试析政府信息公开的受案范围

宫晓东

摘要：2008年颁布实施的《政府信息公开条例》以及2011年最高法院推出的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，从当事人主体适格、信息公开受案范围以及相关程序方面做出了规定，使得在实际的行政诉讼中关于政府信息公开的案件具有了可操作性。当然目前仍存在一些不完善之处，笔者通过案例分析的方式，结合域外经验，提出个人建议，望对司法实践有一定启发。

关键词：政府信息公开；受案范围；域外经验

中国经济的高速发展，推动了法制建设和法制信息化水平的提高，信息化又促进法治透明化。在信息时代，公开透明无论在经济政治生活中，还是公民的衣食住行里，都发挥着越来越重要的作用。其中政府信息要属社会中最为重要的信息源。政府信息公开与否也可以清晰地折射出国家权力与公民民主权利之间的平衡。涉及到政府信息公开制度，对于推动民主法治建设是十分重要也是必要的，时代的大潮要求三公消费公开、官员个人资产公开，而阳光是最好的防腐剂。下面我们从一个案例谈起。

一、案情介绍

刘某某于某年某月某日通过电子邮件方式向某街道办事处提出政府信息公开申请，要求获取“某年X月X日该街道市政科拆迁某路某弄底违章建筑刘某一家安置X区某路某新村某号某室及某号某室房屋的被安置人员名单的原始资料信息”。该街道收到后于X年X月X日邮件回复刘某某：请刘某某补充说明其要求申请信息公开的原始资料信息具体指何材料，据了解，X年X月该街道市容管理科出具的一份证明（2套房子分配给刘某全家十人居住的证明材料）刘某某已获得。同日，刘某某邮件回复该街道其要求公开当时的配房单及购房或调拨房屋的原始申请资料，即该户的《件袋》资料；该街道邮件答复刘某某：“江苏路街道是配合区政府相关部门对刘某的违章建筑予以拆除，主体并非我街道，因此我街道并无刘女士所需的当时的配房单及购房或调拨房屋原始资料”；刘某某回复该街道：既然该街道是配合政府相关部门，希望知道相关政府部门的名称。该路街道遂于X年X月X日作出政府信息公开申请告知的具体行政行为。该街道在《政府信息公开申请告知书》中认定：根据《上海市政府信息公开规定》（以下简称：《政府信息公开规定》）第二十三条第（五）项的规定，刘某某要求获取“2001年某路某弄底刘某家违章建筑拆除后安置到闵行区某新村的被安置人员名单的原始资料”的信息不属于本机关公开职责权限范围，建议刘某某向C区法制办咨询。刘某某不服，起诉至原审法院，请求撤销该街道作出的政府信息公开告知；责令该街道提供本市某区某路某新村某号某室（原产权人刘某已故，现产权人为刘某某）当时安置人员名单的原始资料。

二、理论阐释

1、政府信息公开诉讼的价值

政府信息公开指的是国家行政机关以及法律、法规授权或者委托的组织，在行驶国家行政管理职能的过程中，通过法定的形式和程序，主动将政府信息向社会公众或者依申请而向特定的个人或者组织公开的制度，其本质上是公民知情权的享有。

对于政府信息公开诉讼案件，应当满足以下几个因素：只有因直接侵犯特定行政相对人权利的具体行政行为才是受案范围中的行政行为；要兼顾现存实际以及公民知情权权利的救济，既要为公民或者法人以及其他组织提供政府信息的完整性和真实性，并且须及时提供，又要照顾到政府信息公开制度目前实施的情况。

一般分为两种，一种是公民请求公开相关的政府信息，另一种是反信息公开诉讼。即一种为公民或者法人以及其他组织申请公开相关信息，但政府机关不公开或者不作为，而提起的行政诉讼。另一种为阻止政府以及相关行政机关公开政府信息，其不可以公开商业秘密以及个人隐私包含其中的政府信息。

政府信息公开行政诉讼具有诉讼利益双重性，其让主客观诉讼不再是泾渭分明的界限。在此类案件中，有的案件申请的公开信息的内容不仅仅涉及到相对人个人是有需求的，也与普罗大众是休戚相关。政府信息公开诉讼兼具公益诉讼和私益诉讼的属性。大多数情况下，当行政主体应当公开却并没有主动公开行政信息时，任何具有知情权的公民都有权利进行行政诉讼，通过司法救济程序维护自己的知情权。

2、受案范围探讨

政府信息公开的范围，可以从以下几方面进行理解：首先是绝对不公开的信息，即经保密审查，认定为涉及国家秘密的信息，是绝对不能公开的。其次是相对不公开的信息，即政府信息公开不能侵犯企业的财产权和个人的隐私权；因此，涉及商业秘密和个人隐私的信息也是不可以公开的。再次是依申请公开的信息，不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息，也未必和多数人相关，可能只有少数人在生产、生活、科研等方面对此有所需要。这些信息行政机关不必主动公开，而是等待相关人申请，符合条件的依申请即可公开。最后还有政府部门应当主动公开的信息。政府信息以公开为原则，以保密为例外。除了以上各类政府信息，其他信息都属于主动公开的内容。这些信息不需要公众提出申请，政府机关都必须主动公开供其周知和查阅。

申请人向行政机关申请获取信息，但行政机关拒绝提供或者逾期不予答复不作为的。行政机关公开的内容或者形式错误的，即认为行政机关提供的信息不符合其要求的内容或者法律、法规规定的适当形式有问题的。公开的行为侵犯了个人利益，即认为公开的信息侵犯了个人隐私或者商业秘密的。错误信息不予更正的，即认为行政机关提供的与其自身相关的信息记录不准，要求行政机关予以变更更正，该机关不作为的。

3、域外经验

英国现行的信息公开制度是依据英国《信息公开法》建立的，该法规定的信息是指以任何形式记录的信息，任何人，包括自然人和法人都有权利要求公共机构公开信息，标志着英国政府信息公开制度进入了全新发展时期。政府对于公众的请求必须答复，一般应当立即提供。该法还规定了设立信息专员与专门委员会来接受公众的质询投诉，从而进行解答处理程序。如果是被投诉的政府部门过失，应当提供而为提供的，信息专员有权要求其提供。该法对信息公开的方式规定了相应的登记制度，出版物制度以及当事人申请三种途径。英国的政府信息公开是建立在法制基础上的，并构建了高效的管理体制。完整的信息公开法律体系里不来一个搞笑的管理和救济体制，英国政府明确了政府部门之间，政府与议会之间以及政府与民众之间的职责，增强了协调性和公众参与度。英国政府以公众规定信息需求为动力，鼓励公众积极利用政府信息，采用政府主动公开和依公民或者组织团体的申请相结合的方式提供政府信息，这一点也是值得我们借鉴的。

美国的《信息自由法》是政府信息公开制度中立法的核心，它第一次彻底打破了政府的保密传统，让政府的行为最大限度地置于公众的监督之下。该法经过1974年及以后四度修正，形成了一套完备可行的政府信息公开法律制度。该法内容具体，实践中可操作性强。民众有获得政府信息的权利，政府机关也有公开信息的义务。确定了四项基本原则，以公开为原则，不公开为例外；一切人都具有同等得到政府文件的权利，符合法律程序即可，政府不应当拒绝；政府拒绝提供文件负举证责任；法院具有终审权，法院不仅可以对政府公开与否具有裁判权，亦可对政府行政决定所依据的事实进行裁判。首先该法规定政府机关应当主动公开的政府信息，其中包括行政机关在《联邦政府公报》中公布的信息，同时也需要保证公众可以通过网络或者图书馆等平台查阅并复制文件信息；另一种是依据公众申请而公开的政府信息，即只要公众的申请符合该法规定的时间地点以及所遵循的程序规定，政府就应当根据公众申请而立即向其提供所需信息档案材料。其次该法具有较为完善的救济机制。公民个人在申请信息公开被拒绝时有权通过相应的司法救济途径获得救济的权利。

四、法律分析

通过以上的理论阐述及域外经验的引入，让我们回过头重新审视这个案例。本案的争议焦点在于某街道依据《政府信息公开规定》第二十三条第（五）项的规定对刘某某作出的答复，适用法律是否正确，是否是法律规定的排除在政府信息公开受案范围之外的。笔者认为某街道在刘某某明确了申请内容，即“公开当时的配房单及购房或调拨房屋的原始申请资料，即该户的《件袋》资料”后，某街道据此答复刘某某，该街道是配合区政府相关部门对刘某的违章建筑予以拆除，主体并非该街道，街道并无刘某某要求获取的配房单等资料，而刘某某回邮件称既然该街道是配合政府相关部门，希望知道相关政府部门的名称。该街道据此依照《政府信息公开规定》第二十三条第（五）项之规定，告知刘某某该信息非江苏路街道之法定职责，建议刘某某向某区法制办咨询。

笔者认为，根据《政府信息公开条例》和《政府信息公开规定》之规定，被上诉人某街道具有受理和处理政府信息公开申请的法定职责。本案中，上诉人刘某某申请获取“X年X月X日某街道市政科拆迁某路某弄底违章建筑刘某一家安置闵行区某路某新村某号某室及某号某室房屋的被安置人员名单的原始资料信息”的信息，后补充说明，当时的配房单及购房或调拨房屋的原始申请资料，即该户的《件袋》资料。被上诉人经审查认为，上述内容描述所称的拆迁某路某弄底违章建筑，涉及强制拆除上述违法建筑，其并非该次拆除工作的指挥实施者；且根据1999年实施的《上海市拆除违法建筑若干规定》，被上诉人并无拆除违法建筑的行政职责，仅配合相关行政部门实施强制拆除。《政府信息公开规定》第二十三条第（五）项规定，申请公开的政府信息不属于本机关职责权限范围的，应当告知申请人不属于本机关公开；对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人公开机关的名称、联系方式。被上诉人根据上述事实及法律规定，答复上诉人申请公开的信息不属于其公开职责权限范围，并建议上诉人向某区人民政府法制办咨询，履行了政府信息公开的法定职责，且适用法律正确，行政程序合法。上诉人请求撤销被上诉人作出的政府信息公开告知并要求获取相关政府信息，理由不能成立。

政府信息公开类诉讼作为一种新型的行政诉讼的出现发展不是挑刺也不是给政府机关找麻烦的，是有利于政府信息公开制度的实施和完善，甚至推动政府信息公开制度法制化的发展与提高。作为获取诉讼救济保障的前提，界定政府信息公开行政诉讼受案范围显得尤为重要，但同任何新生事物一样，它也存在着问题和不足，需要一个完善过程。（作者单位：中国人民公安大学）

参考文献：

[1]刘飞宇：《转型中国的行政信息公开》，北京：中国人民大学出版社，2006年版。

[2]王名扬 ：《美国行政法》（下）， 中国法制出版社 1995 年版。

[3]章剑生：《知情权及其保障———以〈政府信息公开条例〉为例》，载《中国法学》2008年第4期。

[4]凌代郡：《行政信息公开制度初析》，载《.皖西学院学报》2006年第1期。

[5]杨小军：《论公民的政府信息知情权》，载《甘肃行政学院学报》2009 年第 3 期。