信访制度向何处去

◎ 文/田先红 王会

信访制度向何处去

◎ 文/田先红 王会

今年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》（简称《意见》）。与近年来中央发布的其他若干个信访工作意见相比，新《意见》有较大变化。这些变化对于指导我国今后较长一段时期的信访工作具有重要意义。

注重运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷

1.防止继续发生某些上访行为异化问题

自信访制度诞生以来，缠访闹访问题就一直存在，是信访治理中的一大痼疾。访民为了使自己的诉求受到领导重视，更快更有效地“问题化”，往往倾向于采取缠、闹等极端方式。但是，一旦缠访闹访成为访民们普遍采用的手段，它又会丧失信息传递的功能，让各级干部无从判断访民诉求问题的重要性和紧迫性。且大量的缠访闹访问题的发生，必然对常规的、温和的信访方式形成排斥，冲击着正常信访秩序。

近年来，伴随社会矛盾的增多，信访体制功能的强化，缠访、闹访呈上升趋势。尤其是随着社会转型的加速，信访考核压力的加大，以访谋私利（即谋利型上访）现象也呈蔓延趋势。新《意见》明确强调要防止以闹求解决、无理缠访闹访、以访谋私利现象的发生。

2.将信访治理引向法治轨道

新《意见》第三条提出要注重运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，说明中央正在直面某些上访行为的异化问题，力求将信访治理引向正常的治理轨道。

近几年中央的信访政策偏重于向访民做好思想教育和劝说工作，但对劝说和教育无效的情况缺乏对策，新《意见》第十一条则明确访民行为违法的要依法处理。

健全公开透明的诉求表达和办理方式

新《意见》提出完善民生热线、视频接访、绿色邮政、信访代理等做法。逐步推行信访事项办理群众满意度评价，把办理工作置于群众监督之下，提高信访公信力。

1.信访方式多元化代替过多走访

信访包括来信和走访两大类。两种信访方式所能产生的效果存在差异。相较于来信而言，走访更能体现信访人对问题的重视，也更能使信访人的诉求得到解决。所以，现实中许多访民都愿意选择走访，即使这要付出更多的成本，但是付出之后有收获（或者收获的可能性更大）。如果走访数量过大，必然导致信访部门接待工作加重，带来信访系统拥堵。所以这些新的信访方式确实有利于方便群众，也能降低走访的数量，缓解信访接待工作压力。

2.推行群众满意度评价不能牺牲原则

推行信访事项办理群众满意度评价，对强化地方政府的责任有一定地促进作用。但是，该项制度的合理性、可行性也存在很大疑问。地方政府为提高群众满意率，往往会倾向于讨好访民，甚至牺牲原则底线满足访民的过高要求。同时，也有大量的信访事项并非地方政府力所能及，地方政府无法做到让访民满意。甚至会有一些访民故意提出过高甚至无理要求，地方政府不满足他们，他们则拒绝客观评价信访满意度。所有这些，都可能会扭曲该项制度的功能。

领导干部要深入基层接待信访

1.地方所有层级的党政领导干部都将纳入接访下访工作体系中，形成一个完整的接访下访工作网络

新《意见》第六条规定，省级领导干部每半年至少1天、市厅级领导干部每季度至少1天、县（市、区、旗）领导干部每月至少1天、乡镇（街道）领导干部每周至少1天到信访接待场所，按照属地管理、分级负责的原则接待群众来访，省、市及其工作部门领导干部一般不接待越级上访。

2.信访问题向党政主要领导集中

大接访制度的常规化、规范化，使它从之前在信访治理体系中的边缘地位渐渐跃居核心位置，并被提升到政治任务的高度。在客观上导致信访问题向党政主要领导身上集中，进一步强化了权力的功能。

完善联合接访，推行第三方介入制度

1.联合接访制度要注意党政部门工作量

在市县两级推行联合接访制度，类似于设立一站式便民服务中心，确实有利于降低访民上访的成本，提高工作效率。尤其是部分党政部门是访民们经常诉求和咨询的对象，这些部门信访量较大，工作责任较重，让这些部门到联合接访中心参与接访，能够极大地方便访民反映诉求和解决问题。此项制度若能得到落实，对于改善信访工作具有重要意义。但实行联合接访，相当于增加了某些党政部门的工作量，他们需要抽调出更多的人力专门处理信访问题，其业务工作可能受到一定影响，使其产生抗拒心理。

2.注意保护第三方公信力

推行律师参与接访、心理咨询疏导和专业社会工作服务等第三方介入的方法，在某些地方的试点取得良好的成果，是将社会力量引入信访治理中的一种尝试，也是信访工作专业化的表现。这些方法对于解决某些信访疑难案件、抚慰某些上访老户的心理和情绪有一定的意义。

但前提是，访民必须对第三方力量抱有敬畏和信任之心。第三方介入信访工作，必然涉及到服务费用问题，这些服务费用只能由政府来承担（比如采取购买服务的方式）。既然费用由政府承担，则政府必定需要第三方完成相应的工作任务，比如要求第三方尽可能让访民息访罢诉等。如此，第三方力量难免演变成政府的帮手。同时，第三方力量所具有的政府背景可能让访民对他们失去信任，使第三方力量的工作趋于无效。

夕照蒹葭

陈宝林/摄

强化属地责任，不受理越级上访

1.引导群众依法逐级反映诉求，加快推进信访工作法治化建设

严格落实《信访条例》关于“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则，健全依法及时就地解决群众合理诉求机制。

2.发挥新办法功效，增强地方的政府治理能力

不支持、不受理越级上访是中央出台的一项新规定。其初衷自然是为了约束信访人的信访行为，缓解愈演愈烈的越级访问题，规范信访秩序，推进信访工作法治化建设。但是，这一新招是否能够产生预期效果则值得进一步追问。在理想状态下，“不受理越级访”的新办法也许能够让访民逐级按程序上访，规范信访秩序，地方和基层政府承担起信访工作的主要责任。但是，要使新办法能够发挥应有之功效，则上级不宜简单地用“不受理”打发访民，而应该推进一系列配套制度建设，例如，如何真正使地方政府落实信访工作责任，如何增强地方政府的治理能力等。这些问题并非新办法所能解决，但是对于新办法功效的发挥却至关重要。

信访法治化，涉法事项不予受理

1.建立涉法涉诉信访依法终结制度

严格实行诉讼与信访分离，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。通过该制度的建立，引导访民按规定程序要求政法部门解决涉法涉诉事项，让民众信任司法系统。

2.维护司法的权威和尊严

涉法涉诉信访与行政信访分开，具有积极意义。

（1）有利于重塑法治的尊严。同时也维护了司法的公信力，减少党政领导对司法系统的干预。

（2）有利于降低行政信访系统的工作量，缓解行政信访系统负荷。

健全科学合理的信访工作考核评价体系

1.信访“一票否决”必须改变

改进和完善考核方式，综合考虑各地区经济社会发展情况、人口数量、地域特点、信访总量、诉求构成、解决问题的质量和效率等因素，合理设置考核项目和指标，不简单以信访数量多少为标准进行考评，推动各地区把工作重点放在预防和解决问题上。坚持量化考核和综合评议、上级评议和群众评议、平时考核和阶段性考核相结合，提高考核的科学性、客观性和可信度。

信访的量化考核、一票否决已被社会各界诟病多年，它也被认为是造成信访制度异化、信访领域腐败丛生的重要诱因。同时，信访考核过于严厉，刚性过强，还让地方尤其是基层政府背上了沉重的包袱。在客观上助长了“花钱买平安”、“大闹大解决”、“会哭的孩子有奶吃”等信访乱象。

新《意见》提出要健全科学合理的信访工作考核评价体系，不简单以信访数量多少为考核标准，而是综合考核和权衡多方面因素，合理设置考核项目和指标，提高考核的科学性、客观性和可信度。这对于松动之前过于刚性的压力型考核体制，降低地方尤其是基层政府的信访工作压力具有积极意义。

2.防止因考核刚性不足引起对信访工作的松懈

考核的刚性要求降低之后，地方和基层处理信访问题的积极性也可能会受到影响。既然信访数量不再是惟一的或者主要的考核指标，那么地方政府可能会放松思想警惕，所以，信访考核制度改革必须注意各方关系的平衡，不能顾此失彼、“捡了芝麻丢了西瓜”。

强化舆论引导，树立正确导向

1.避免舆论导向偏差对信访工作构成干扰

近年来，维权话语充斥于整个社会舆论之中。维权话语对于维护弱者权益、实现社会公平正义具有积极意义。但是，如果维权话语过于强大，那么舆论导向可能发生偏差。在许多人的眼中，只要出现矛盾和冲突，首先想到的就是政府行为不当，而完全不顾事实的多重可能性。一旦问题的真相被遮蔽，则某些谋利型上访者、钉子户、无理上访户可能借助媒体和社会舆论的力量垄断正义。

2.正确引导舆论，为信访工作服务

新《意见》提出要强化舆论引导，树立正确导向，就是要夺回已经失去的舆论阵地，矫正过于泛滥的维权话语。尤其是强调“选择典型案例，向社会曝光无理缠访闹访、违法聚集滋事而依法受到处理的行为”，对于打击极端上访方式和谋利型上访等不当上访行为、规范信访秩序具有积极意义。它也有利于让社会大众认识到信访问题的复杂性、多面性，避免维权话语一家独大的局面。

（作者单位：田先红，南昌航空大学；王会，上海社会科学院）

编辑：王忱