农民更是就业的弱势群体，不仅因为农民就业观念和纪律行为与工业化城市化的要求有一定距离，而且他们过去具有的劳动技能在城市化后也失去用途。首先，从源头抓起，失地农民进城后，其子女入学同城镇居民子女一视同仁，共享城市教育资源；其次，应通过培训引导失地农民适应市场竞争，转变思想意识，由原来的那种散漫的小农意识转变为适应社会化大生产的纪律性、组织性强的现代企业管理意识；再次，加大以职业技术、岗位技能为主的就业培训，各地财政应建立农民培训职业技术资金专项，充分利用公共财政资源，开展免费培训，从根本上提高失地农民技能水平，使失地农民至少掌握一种非农业技能，以便他们能够凭借一技之长在激烈的市场竞争中谋取一份养家糊口的工作；最后，进行一些切实可行的创业技能培训，鼓励失地农民自主创业，并在资金税收、场地收费等方面予以扶持，增强他们自主创业的信心，拓展失地农民的就业渠道。

综上所述，我国城市化建设已经取得了一些成就，但是在取得成就的同时仍面临严峻的社会矛盾和问题。因此对失地农民的就业问题处理仍是今后党和国家工作任务的重中之重，切实解决好失地农民的再就业问题，为失地农民提供生存和发展的社会保障，对于加快实现城乡共同繁荣具有重要意义。

[1]李富田.失地与失业:城市化进程中失地农民就业状况调查[J].江汉论坛,2010(2).

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社,2012.

[3]王丹.征地补偿及其标准问题研究[D].南京师范大学,2007.

[4]涂文明.社会保障模式的选择和建构[J].理论导刊,2004(12).

[5]薛丽培.基于失地农民就业安置制度创新研究[D].厦门大学,2009.