创新西部地区国土资源执法监察机制

◎ 文/蒋成华

创新西部地区国土资源执法监察机制

◎ 文/蒋成华

国家西部大开发战略实施的前10年，西部地区凭借其特殊的沿边沿海区位优势，各方面建设获得了较大发展；西部大开发战略进入第二个10年，西部地区将进入快速发展阶段。为适应新形势和新要求，西部地区应从自身的实际情况出发，紧紧围绕保资源、保发展、保民生 “三位一体”的客观要求，探索创新国土资源执法监察工作新机制。

国土资源监察工作面临的形势

1.有限的国土资源要保障西部大开发政策实施，任务艰巨

西部地区包括12个省、市及自治区，总面积约681万平方公里，约占全国总面积的71%。同时，西部地区与蒙古、俄罗斯、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、阿富汗、尼泊尔、不丹、印度、缅甸、老挝、越南等国家接壤，陆地边境线长达1.8万多公里，约占全国陆地边境线的91%；有大陆海岸线1595公里，约占全国海岸线的10%。

西部地区资源丰富，市场潜力大，战略位置重要。但由于自然、历史、社会等原因，经济发展相对滞后，人均国内生产总值仅占全国的2/3，不到东部的40%，迫切需要加快发展。要发展，就要利用国土资源，资源有限，发展无限，保障发展任务艰巨。

2.维护国土资源全民所有制和集体所有制，责任重大

当前和今后一个时期，维护土地生产资料的全民所有制和劳动群众集体所有制，依法推进合理利用国土资源，维护农业产业化、规模化发展，保住18亿亩耕地“红线”，保障我国社会经济可持续发展，国土资源执法监察部门责任重大。

3.保资源、保发展、保民生“三位一体”，形势严峻

随着国家西部大开发政策的深入推进，一大批能源、铁路、公路、机场等基础设施建设项目纷纷上马，东部产业转移、地方政府大量招商引资、农村村民生产生活的改善等，导致用地需求量猛增。

据西部各省市区有关资料统计：西部地区12个省市区每年需要建设用地70万公顷左右，其中难免占用耕地；西部地区人口每年增长60万左右，而可整理开发利用的未利用地，多数缺水，土质和气候条件差，客观上形成了土地供给与需求相矛盾的情况。

受用地指标和审批周期的影响，已形成的违法用地趋势很难化解。更为难解的现实还有，西部地区所处的地理环境山高谷深，各少数民族或不同地区的同一民族处于不同的社会发展阶段，依法管地用地的观念淡薄，难以进行管理。所以在预防的方式上，不同民族或者不同地区的同一民族的方法都不尽相同，对查处国土资源违法行为提出了新要求。

当前国土资源违法行为中存在的共性问题

1.城市用地无限扩张，政府及领导主导的工程项目违法现象突出

（1）国家、省重点工程违法用地问题多。据2010-2013年西部地区国土资源违法案件查处相关资料统计，占违法用地总面积80%-90%的国土资源都属于政府主导的重点工程项目。

（2）市、县（区）民生工程违法用地问题多。农村标准化中（小）学、保障性住房建设等都是国家政策性要求，规定了完成时限。但按现行用地审批的前置条件、周期和程序要求，大部分都不可能在获得用地审批后才动工建设。

（3）地方领导重大招商引资项目边报边批，未批先用问题多。西部地区尤其是边境少数民族地区经济发展相对滞后，地方党委、政府在加快当地经济社会发展，进行全民招商、任务式招商的过程中，为吸引资金和项目，忽视了国家的用地政策，盲目承诺用地条件，这些项目往往来不及报批，形成违法用地。

2.城市郊区集体土地非法出租问题严重

随着城市化进程的加快，经济较发达的中心城市城郊周边土地非法出租逐年增多。有的暗中交易，约定农民出土地，城市人出钱，一家一半，非法占地建楼房；有的非法出租土地建临时厂房、仓库、农家乐等。承租人通过租用农村土地建盖厂房、仓库等，进行违法非农建设，规避了建设用地审批和相关规费缴纳程序，严重破坏了土地管理秩序。

3.乡村违法建设宅基地问题普遍存在

少数民族地区、边境地区、高山峡谷地区的农村，交通不便、经济文化落后，依法用地观念淡薄。加之，客观上一些地方因用地指标吃紧，乡村5%的用地指标被城市重点建设项目统筹占用，而农村村民要享受改革成果，改善居住条件，又没有用地审批指标，被迫形成违法用地；也有一部分子女成家建房违法用地和个体私营企业违法用地。这些违法主体一般都处于贫困状态，生活艰辛，不听制止，造成违法事实，很难处罚。

国土资源违法案件的原因分析

1.从违法主体方面看，领导违法难查，百姓违法也难查

国家和省决定的重点项目、重大招商引资项目都是政府项目，都是关系到当地社会经济发展的大事，地方领导要求国土资源部门予以支持。

2.从法律法规方面看，没有强制权，查处手段软

法律赋予县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，但只有制止权，这形成部门对政府、下级查上级、问题多、障碍大的局面。面对违法行为，国土部门没有扣留、查封施工工具权、强制拆除违法建筑权，造成违法事实后，只能申请人民法院强制拆除。

3.从管理体制方面看，人少任务重，管理漏洞大

现有人员编制、人员素质、技术装备等与繁重的任务不相适应；管辖面积大，难发现、难制止；执法体制不健全，执法机构规格偏低，面对政府及领导违法，查处时往往有心无力，难以查处到位。

改革当前国土资源执法监察工作机制

面对当前的形势和任务、出现的问题及原因，做好西部地区创新改革国土资源执法监察工作，重点应放在化解政府违法用地和依法强化行政执法的手段上。

1.创新审批机制，减少违法案件

（1）对国务院决定审批的国家、省重点公路、铁路等工程项目，一次性决定审批该项目的先行用地，具体项目用地审批办理时限延长2-3年，给项目用地企业组织报件审批以充足的时间，以减少这部分违法用地的形成。

（2）科学计划年度用地指标，实行差别化管理。西部地区在新一轮的西部大开发中，由于历史欠账太多，要加快建设步伐。目前正是用地的高峰时期，仅以交通部确定的西部二级公路建设为例，就需要近200万亩左右的用地指标，在年度计划指标安排上要尽量考虑各地的实际发展需求。

（3）简化征用土地审批程序，取消相关部门审批后再由国土资源部门组织上报用地审批报件的前置条件。对于农村非农建设用地转用，减免相关费用，以避免这类违法用地情况的发生。

2.创新执法机制，切实制止违法

（1）要加紧修改现行国土资源法律，明确强制制止权和强制拆除权。参照《中华人民共和国城乡规划法》修改《中华人民共和国土地管理法》，明确监督检查机关是县级以上人民政府，明确“县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，甚至“由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”另外，省区市人大或人民政府，可通过“条例”或“办法”明确法律赋予的制止权可采用扣留、查封施工工具等措施。

（2）强化政府责任。政府是国土资源保护的主体，是国土资源管理的第一责任人。要以卫星图片执法检查为依托，严格按照监察部《违反土地管理规定行为处分办法》的规定，对国土资源管理秩序混乱、违反国土资源管理规定行为不制止、隐瞒不报、压案不查等严重地区的政府领导进行严肃问责，以促进其树立科学发展的理念和依法管地用地的意识。

（3）强化政府和部门共同责任机制。由政府牵头，适用《中华人民共和国规划法》，强化国土资源部门与规划部门对违法用地上的违法建筑的联合执法机制；适用《中华人民共和国治安管理条例》，强化国土资源部门与公安机关对“打非治违”的联合执法机制等。通过创建各部门《国土资源执法监察共同责任机制》，将国土资源部门执法上升到政府与相关部门联合依照各部门法执法，以切实保护资源，保住耕地“红线”。

3.创新管理机制，预防违法行为

由于受历史、社会、经济等多方面因素的影响，上至政府负责人，下至普通百姓，西部地区尤其是边疆少数民族地区，文化落后，经济落后，社会形态差异较大，缺乏依法管地用地、依法开发利用矿产资源意识，且难以在短时期内改变。

因此，首先要加大宣传力度，通过广播电视、报纸等多种形式宣传依法合理利用国土资源。同时，也要通过乡（镇）、村级组织等执法监察网络，掌握村社农户当年应需审批用地情况，主动上门提供审批咨询服务，以维护群众权益，引导群众依法合理用地，保护国土资源，把执法监察工作端口前移，预防违法行为发生。

（作者单位：云南省国土资源厅执法监察总队）

编辑：田佳奇

诺水溶洞

诺水河风景名胜区位于四川省通江县北部。2004年初被列为国家重点风景名胜区，幅员面积525平方公里。紧邻陕西汉中，东有“秦川锁钥”护持，西与“剑门蜀道”相连，境内秀水中流，奇泉遍地，险峰兀立，怪石丛生，关隘、峡谷、飞瀑、溶洞、暗河比比皆是，共分“诺水洞天”、“临江丽峡”、“空山天盆”三大独立景区，呈弧形分布。

巴中市旅游局/提供