论行政相对人反射性利益的保护与救济

陈潇　刘晓雪　李俊杰　魏舒璇

摘要：随着实践中行政公益诉讼案件的增加，如何建立行政公益诉讼制度已成为学界热议的话题。本文以石家庄雾霾案为例，从保护行政相对人反射性利益的角度，就原告主体资格和受案范围两方面对我国行政公益诉讼的构建提出思考和建议。

关键词：行政公益诉讼；反射性利益；行政相对人；原告资格；受案范围

近年来，随着环境问题的日益严重以及公民法律意识的增强，环境行政公益诉讼屡屡发生。但是，我国现阶段的公益诉讼在制度上还仅限于分散的民事公益诉讼，而现实生活中不断出现的反射性利益人维权却常以失败告终。本文拟从石家庄市民因雾霾诉环保局一案入手，结合我国对行政相对人反射性利益保护的立法和实践，讨论通过行政公益诉讼制度的构建和完善救济反射性利益人。

一、 石家庄雾霾案简介及相关概念界定

（一）石家庄市民因雾霾起诉环保局案

2014年2月19日，石家庄市市民李贵欣因雾霾引发的环境污染造成其身体不适，而环保局未尽到环保职责，以其个人名义起诉石家庄市环保局。在起诉状中，李贵欣提出请求被告依法履行治理大气污染的职责；承担给原告造成的经济损失10000元。经过七天的初步审查，石家庄市裕华区人民法院最终做出了不予受理的答复。

本案是一起典型的公民因为环境污染向政府机关提起损害赔偿请求的环境公益行政诉讼案。为何法院不予受理该类案件？公民个人又该如何寻找维权的途径？本文将从行政诉讼相对人的反射性利益的救济与保护的角度探讨如何在行政公益诉讼中更好救济反射性利益人。

（二） 反射性利益与反射性利益人的界定

首先我们需要理清几个相关的概念。

1.反射性利益

在对本案的探讨中我们首先需要厘清的是“反射性利益”，这是一个与“法律上的利益”相对应的概念。此概念缘于国外行政法学传统理论[1]。“法律上的利益”指的是法律特别规定保护的私人的一定利益，比如财产权，人身权。当该利益由于行政权的违法作为或不作为遭受损害时，当事人享有排除行政违法行为的权利（法律上的利益）可以向法院提起诉讼要求排除违法行为。“反射性利益”， 指的是当法律完全为了实现公共利益，而不是以保护特定个人的利益为目的时，该法实施给私人带来的利益，即为反射性利益。

2. 反射性利益人

在行政法律关系中，公民个人与行政主体之间的关系既包括权利义务关系，又包括反射性利益关系。反射性利益人仅能从行政主体的行政管理中享有利益或者不利益，而不可直接请求行政主体作为或不作为。由于反射性利益具有“不可诉性”，若行政主体个人带来反射性不利益时，个人不能寻求行政救济[2]。

在实践中，从本案及与之类似的公民提起的行政公益诉讼来看，当行政机关基于公共利益的追求给行政相对人带来利益，而后又因其作为或不作为使公民享有的上述利益遭受损害时，该利益是反射性利益，该公民个人是反射性利益人。

（三）反射性利益人救济途径新探——行政公益诉讼

结合石家庄雾霾一案中，李贵欣作为一般公众，是具体行政行为反射性影响的反射性利益人，从现有的行政诉讼制度框架来看，是不能通过行政救济来维护其由于行政行为受损的利益。我们认为行政公益诉讼的救济途径可以很好的弥补这个缺口。下文拟从行政相对人反射性利益这一角度来探究行政公益诉讼制度的原告资格和受案范围问题。

二、我国行政相对人反射性利益保护的立法与实践

（一）行政相对人反射性利益保护的相关立法

我国现行《中华人民共和国行政诉讼法》并没有对行政相对人的反射性利益以法律的方式加以明定，其最突出的体现在对行政公益诉讼制度规定的缺失。依据最高人民法院在2000年颁布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（后称《解释》）的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”新的司法解释拓宽行政诉讼原告资格范围，将与具体行政行为有间接利害关系的当事人纳入了行政诉讼的原告范围之中。然而，解释把无直接利害关系的公民提起的公益诉讼排除在外，对于公共利益受到具体行政行为侵害时如何通过行政诉讼进行保护以及谁可以作为原告的问题，并未作出明确回答。

《解释》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”关于公益诉讼以法律的形式进行探索是在2012年《民事诉讼法修正案》第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”由此可见，我国对于公益诉讼探讨开始走向系统的制度建构；而另一方面，司法实践中的相关案例也为行政相对人反射性利益的保护提供更为直接的指导。

（二）行政相对人反射性利益保护的实践

下文从我国司法实践出发，对以公益之名提起诉讼的相关案例进行介绍和分析，展现我国公益诉讼的状况，进一步揭示行政公益诉讼的内涵实质。

以著名的东南大学两教师状告南京市规划局案为例： 2001年，东南大学两名教授在南京市中山陵园游园时，看到风景区的紫金山高峰处正在建设观景台，观景台与周围的环境极不协调，破坏周围的景观。于是两位教授以南京市规划局批准观景台建设的过程中未依法行政，向南京市中级人民法院提起要求规划局撤销行政许可诉讼。南京市中级人民法院根据《行政诉讼法》的规定：以本案不属于中院受理案件的范围为由裁定驳回起诉。在该案中，违法的行政许可行为对大多数人享受优美环境的权利—环境权造成了损害，在一定程度上是对公共利益的损害，因而此案件具有一种公益性。这种违法的行政作为行为在法律上经常由于对行政相对人反射性利益保护的欠缺而导致起诉不能，从而导致环境公益的保护不足。

而对于行政相对人反射性利益的保护，还可以从另一方面来界定——社会团体维权之诉。以贵州省百花湖风景区一案为例，百花湖是当地的风景名胜区，但早在94年市国土资源局未经百花湖风景区管理机构的同意，与百花湖冷饮厅签订了百花湖土地转让的合同。但超过合同约定期限国土资源局一直未对土地予以收回，由此对百花湖风景区的生态环境造成潜在的损害。2009年中华环保联合会向清镇市人民法院提起诉讼，要求法院判决国土资源局依法履行其职责，实现保护百花湖的生态环境的目的。在此期间，清镇市国土资源局收回了土地的使用权，最终中华环保联合会于开庭前向法院申请撤诉。随着公益诉讼制度的发展，而社团组织在保护行政相对人反射性利益方面也发挥着举足轻重的作用。

三、对行政相对人反射性利益的保护与救济

（一）现阶段存在的问题

在现代社会向多元化发展的背景下，国家权利逐渐扩宽了社会权利的空间，对行政相对人反射性利益的保护与救济也显得尤为重要。然而，现阶段在对行政相对人反射性利益进行保护的过程中仍存在着一系列亟待解决的问题：

1.原告资格

保障公民民主参与公共事务，放宽公民行政公益诉讼原告资格条件，是开启行政公益诉讼之门的钥匙。而在目前我国公益诉讼中原告资格的限定仍然存在着较多的问题：

（1） 法律对原告主体资格界定的不明确——对于“法律上的利害关系”界定不明[3]。原告资格的界定直接影响行政公益诉讼制度设立目标的实现。我国2000年的行政诉讼法释中规定了具备行政诉讼原告资格者需与被诉具体行政行为有“利害关系”，但结合近年的立法与实践，法律并未对“利害关系人”进行明确界定。同时，还存在公共利益代表人的原告资格尚不完善的问题。在司法实践中，公共利益的主体极为抽象且分散，特定的公民个人利益在公共利益中具有隐匿性或是间接性，公民个人诉讼能力的缺乏、力量的单薄，加之目前我国的行政公益诉讼中对公共利益代表人原告资格的规定尚不完善，使得社会团体和检察机关等公共利益代表人不能更好的发挥其保护、救济行政相对人的反射性利益的作用[4]。

（2）公民个人提起公益诉讼面临挑战。行政法规范的复杂性决定了它在维护个人利益或维护公共利益的同时兼具有维护个人利益的目的，这是法律给予公民的反射性利益。司法实践证明，目前公民个人提起公益诉讼仍面临着诸多挑战[5]：

首先，公民自身诉讼能力的缺乏。公民个人在物力财力、法律资源等方面存在不足，加之行政诉讼双方地位的不平衡性，公民个人起诉处于相对弱势。在公民自身的不足的情况下，贸然放开个人作为行政公益诉讼主体的资格，可能会对即将建立的行政公益诉讼制度产生阻碍，影响到行政诉讼和司法机关的公信力。

其次，极易导致“滥诉”现象的出现。一旦放开公民提起行政公益诉讼的权利，公民会在既无利害关系、也无法律依据的情况下提起诉讼。这样不仅浪费了大量的司法资源，阻碍了行政主体的行政效率，还严重影响行政诉讼制度设立目的的实现。

2.行政相对人反射性利益是否属于受案范围上的模糊性

从我国在立法上虽然并未确立完整的行政公益诉讼制度，学界基本达成建立行政公益诉讼制度的共识。1991年韩志红发表的公益诉讼制度：公民参加国家事务管理的新途径—从重庆綦江“彩虹桥”倒塌案说开去开始[6]，此后郑翔、于安以及之后学者的不断探究，我国学术界在对公益诉讼的受案范围上出现百花齐放百家争鸣的景象。但对受案范围的界定，学者们也尚未达成一致的意见，有的学者从公共利益的角度来界定，有的学者从行政行为的类型来界定，还有的学者从综合考虑的角度用列举式的方法来界定。这就导致了行政相对人反射性利益是否可以作为行政公益诉讼的受案范围具有相当的模糊性。

在司法实践中，对行政相对人反射性利益是否属于行政公益诉讼因为立法模糊，也没有指导性案例可供参考。立法缺失导致实践操作困难，要求我们对行政相对人反射性利益的法律明确性作出一些思考。

（二）对行政相对人反射性利益的救济与措施

1.原告资格新探

对行政相对人反射性利益的保护，其中最为重要的一方面便在于对行政公益诉讼的原告资格的确认。

（1）通过立法明确行政公益诉讼主体资格。建立完善的行政公益诉讼制度，用法律规定明确行政公益诉讼的主体资格。我国目前未形成系统完整的行政公益诉讼，而《解释》所确定的原告资格的标准仍有较多的缺失。当前的司法实践证明行政公益诉讼立法的滞后已不适应行政审判的需要，我国应尽快建立起行政公益诉讼制度，尤其要重视对行政公益诉讼原告资格制度的建立。

（2）扩大行政公益诉讼的原告资格。行政诉讼中的原告资格仅仅是成为原告的一种可能性，主要解决的是在行政诉讼中什么人具备了何种条件可以请求人民法院保护其合法权益的问题，并不能解决是否能真正成为原告的问题，因此扩大原告的资格并不会形成滥诉。因此，应从立法上扩大对“利害关系”的界定，以便将更多公共利益纳入我国行政诉讼的保护之中，最大程度的保护行政相对人的反射性利益。

（3）行政公益诉讼原告资格的多元化，完善公益诉讼代表人制度。保护行政相对人的反射性利益，需要建立起完善的公益诉讼代表人制度，由其代表公民个人来提起公益诉讼、维护公共利益，实现公益诉讼原告资格的多元化、效率化。实现这一目标主要有以下两个方面的内容：

首先，确认、完善检察机关的公共利益代表人资格。检察机关作为公益诉讼的原告，不仅有法理上的依据，而且在实践中也具有可行性。因此，我国实现行政公益诉讼原告资格的多元化，需要通过立法的完善来确认检察机关的公共利益代表人资格，同时，也应该对检查机关提起公益诉讼的范围进行严格限制。[7]其次，明确社会团体的原告资格。明确社会团体的原告资格需要通过立法建立起完善的制度。通过法律、政策鼓励社会团体提起行政公益诉讼，同时对社会团体提起行政公益诉讼进行必要的限制[8]。

2. 明确行政相对人反射性利益为行政公益诉讼的受案范围

（1） 理论上的可能性

首先，反射性利益基于公共利益而生。行政公益诉讼的核心理论在于公共利益理论，公共利益是行政公益诉讼所要实现的重要目标和价值追求。

其次，公共利益与私人利益的一致性。反射性利益的根源是由公共利益延伸出来的个人利益，而这种个人利益其实是抽象的公共利益的一种具体化。即公共利益与私人利益的一致性。第一，从公共利的本源来看，公共利益不是私人利益的对立面，而是私人利益的总和；第二，从公共利益的形成来看，共同利益主要是从个体的个人利益中抽取出来的部分利益组成的集合，是为了保障个人利益发展并最后于个体来享受。所以公共利益与私人利益之间是具有较高的一致性的。

因此，将行政相对人的反射性利益纳入行政公益诉讼的受案范围有理论上的依据，具有可能性。

（2） 实践上的必要性

首先，行政行为损害公民反射性利益的现实严峻。从东南大学两教师诉南京市规划局许可建观景台侵犯其观赏权案，中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局未履行收回土地使用权职责侵害其环境保护权案，到石家庄因雾霾诉环保局案都显示，我国司法实践中行政相对人反射性受损事实日渐突出，行政机关的作为‘不作为已在很大程度上威胁到公民依法享有的受法律保护的合法权益。

其次，反射性利益人的正当权利得不到有效救济。反射性利益人的合法权益受损之后，法院的处理大多以不符合立案条件为理由而不予受理，从而使得利益受到损害的反射性利益人的合法利益不能得到法律的救济和保护。

最后，司法实践中保护反射性利益的法律依据不足。法院作出不予受理的裁定的主要原因是法律并未明确规定行政相对人的反射性利益属于行政公益诉讼的受案范围。为此，我们需要明确将反射性利益纳入行政公益诉讼的受案范围之内。

（3） 探究几种可能的立法模式

首先，完善我国现行的行政诉讼受案范围立法体系。行政诉讼法第一条明确规定，该法的宗旨是要保护公民、法人和其他组织的合法权益这种合法权益的内容涉及基本人权、政治、经济、文化教育、社会活动等各方面的权利和自由。这意味着，在行政管理活动中一旦合法权益受到行政行为不法侵害，行政诉讼应该为权利人提供救济。在第二条一般性规定的基础上，第十二条对可诉行政行为作了列举。此外行政诉讼法第十三条又对不可诉的行政行为作出列举性的规定。在此基础上，我们认为，将反射性利益列入肯定式列举之列，更能突出表达对相对人反射性利益的地位和重要性。

其次，通过新的法律法规或者司法解释的方式将反射性利益纳入行政诉讼的受案范围。行政诉讼法第二条的概括性规定和第十二条最后一款的兜底性规定赋予反射性利益的解释空间，但我国几乎没有出台有关积极规定人身权、财产权之外的权益可以提起行政诉讼的其他法律、法规，超出涉及人身权、财产权以外权益的行政诉讼也鲜有发生。因此，为了解决行政公益诉讼中行政相对人反射性利益保护与现行行政诉讼法的衔接，我们完全可以通过释放该款所蕴含的基本精神，颁行新的法律、法规或者司法解释，赋予行政公益诉讼中反射性利益的可诉性。（作者单位：西南政法大学）

参考文献：

[1]刘艺.认真对待利益-行政法中的利益问题[J].社会科学家.2004，（5）：32—36.

[2]叶金方. 行政法上的利害关系人新探[J].河北青年干部管理学院学报.2007，（4）：87—90.

[3]王国侠.行政公益诉讼“入法”要适度[J].法制论丛.2014，（1）：80—85

[4]张翼超.公民成为行政公益诉讼原告的可能性探究[J].法制与社会.2014，（15）：121—122.

[5]张晓玲.行政公益诉讼原告资格探讨[J].法学评论.2005，（6）：134—141.

[6]张利国、宋旭明.基于公共利益合理界定的公益诉讼受案范围立法反思[J].商业时代.2014，（25）：121—122.

[7]田国华.我国行政公益诉讼制度的缺失及构想[D].中国政法大学.2005

[8]冯勇.论社会团体的行政公益诉讼原告资格—从可行性及规则设计的角度[J].中州大学学报.2010，（3）：20—22：121—122