我国行政问责中公众参与的困境与出路

唐芬 黄丹萍 许咏华

摘 要 在行政问责制度中，公众参与是不可或缺的一部分。然而，当前我国行政问责中公众参与面临着制度、途径、程序、回应等方面的困境，导致公众在行政问责中的参与不足。本文在分析了当前我国行政问责中公众参与困境的基础上，从公众参与制度、参与途径、完善问责信息公开等方面提出了相应的对策建议。

关键词 行政问责 公众参与 信息公开

中图分类号：D922.1 文献标识码：A

The Dilemma and Way of Public Participation

in Administrative Accountability

TANG Fen， HUANG Danping， XU Yonghua

（College of Public Administration， Guangxi University， Nanning， Guangxi 530004）

Abstract In the administrative accountability system， public participation is an integral part. However， China's current administrative accountability dilemma facing public participation in the system， approaches， procedures， and other aspects of the response， resulting in a lack of public participation in administrative accountability. Based on the analysis of the current administrative accountability in our plight on public participation， in terms of public participation system， participatory approaches， improve accountability information disclosure， put forward the corresponding countermeasures.

Key words administrative accountability； public participation； information disclosure

1 我国行政问责现状

自2003 年“非典”时期的“问责风暴”启动我国行政问责制之后，2008年5月12日，国务院发布了《加强市县政府依法行政的决定》，规定“加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责制。” 2009 年7月，中共中央发布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对担任党政机关的党员领导干部施行问责的情形和程序进行了规定。我国行政问责制度启动至今已有十年，十年中我国的行政问责从无到有，行政问责体系初步建立。然而在现行的问责制中，我国主要是以内部问责为主，外部问责中的公众参与无论在形式还是内容上都存在一定程度的缺失。

2 我国行政问责中公众参与的困境分析

2.1 行政问责中公众参与的制度困境

（1）公众的问责主体资格缺乏制度保障。当前我国行政機关主要实行的是以内部问责为主的行政问责制，如我国《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》第11 条规定：“对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责。”对于公众在行政问责中的规定仅仅是在行政问责的原则中简单提及“对党政领导干部实行问责，坚持严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序的原则。”制度上没有对公众在行政问责中的主体地位予以明确，公众的主体资格不能得到充分实现，在客观上造成了我国行政问责中的公众参与不足。

（2）公众问责的对象和范围没有明确规定。在我国行政问责中，不仅公众的主体资格没有得到制度保障，公众问责的对象和范围也缺乏制度层面上的规定。虽然从中央到地方的问责制度对可以问责的情形做出了规定，但是对于这些情形是否同样适用于公众问责并没有做出说明，且没有对公众可以参与问责的情形做出明确规定。公众参与程度及范围的不确定，在一定程度上阻碍了公众参与行政问责。

2.2 行政问责中公众参与的程序困境

根据《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》，行政问责从启动到做出问责决定都要按照一定的程序进行。然而问责程序中公众可参与的环节并不多，并且制度上也缺乏对公众如何参与行政问责程序的明确规定。以被行政问责官员的复出为例，被问责官员的复出程序是行政问责制的延伸。近年来，被问责官员的复出成为公众关注的热点问题。①如因黑砖窑事件被撤职的洪洞县原副县长、因瓮安事件而去职的原瓮安县委书记、三鹿奶粉事件后记大过的质检总局原副司长，都已经复出并且出任了同级别的其他职务。存在重大过错的官员们在舆论风暴过后很快就能重新被委以重任，引起了社会上的广泛质疑，这种被问责官员的复出甚至晋升的现象被公众戏称为“休假式问责”。公众对行政问责的实质性表现出的质疑，根本原因在于公民参与的缺失。《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》第10条对于被问责官员的“复出”，只是规定“除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”在被问责官员复出阶段是否应接受公众监督以及公众应该如何监督的问题都没有涉及。对于被问责官员复出的原因、理由和程序，由于信息的不公开，公众均不知情，而监督也无从谈起。

2.3 行政问责中公众参与的路径困境

随着我国社会经济的不断发展，公民意识不断提高，公众也越来越渴望参与到公共管理活动中来，政府在自身职能的转变过程中对公众的参与也越来越重视。然而，由于我国行政问责程序相对封闭，导致公众参与行政问责的渠道相对较少，途径不畅通。目前我国公众参与行政问责的途径主要是信访、听证会、行政诉讼和“微博问政”等。但是，这几种途径都有一定的局限性。信访是我国公众采用较多的一种问责途径，公众通过信访可以直接向有关部门反映相关情况，但它是一种被动的方式，上访者往往都是在自身的合法权益受到政府部门及其工作人员的非法侵害后而采取的行动，而且上访者的信访行为会面临被问责对象打击甚至报复的风险，其人身安全得不到保障。听证会已经成为政府行政过程中的一种必经程序，但是当前的听证会存在着听证代表构成比例不均衡、代表不具有代表性、听证会形式化等问题。行政诉讼当前在我国还处于起步阶段，加之我国公民的法律意识还比较薄弱，且在行政诉讼过程中常常因为公私权力悬殊而导致行政诉讼流于形式，使得行政诉讼尚不能成为一种常态的问责机制。②“微博问政”是近几年随着微博的兴起而逐步出现的一种新的问责途径，并且成为启动问责程序的主要力量，如对陕西省安监局原局长杨达才的问责。但网络发言的自由性常常会出现一些虚假信息，误导公众视听，引起公众对政府的不满。同时，“微博问政”往往具有时段性，即当某一事件被曝光之后，一时间微博上所有的关注点都集中在这一事件上，而事件一旦过去便无人问津，这种问责途径可以成为问责程序启动的推力，但缺乏持续性。

2.4 行政问责中公众参与的回应困境

由于當前的行政问责制度对应答时效的规定是模糊的或是只部分有时效规定，使我国公众参与行政问责得不到及时应答甚至得不到应答。比如应该何时启动问责程序，我国各地方行政问责暂行条例或办法都只规定了在什么样的情形之下可以启动行政问责程序，而没有对启动时间予以明确，何时启动问责程序几乎完全取决于行政首长的主观判断和裁决。除了问责启动时间上的不明确外，我国当前行政问责制度对公众问责应答的时间及是否必须做出应答也缺乏相应的规定。实践中，对于公众的问责存在着不予回应或者不将问责结果反馈给公众的问题。以对陕西省安监局原局长杨达才的问责为例，在事件调查过程中，某大学生向相关部门寄送政府信息公开申请表，申请对杨达才2011年度的工资予以公开，但收到的回复却是杨达才的个人工资收入事项不在政府信息公开范围之内。

3 走出我国行政问责中公众参与困境的建议

3.1 牢固公众参与行政问责的制度基础

（1）明确公众问责的主体资格。从制度上对公众问责的主体资格予以明确是保障公众参与行政问的根本途径。针对当前行政问责制度中公众问责主体资格不明确的问题，首先，应该将公众在问责制度中的地位和权利予以制度上的明确和规定；其次，从法律的高度保障公众参与行政问责的各项权利，当前对我国公众参与行政问责尚未有具体的法律规定，而要保障公众参与的权利、确保公众参与行政问责的效力需要具体的法律作为支撑。

（2）明确公众问责的对象和范围。公众参与行政问责的主体资格得到明确后，还应对公众问责的对象和范围进一步明确。对公众可以向哪些人问责、对哪些行为进行问责予以明确规定，对行政问责制度中适用于公众参与的情形做出解释，不仅有利于引导公众参与行政问责，而且能使公众更加有序、有针对性地参与行政问责。

3.2 提高公众在行政问责程序中的参与比重

针对当前我国行政问责程序中公众可参与的环节较少的问题，可以从以下几个方面进行完善：在问责启动阶段，鼓励公众对政府行政过程及政府工作人员进行监督，发挥公众启动问责程序的推动作用；在调查阶段，鼓励公众向调查小组提供相关信息和材料，并加强对公众个人信息和所提供的材料的保密工作，同时还应根据调查进度及时公开相关情况，提高公众的知情度，接受公众的监督；在被问责官员复出阶段，一方面要对相关问责信息（包括问责原因、复出原因等）进行公开，让公众了解相关情况，避免公众因不知情而引起对复出官员的误解，另一方面，在被问责官员复出之前应广泛听取公众的意见，对于一些公众对其复出争议较大的官员应暂缓其复出，待其从各方面对自身再次反思和改进之后再让其复出，通过完善以上两方面不仅可以避免“休假式问责”的质疑，还可以真正发挥公众参与的作用；最后，还应加强对公众参与行政问责的重要性的宣传，支持、鼓励和引导公众参与行政问责过程，并通过透明化的信息为公众参与提供信息支持。

3.3 优化公众参与行政问责的路径

解决我国公众参与行政问责的途径问题可以从两个方面进行。一方面是疏通行政问责的途径。这主要是对我国现有的问责渠道进行梳理，使其更通畅。以信访为例，对于上访者的个人信息以及信访材料等应进行严格的保密，使其免受被问责对象的打击报复；另一方面还要拓宽公众参与行政问责的途径。随着互联网的发展，公众通过媒体舆论对政府进行问责已经成为一种有效的方式。以“微博问政”为例，通过公众的焦点关注和媒体的介入，政府机构及其工作人员不得不主动与公众交流，进行信息公开。同时，政府部门还应该善用“政务微博”，通过及时发布相关信息与公众进行互动。除此之外，市长热线、市长信箱等也是公众进行行政问责的一种途径，但是这要求保证市长热线和市长信箱的畅通而不是虚设。③否则，只会引起公众更大的不满和抵触。

3.4 提高行政问责信息透明度，主动接受公众监督

造成当前我国行政问责中公众参与困境的原因中，公众获得的信息较少、对问责不知情是一个非常重要的原因。因此，要走出行政问责中公众参与的困境，提高行政问责信息的透明度是必要的，也是必需的。行政问责信息包括问责启动的原因、调查情况及结果、被问责官员在问责之后的相关情况及复出等有关信息，只有完善行政问责相关信息的公开、透明建设工作，才能确保行政问责制度的可持续性和公众对这项制度的支持和拥护，而只有信息的透明化才能切实保障行政问责官员复出机制的公正性，消除公众对于行政问责官员复出的质疑。④

注释

① 张高英.行政问责中公民参与的缺失及对策[J].四川教