环境公益诉讼中原告资格问题研究

2014-03-25何熊

长江大学学报（社会科学版） 2014年6期

何熊

(华中师范大学法学院，湖北武汉 430079)

2013年1月1日起施行的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称新《民事诉讼法》)第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条对环境公益诉讼进行了原则性的规定，将原告资格拓展到非直接利害关系的法律规定的机关和有关组织，由此加强了环境保护的责任追究力度，完善了生态环境救济渠道，但因多方面因素掣肘，我国环境公益诉讼不如预期，这充分反映了现行环境公益诉讼制度的不足。

一、环境公益诉讼原告资格制度的立法现状

新《民事诉讼法》第55条规定对于环境公益诉讼具有里程碑意义，但用语笼统、比较模糊，难以具体操作。究其原因，一方面在于我国相关基础研究不足，缺乏经验；另一方面在于我国尚不具备相应的条件。依据该条，对环境公益诉讼的原告主体——法律规定的机关和有关组织该作何解释？这是启动环境公益诉讼首先要解决的问题。目前，《海洋环境保护法》第90条授权海洋环境监督管理部门对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的行为有权直接作为原告对责任者提出损害赔偿要求，这是我国唯一一条明确的关于行政主管机关提起公益诉讼的主体资格的规定，赋予了海洋环境监督管理部门即国家海洋局提起公益诉讼的权利。《环保法修订案》于2014年4月24日经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过。新《环境保护法》第58条规定，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，并专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织，对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼，强调提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。而针对其他情形的环境公共利益损害，原告资格立法规定尚属空白。

目前，我国有些地方以地方性条例授予检察机关和其他机关团体环境公益诉讼的权利，如2010年3月1日起施行的《贵阳市促进生态文明建设条例》，系我国第一部关于生态文明建设的地方性法规。该条例第23条规定：“检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。”除此之外，有些地方司法机关以及相关部门在具体的实施意见中明确这些机关的环境公益诉权，如海南省率先在高级法院设立环境保护审判庭，并于2011年发布了《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》。该实施意见第六条规定六大主体可以提起公益诉讼，一是人民检察院；二是相关行政主管部门；三是依法成立的自然保护区管理机构；四是从事环境保护、社会公益事业和社会公共服务的法人组织；五是居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织；六是公民。然而，这些授权并非法律层次上的授权，作用的范围有限，规定也不尽统一。

二、环境公益诉讼原告资格制度的弊端

首先，相关立法空白。新《民事诉讼法》第55条赋予法律规定的机关和有关组织以环境公益诉权，该条规定属原则性的规定，用语模糊，该如何解释？哪些法律对诉权予以规定?基本法还是单行法?成文法还是司法解释？“机关和有关组织”的范围有多大？原告主体有何确认标准?有何确认程序？多个原告起诉如何处理？我国相关立法并没有对此作出规定，这些规定的缺失使得环境公益诉讼原告资格的确立无法可依，环境公益诉讼更难以为继。

其次，原告资格范围过窄。有学者认为，原告主体多元化机制存在程序效率低下、司法成本高和不利于对环境公益的周全保护等弊端。[1]公益享有主体的多元化和不确定性决定了原告主体多元化，多元化机制有利于避免个别主体的“失灵”现象，有利于充分调动主体的积极性，通过确定原告主体资格的顺位，能够有效避免司法资源的浪费，有利于对环境公益的周全保护，避免权力寻租。我国环境公益诉讼明确将个人排除在外，剥夺了公民维护环境正义的权利。

再次，缺乏可操作性。现行的环境公益诉讼制度对原告主体在范围上没有明确规定，对原告确立的判断标准缺失。在司法实践中，具备原告主体资格并不意味着具备了环境公益诉讼案件中的原告地位，法院审查原告主体要依据具体细则，缺乏相关判断标准无疑加大了法院审查难度，降低了可操作性。

最后，原告主体缺少限制性条件。环境公益诉权具有公益性，在行使过程中不得损害国家、集体或他人的合法利益，简而言之，即不得滥诉，因此，要建立和完善相关限制性规则，并对原告起诉资格的标准、程序进行适当限制。

三、环境公益诉讼原告主体

(一)检察机关

关于检察机关作为环境公益诉讼原告是否适格的问题，学界莫衷一是。在实务界，我国有些地方已经以地方性条例或在地方司法机关以及相关部门的具体实施意见中明确了检察机关的环境公益诉权。在此，笔者认为，检察机关应当具有环境公益诉讼原告主体资格。

首先，检察机关提起环境公益诉讼有利于更好地保护环境公益。环境问题是关乎人类生存、发展的重要问题，保护环境刻不容缓。在我国，检察机关在职权设置方面，可以代表公共利益提起环境公益诉讼，实现环境公平正义。

其次，检察机关提起环境公益诉讼有其特定的优势。检察机关系宪法和法律赋权的公权机关，赋予其提起环境公益诉讼的资格，调查取证更便利，相对于其他机关具有独立性，从人力、财力上都更有保障，也更富有效率。在此，需要考虑检察机关的应对能力和专业性问题。笔者认为，检察机关不宜直接介入所有的环境公益诉讼案件，应在穷尽其他方法仍不能解决之后再直接提起诉讼。

再次，环境公益诉讼的性质和内容与检察机关的职能定位是一致的。检察院是国家的法律监督机关，环境公益诉讼是一种区别于传统刑事诉讼、民事诉讼或行政诉讼的诉讼模式，设立公益诉讼的目的就是维护公益，这与设立检察机关的宗旨相同，检察机关介入民事公益诉讼也合乎我国检察制度发展状况。而享有环境公益的不特定性决定了检察机关介入的必要性，目前检察机关提起环境公益诉讼的问题在于缺乏法律层面上的规定，有些地方的规范性文件作用有限，还有待于对《民事诉讼法》、《人民检察院组织法》中的相关条款进行修订。

最后，检察机关提起环境公益诉讼与实现诉讼公平是一致的。检察机关作为法律监督机关，在环境公益诉讼中，在调查取证、查阅资料以及影响力方面具有优势，但这并非意味着对被告的不公平。因为检察机关并非直接介入所有的环境公益诉讼案件，一般在穷尽其他方法仍不能解决之后才介入，被告大多具备强大的经济实力和应诉能力，检察机关提起诉讼反而能扭转原告过于弱势的局面，而且有完整的诉讼程序保障，法院判决也会兼顾被告的经济承受能力，当事人双方表面的地位不平等并不影响二者庭审对抗。至于检察机关作为原告主体又作为审判监督主体也不存在冲突，因为检察机关在机构组织上会保证起诉部门与法律监督部门的互相独立，而且最终审判权依然掌握在法官手中。

(二)相关行政主管部门

在我国环境领域，由于行政机关本身的行政管理权存在，是否再赋予相关行政主管部门提起环境公益诉讼的权利，学界也存在争议。笔者认为，相关行政主管部门应当具有提起环境公益诉讼的原告主体资格。

首先，相关行政主管部门享有环境公益诉权，符合“公共信托”及“诉讼信托”理论。“公共信托”理论起源于罗马法，传统上被用于解决公用海域和航行、捕鱼及商业水域问题。其后被引入到环境保护领域，在理论上除了要符合私益信托的一般要件外，还要符合环境资源的公共信托特殊要件，即目的公益性(Charitable Nature)、公共利益(Public Interests)、目的排他性(Exclusively)。[2]因此，国家依据公共信托对公共自然环境享有所有权，相关行政主管部门代表国家对不特定主体享有的环境公益进行管理，在环境公益受到损害或有损害之虞时，国民将自己的一部分诉权让渡给国家，也就是诉讼信托。检察机关或相关行政主管部门代表国家提起诉讼，如果国家机关滥用权力，未尽善良管理人的义务，损害受托人的利益，任何一个公民均可依“公共信托”理论主张权利，督促国家机关保护环境公益。

其次，相关行政主管部门提起环境公益诉讼能有效弥补行政手段的不足。有学者认为，相关行政主管部门可以运用行政管理权直接对污染企业进行处罚，行政手段更高效，没必要提起环境公益诉讼，也不愿意提起环境公益诉讼。[3]其实不然，行政手段是有限的，相关行政主管部门在行政管理过程中，特别是对一些与当地政府形成经济利益链的企业进行监督管理时，受制于地方保护和不当干预，监管力量有限，缺乏强制执行权，提起环境公益诉讼有利于更充分地维护环境公益。

再次，相关行政主管部门提起环境公益诉讼具备相应的专业知识和技术力量，在搜集证据、测算环境损害上具有巨大优势，较之检察机关，应对能力更强。有学者批评污染企业和地方政府形成利益链，相关行政主管部门难以有所作为甚至包庇纵容。[3]这从逻辑上是说不通的，如果正常运转的国家机关都难以解决环境公益问题，寄希望于其他组织，显然是不合理的。利益纠葛的现象诚然不可避免，但不可否认相关行政主管部门更高效，如有包庇纵容或不作为的现象，作为制度设计，在法律监督和公众监督之下，可督促其履行职责。有学者担忧赋予相关行政主管部门环境公益诉权会使公权力过于膨胀，挤压私权利的空间，使得权力难以控制。[4]环境公益诉权是基于公共利益，由国民将部分诉权让渡给国家，国家提起环境公益诉讼的目的只能是保护环境公益，而且这种假想完全忽视了对权力行使的制衡。

最后，相关行政主管部门提起环境公益诉讼有利于对行政机关进行综合考量。部分学者认为提起环境公益诉讼掩盖了相关行政主管部门监管不力的职责。[4]笔者认为，相关行政主管部门在事前、事中、事后都应制定及时的应对手段，事前做到防患于未然，事中加强监管和及时处理，事后追究责任，提起环境公益诉讼不仅没有掩盖相关行政主管部门监管不力的职责，相反，可以从事前、事中和事后进行综合考量。

(三)环保社会组织

近年来，我国环保社会组织发展较快，如中华环保联合会、自然之友、地球村等组织，但我国环保社会组织总体上呈现出数量不足、质量参差不齐、自律性和公信力较差的问题。对于赋予环保社会组织原告主体资格，理论界和实务界都一致赞同。在此，笔者也认同环保社会组织应具有环境公益诉权，主要是基于以下几点理由：

第一，环保社会组织是中立的。政府各部门的职能往往涉及不同利益群体，环保社会组织作为非政府组织，相对来说，更少受到行政干涉；同时，作为非营利组织，其获得资金的渠道较广泛，不会受制于某一利益团体。因此，环保社会组织能够以环境利益为基准作出独立的价值判断，更好地维护环境正义。赋予环保社会组织原告资格，还可以对政府的怠职行为进行有效的监督。

第二，赋予环保社会组织原告资格有利于弥补“政府失灵”，充分实现环境保护。随着社会的发展，政府的工作日渐繁复，使得政府在某些方面无法调整或者出现缺乏效率的情况，赋予环保社会组织环境公益诉讼的原告资格，能够弥补政府提供环境公共物品的不足。

第三，环保社会组织具有其自身的优势。环保社会组织相对于公民个人具有专业技术方面的优势，掌握的环境信息更充分，诉讼能力更强，也更有效率，可以避免“搭便车”的现象。同时，作为独立于政府部门和污染企业的组织，环保社会组织能够真正代表公共环境利益，充分发挥公民个人的主观能动性，也有利于实现诉讼双方庭审公平对抗，实现程序公平和实质正义。

(四)公民个人

我国法律明确将公民个人排除在环境公益诉讼原告主体资格之外，笔者认为，在制度不健全的条件下，将公民个人排除在原告主体资格之外有其合理性，但从长远来看，赋予公民个人环境公益诉权是大势所趋。

在我国现阶段，排除公民个人环境公益诉讼原告主体资格具有一定的合理性。一方面，环境公益诉讼对于公民个人而言，在时间和经济上的成本巨大，公民个人欠缺相应的环境和法律等方面的知识，而且被告往往处于强势地位，公民个人要承担较大的败诉风险；另一方面，对于有限的司法资源来说，我国现在并没有相应完善的配套制度，环境公益诉讼尚在试验阶段，赋予公民个人提起环境公益诉讼的资格，缺乏相应的司法资源做支撑。之所以认为赋予公民个人环境公益诉权是大势所趋，理由在于，公民个人与环境联系最密切，公民的生活与周围的环境息息相关，对周围的环境更加关注，掌握的环境信息最直接。而且，赋予公民个人环境公益诉权，能够调动公民个人维护环境公益的积极性，加强社会参与，充分体现我国人民当家作主。

四、完善环境公益诉讼原告资格制度的建议

(一)完善相关立法

新《民事诉讼法》并未对环境公益诉讼原告主体作出明确的规定，需要在相关法律中进一步明确。对于检察机关，可以在宪法上明确其相应职权，或者在《人民检察院组织法》和司法解释中加以细化，规定其面对环境公益问题时，可以督促、支持起诉，在穷尽上述方法仍不能解决环境问题时还可以直接起诉。对于相关行政主管部门，鉴于行政主管部门在其相应领域具有行政管理职权，为此，最好在相关特别法中分别加以规定，在行政机关穷尽行政管理手段仍不起作用时，可以提起环境公益诉讼。对于环保社会组织和公民个人，可在作为环保基本法的《环境保护法》中加以规定。不过，对于公民个人而言，虽然法律规定一切单位和个人都有保护环境的义务，但因仍受制于“直接利害关系人”的限制无法提起诉讼。《环境保护法》第57条赋予了公民举报权。

(二)拓展与限制相关主体

我国现行环境公益诉讼原告主体范围过窄，是环境公益诉讼不如预期的重要原因。因此，有必要将环境公益诉讼原告主体范围扩大，除了明确检察机关、相关行政主管部门和环保社会组织的主体资格外，应对公民个人放开限制，使其具有提起环境公益诉讼的资格。同时，对于这些主体确立的标准和程序加以限制，以提高效率和节约司法资源。总的来说，确立环境公益诉讼原告主体必须以维护环境公益为目的。具体来说，对于检察机关，以督促、支持起诉为前置程序。对于相关行政主管部门，以符合其主管领域为前提，以行政主管部门已充分行使行政手段为标准。对于环保社会组织，需要符合法律对环保社会组织资质的规定。全国人大常委会数易其稿，从“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”到“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且信誉良好的全国性社会组织”，再到“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，并专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织”，可以看出，对于环保社会组织的规定不宜过窄。对于公民个人，基于多方面因素的考虑，可以先扩展至私益附带公益的环境诉讼，以与公民个人有直接利害关系为标准。

(三)明确原告的起诉顺位

在环境公益诉讼中，不同的原告主体各有其优势和劣势，可以通过确定检察机关、相关行政主管部门、环保社会组织和公民个人的起诉顺位，以达到权利救济与司法效率的动态平衡。现阶段，环保社会组织是最优主体，可以作为第一顺位原告，相关行政主管部门为第二顺位原告，检察机关为第三顺位原告，公民个人为第四顺位原告。当第一顺位原告失灵时，第二顺位原告为最优原告，以此类推。