司法违纪责任追究：现状、问题、出路＊

王建林

（南京理工大学 人文与社会科学学院，江苏 南京210094）

司法违纪责任是司法官等司法人员在任职期间，因违法或违反司法纪律，经专门机构依法确认应当承担的司法管理上的责任①。追究司法官违纪责任，是司法责任管理的重要内容，有利于规范司法行为，加强司法队伍建设，促进司法公正，提高司法公信力。因此，探讨司法官违纪责任追究制度，在司法管理上具有理论和现实意义。

一、我国司法官违纪责任追究的现状

（一）司法官违纪责任的条件和责任形式

我国学界一般认为，法律责任的构成要件包括主体、过错、违法行为、损害事实和因果关系［1］。司法官违纪责任作为法律责任的一种，其基本构成要件与法律责任的构成要件具有共性的一面，但司法官违纪责任的构成要件还有自身的特点。具体而言，司法违纪责任的主体要件是司法官；客观要件是司法违纪行为。因此，追究司法官违纪责任的核心条件是司法官存在司法违纪行为。

根据我国《法官法》、《检察官法》和《人民法院工作人员处分条例》、《检察人员纪律处分条例》等规定，法官的违纪行为有：违反政治纪律的行为、违反组织人事纪律的行为、违反办案纪律的行为、违反廉政纪律的行为、失职行为、违反管理秩序和社会道德的行为；检察官的违纪行为有：违反政治纪律的行为、违反组织人事纪律的行为、违反办案纪律的行为、贪污贿赂行为、违反廉洁从检规定的行为、违反财经纪律的行为、失职渎职行为、违反警械警具和车辆管理规定的行为、严重违反社会主义道德的行为、妨碍社会管理秩序的行为。可见，我国法律对法官和检察官违纪行为的规定是基本一致的。

在责任形式上，根据我国《公务员法》、《法官法》、《检察官法》规定，司法官承担违纪责任的形式有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

（二）追究司法官违纪责任的主体

根据《人民法院监察工作条例》的规定，我国追究法官司法违纪责任的主体是各级法院内设的监察部门。监察部门专门负责调查处理法官和其他工作人员的违纪行为，但在具体处理上，监察部门只能提出处分意见，在报请本院院长或院长办公会议批准后，才能下达处分决定。

与追究法官违纪责任的主体类似，根据《人民检察院监察工作条例》规定，负责追究检察官违纪责任的主体是设置在检察院内部的监察部门。监察部门提出处分意见后，报本院主管副检察长或者检察长审查或者提交检察长办公会审议。对地方各级检察院检察长、副检察长的处分，由上一级检察院检察长办公会议决定。

同时，对法官或检察官的撤职、开除处分，应先经相应的人民代表大会或其常委会罢免法官或检察官的职务后，再执行处分决定。纪律处分决定书以法院或检察院的名义下达。

可见，我国追究法官与检察官违纪责任的主体在设置原则上是一致的，负责调查和提出处理意见的是法院和检察院内部的监察部门，最终有权作出处分决定的是法院的院长或院长办公会议、检察院的检察长或检察长办公会议，作出处分决定的名义主体是法官和检察官所在工作单位。

（三）司法官违纪责任的追究程序

根据我国《人民法院监察工作条例》和《人民检察院监察工作条例》的规定，追究司法官违纪责任的程序，一般应经过立案、调查、审理、处分和救济几个阶段。

1.追究法官违纪责任的程序

一是立案、调查。对法官存在违纪事实应当追究责任的，应当报本院院长批准后立案，重要案件还需报上一级法院监察部门备案。立案后，应组成调查组进行调查。调查时，应听取被调查者的陈述和辩解；二是审理。参加案件调查的人员，在审理时应当回避。审理案件的方式是听证或者书面进行。若是书面审理，应当询问被调查人、听取其陈述和辩解，也可以与证人核对证言；三是处分。对本院审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员，下一级法院院长、副院长、副院级领导干部、监察室主任、专职监察员，拟给予警告、记过、记大过处分的，由监察部门提出处分意见，经本院院长批准后下达处分决定；对降级、撤职、开除的处分，由监察部门提出处分意见，经本院院长办公会议批准后下达处分决定；对撤职、开除的处分决定，还需经过同级国家权力机关罢免、免职或撤职程序。监察部门的办案期限是6个月；四是救济。被处分的法官如对纪律处分决定不服，可向作出纪律处分决定的法院申请复议，申请复议的期限是30日，复议法院作出复议决定的期限也是30日。如对复议决定仍不服，可向作出复议决定的上一级法院申诉，提出申诉的期限是30日，上一级法院审理申诉的期限是60日，对申诉的处理决定为最终决定。

2.追究检察官违纪责任的程序

一是受理举报。二是初步调查。三是立案。对存在违纪违法事实，需要追究违纪责任的，应当立案。四是调查。立案后，应当制定调查方案，依法全面调查、收集各种证据。调查后，监察部门应当将认定的违纪违法事实形成书面材料与被调查人见面，并允许其申辩。被调查人应当在见面材料上签署意见并签字或者盖章，也可以另附书面意见。调查终结后，应当制作案件调查报告。五是审理和处理。审理的内容包括案件事实是否清楚、证据是否确凿、定性是否准确、处理意见是否恰当、调查及其程序是否符合规定。审理结束后，应当写出审理报告，报请本院主管副检察长或者检察长审查或者提交检察长办公会审议。审查、审议认为确有违纪事实的，再依法作出纪律处分决定。对撤职、开除的处分决定，还需经过同级国家权力机关罢免、免职或撤职程序。监察部门的办案期限是6个月。六是救济。被处分者对处分决定不服的，可向作出处分决定机关的监察部门提出申诉，提出申诉的期限是30日，对申诉的复查期限也是30日。对复查决定仍不服的，可向上一级监察部门申请复核，申请复核的期限是30日，上一级监察部门复核的期限是60日，复核决定为最终决定。

综上，我国现行对司法官违纪责任的追究，尽管法院和检察院各自规定了行政管理式的内部处分程序，但几乎没有差别。

二、我国司法官违纪责任追究制度存在的问题

针对我国司法官违纪责任追究的现状，有学者指出，我国司法违纪责任追究的主要依据是最高司法机关的司法解释，存在立法不足，法律层级和效力低的问题［2］。应该说，立法不足和法律效力层级低确实是一个问题，但关键是，我国司法官违纪责任追究制度在整体设计上存在偏差，只是简单地从行政管理角度，把司法官违纪责任的追究仅仅作为司法机关内部事务管理，既没有考虑司法制度的特性，也没有考虑被处分的司法官利益的司法性保障，更没有从社会公共利益角度考虑让社会参与对司法官处分公平性的监督。因此，除法律依据存在的问题外，我国司法官违纪责任追究制度主要还存在以下问题：

（一）追究主体缺乏独立性和中立性

一方面，我国对司法官一直以来按照《公务员法》及相关法律的规定，基本与公务员一样管理，对司法官违纪责任的追究也基本按对公务员的行政处分办理。只是在法院和检察院内部专门设置了监察部门，由监察部门负责调查案件，提出处理意见，但真正有权作出处分决定的却是法院或检察院内处于行政化领导地位的院长、检察长或院长、检察长办公会议。如此设立的监察部门终究是法院、检察院的行政化内设机构，无论是相对于法院、检察院，还是相对于司法官，在形式上都缺乏独立性。同时，监察部门立案、调查的权力都受制于作为法院或检察院领导的院长或检察长，其权力的运行也缺乏独立性。

另一方面，调查处理法官、检察官的违纪责任的监察部门内设于法院和检察院，其组成人员也只是法院或检察院内部的工作人员，并由法院、检察院的院长、检察长或院长办公会议、检察长办公会议作出实质的处理决定，其间都没有法院或检察院之外的有关专业人员或公众代表参加，实质上，是把追究司法官违纪责任的决定权交给司法官所在单位的领导，这在目前我国法院、检察院体制明显行政化的背景下，使追究司法官违纪责任成为打击报复手段的可能性大大增加。因此，这样设置的追究主体，不仅不具独立性，也缺乏中立性。

（二）追究主体和程序呈现分散化

如上所述，现行的司法官违纪责任追究制度中，在司法官存在同样违纪行为的情况下，法官的违纪责任由法院内部的监察部门和院长、院长办公会议负责调查和处理，检察官的违纪责任由检察院内部的监察部门和检察长、检察长办公会议负责调查和处理。尽管这样的做法看起来有利于法院和检察院的管理工作，但司法官违纪责任追究主体和程序上法院和检察院各自为政的方式，实际上使我国司法官违纪责任追究的程序和主体分散化，不利于对法官、检察官违纪责任追究的统一和平衡，也不利于对司法责任的科学管理，对被追究违纪责任的司法官也是不公平的。

（三）追究程序的内部化和行政化

从现行我国追究司法官违纪责任的主体和程序看，在追究程序中，在是否立案、调查上，内设的监察部门完全受制于法院或检察院的领导，至于对违纪司法官的处分，监察部门更是只能在调查、审理后提出处理意见，没有最终的决定权。处分的实际决定权掌握在法院院长、检察院的检察长或者院长、检察长办公会议手中。这样的处理程序，完全是一种内部行政式责任追究制，没有考虑行使司法权的司法官工作的特殊性。另外，这种内部行政式责任追究制度中，掌握处分决定权的法院或检察院领导人员或机构只是在听汇报，看材料的基础上，形成对被处分者的处理决定，没有切身听取被处分者的申辩，也使司法官违纪责任追究制度完全内部化。

再者，现行对司法官违纪责任追究程序的实际运作既不是以诉讼开庭的方式审理案件，更没有公开审理。监察部门集立案、调查、处理于一身，实际上是追究者和审理者合一的“控审不分”。审理案件的方式以书面审理为主，被处分者的申辩权得不到有效保障。尽管处理程序上规定了调查中应听取被调查者的陈述和辩解或把形成的书面材料与被调查者见面并允许其申辩。但一方面，调查与审理的决定权实际掌握在同一主体手中；另一方面，调查者、处理决定者与被调查者属于同一单位，除了被调查者被开除的处理决定外，被调查者仍然是原单位的人员，基本还需在原单位继续工作。如此情况下，如果被调查者进行辩解、申辩，等于是与对其调查、处理的执行者和决定者进行对抗，说白了是与自己所在单位的领导对抗。在我国现行的司法机关运作模式和人事管理制度下，这样的对抗对被调查者应该没有任何好处。而且，被调查者也会因顾虑而使辩解、申辩变得不现实。因此，现行的司法官违纪责任追究程序，不具有诉讼性，基本是我国对行政机关公务员违纪责任追究程序的翻版，行政化特点明显。

三、完善我国司法官违纪责任追究制度的进路

（一）借鉴国外的司法惩戒制度

在国外，追究司法违纪责任属于司法惩戒制度。经过长期的发展和改进，西方主要国家的司法惩戒制度已经比较成熟。因此，改革我国司法违纪责任追究制度，应当借鉴国外的先进经验。

在大陆法系的德国，司法惩戒是根据《联邦纪律法》进行的。德国联邦和各州规定的对司法官惩戒的主体主要是纪律法院。纪律法院审理案件，由审判长、常任陪审法官2人以及非常任陪审法官2人组成合议庭进行，而审判长、常任陪审法官都是最高法院的法官，非常任陪审法官也是资深高级法官。惩戒的程序大致包括预审、纪律处分令、正式纪律程序的启动、调查与指控、言词辩论、被惩戒司法官的最后陈述和判决等程序，而且，被惩戒的司法官还有上诉和申请再审的权利［3］。在法国，根据《宪法》的规定，设立了最高司法委员会，其主席由总统担任，副主席由司法部长担任，内设负责任命和处分司法官的部门，该部门由5名法官、1名检察官、1名行政法院选定的人员和3名知名人士组成；在惩戒的程序上，法国分为初步惩戒程序、警告程序和正式处分。初步惩戒程序是由上诉法院院长对本辖区内两年一次的工作考评中表现差的法官，提出初步惩戒；警告程序是上诉法院法官对因不良行为受到指控的法官提出警告；正式处分是对有严重不良行为的法官，上诉法院院长进行调查并写出调查报告，交司法部长起诉，司法部长起诉后，正式处分程序开始。惩戒案件由法国最高司法委员会在最高上诉法院开庭审理，并作出处分判决，对判决不服的，可上诉到最高行政法院［4］。

在英美法系国家，美国不同司法区的司法惩戒制度尽管存在差异，但联邦和各州都设立了法官惩戒机构，并有独立的惩戒程序。如在美国联邦，对法官的违纪行为，自20世纪60年代以来主要由惩戒委员会处理。惩戒委员会一般由占一定比例的法官、律师、平民组成，并负责调查对法官的投诉，组织听证。然后根据规定提交最高法院审理，或者根据规定直接作出惩戒决定②。在英国，当法官行为不端时，由下议院提出弹劾并经女王批准，再移交上议院审判后免职。这一弹劾程序属于司法程序，审理公开进行，被弹劾的法官有权为自己辩护；地方法院的法官经议会判决后得由司法大臣罢免［5］。英美法系的其他国家和地区，对司法惩戒也都设有独立的专门机构和程序。

由此可见，西方主要国家追究司法违纪责任的惩戒制度，一般都设有独立的惩戒机构，无论从惩戒机构的设置还是组成人员看，具有中立性；在惩戒程序上，基本采用诉讼程序，对被惩戒的司法官的权益予以程序保障。而且，这也符合联合国《关于司法机关独立的基本原则》对司法官违纪责任追究所规定的“有关纪律处分、停职或撤职的程序的决定须接受独立审查”的精神的。

（二）完善我国司法违纪责任追究的设想

尽管有学者在研究司法制度改革时，对我国司法官违纪责任追究制度的改革提出了一些建议③，但从我国现行司法官违纪责任追究制度看，这些建议没有得到决策部门的认可，说明这些建议的可操作性存在问题。因此，应当从规范司法行为，加强司法队伍建设与管理，促进司法公正的目标出发，从整体上调整我国的司法官违纪责任追究制度，通过对司法官违纪责任追究的组织机制、领导机制、决策机制以及救济机制的改革来予以完善。从进路上看，我国应在追究司法官违纪责任的主体和程序上，实行追究主体的统一化、独立化和追究程序的诉讼化。具体设想是：

第一，设立统一独立的司法惩戒委员会。在地方，在省级人民代表大会常务委员会内设立司法惩戒委员会，作为省级司法区内追究司法官违纪责任的专门机构。理由是：我国司法改革中，为保障司法独立，改革的方向是司法管理模式的去行政化，减少行政权力对司法管理的影响，改变司法管理中行政式的操作模式。目前，我国法院、检察院的经费管理已基本实行省级统筹。相应地，地方法院、检察院的司法责任管理也应当实行省级统一管理；在中央，在全国人大常委会内设立最高司法惩戒委员会，作为追究最高法院法官、最高检察院检察官违纪责任的专门机构，同时，也审理不服省级司法惩戒委员处理而提出的申诉。

司法惩戒委员会的人员组成应当实行开放制，成员应当包括检察院系统推选的人员、法院系统推选的人员、律师协会系统推选的人员和社会知名人士，人数上可以是5人至11人的单数。这样的司法违纪惩戒机构，既有独立性，也符合中立性，同时还考虑了司法工作和司法职业的特性，从管理学的角度来说，符合科学性。

第二，司法惩戒适用诉讼程序。我国现行司法违纪责任追究程序实质上是行政办事式的报批程序，被处分者的程序权基本没有保障。司法官违纪责任追究适用诉讼程序的设想是：对司法官涉嫌犯罪以外的违纪行为，经司法机关的监察部门调查后，认为应当追究司法官违纪责任的，由监察部门向司法惩戒委员会提出指控，司法惩戒委员会按诉讼程序实行审理，并作出处分与否及如何处分的决定。不服省级司法惩戒委员会决定的，可以向最高司法惩戒委员会提出申诉；不服最高司法惩戒委员会决定的，可以要求最高司法惩戒委员会复议一次。

当然，上述设想必须建立在以建设司法独立和司法职业化的司法制度为目标的基础之上的，否则，即使设置了独立的司法惩戒机构，设计了诉讼化的惩戒程序，仍难以保障司法官违纪责任追究制度的公平性和科学性。

注释：

① 根据我国最高法院和最高检察院的有关规定，司法违纪的主体包括了人民法院工作人员和人民检察院工作人员，不仅指法官和检察官。本文研究限于法官和检察官，并用司法官一词并称。

② 有关美国司法惩戒制度，国内已有不少介绍，可参见于秀艳编译《美国联邦及各州司法惩戒制度》，载于怀效锋主编《司法惩戒与保障》，法律出版社2003年版，第160—170页。王利明《司法改革研究（修订本）》，法律出版社2001年版，第481页。严仁群《美国法官惩戒制度论要——简析中美惩戒理念之差异》，载于《法学评论》2004年第6期，第129—134页。

③ 对我国司法官惩戒机构的设置，国内学者已有三种意见：一是在县级以上各级人民代表大会内设法官、检察官惩戒机构；二是法院内部设专门的惩戒委员会，委员会成员应吸收法院外的法律界人士担任委员；三是双重的惩戒机构，即人民代表大会的罢免和法院内部专设的惩戒委员会。参见马进保《我国建立法官检察官惩戒机制的可行性研究》，载于《法律科学》1998年第4期，第42页；王利明《司法改革研究》（修订本），法律出版社2001年版，第484页；谭世贵等著《中国法官制度研究》，法律出版社2009年版，第561页。

［1］张文显.法理学：第四版［M］.北京：法律出版社，2007：194.

［2］谭世贵.中国法官制度研究［M］.北京：法律出版社，2009：556.

［3］徐静村，潘金贵.法官惩戒制度研究——兼论我国司法弹劾制度的重构［M］.北京：商务印书馆，2004：346.

［4］陶珂宝.日本和法国的法官惩戒制度简介［J］.法律适用，2003（9）：17－25.

［5］马进保.我国建立法官、检察官惩戒机制的可行性研究［J］.法律与科学，1998（4）：37－42.