美国政府事权划分及其对深圳改革的启示

王清科

纵向来看，美国政府共分为三级：联邦政府、州政府以及各类数量巨大、形式复杂多样的地方政府（不含哥伦比亚特区政府）。地方政府可分为两类：一是一般目的政府，主要包括郡县、自治市和乡镇；二是特别目的政府，主要包括学区、水区及其他因特定目的如灌溉、排水、防洪、卫生等目的而设置的特别区。《联邦宪法》是美国的最高法律，确定了美国的基本政治制度和社会制度，在政府方面，不仅明确了联邦和州政府的结构，而且规定了联邦和州政府的权限划分。《联邦宪法》未提及“地方政府”，地方政府依据各州的最高法律——州宪法所确定，各州宪法大都对地方政府的组成形式、权限及程序予以规定。

一、美国各级政府事权划分情况

由于实行自治和分权，联邦、州和地方政府间没有行政隶属和垂直领导管理关系，各级政府原则上都是自主治理单位，联邦和州政府并没有资格去支配地方政府，相互间的法律地位都是平等的。美国各级政府间事权配置如下：

（一）联邦政府和州政府享有的主要事权

联邦政府享有的主要事权：铸造货币；管理同外国和各州之间的贸易；征收关税和其他赋税；与外国缔结条约；制定一切必要和适当的法律以履行职责；举债；建立度量衡标准；设立邮局和邮路；管理专利和版权；宣战；建立和维持军队等权力。联邦政府禁止行使的事权：向任何一州出口的物品征税；改变各州疆界；违反权利法案；中止人身保护权利；制定追溯性的法律；迫使担任公职者接受宗教测试等。

州政府享有的主要事权：组织选举；管理州内贸易；建立共和政体形式的州政府和地方政府；保护公共健康、公共安全和公共道德；宪法未授予联邦政府，也未禁止各州行使的权力等。州政府禁止行使的事权：对进出口商品征税；铸造货币；与外国缔结条约；损坏法律合同的行为；没有国会的允许与其他州签订条约等。

联邦政府与州政府共同行使的事权：征收赋税；政府借贷；对银行和公司颁发许可；征用和扣押财产；制定和执行法律；管理司法；提供普通福利等。

（二）地方政府享有的主要事权

郡县政府：由州政府建立，主要作为州政府的行政分支行使州政府在郡县范围内的相关事权。郡县政府传统的事权主要包括评估和征收财产税，执行法律，组织选举，各类登记事项（如土地交易、出生、死亡、婚姻等），道路维护等。近年来，随着现代化的进程及人口增长的压力，郡县政府也逐步由简单的作为州政府行政分支逐步向自治市的功能扩张，承担的职责包括卫生保健、医疗、污染控制、公共交通、工业发展、社会服务、消费者保护等方面。

自治市：主要指城市政府，其设置实行高度自治的原则，即达到一定人口规模的城市，通过公民投票等法律程序，由州政府颁发地方自治宪章，明确其具有选举官员、征税和向辖区居民提供服务的法定地方治理主体。与郡县政府相比，自治市拥有更大的政策制定和自由裁量权，向居民提供的服务范围更宽。其中，警察、消防、公共工程、公园、娱乐、收集垃圾、清扫街道、检查餐馆、维护交通信号设施、绿化等一般是标准事权，很多城市也还提供公共墓地维护、政府拥有和经营的房产、城市运行的码头、城市赞助的节日、城市建设的会议中心等服务。

乡镇：主要在东北部和中西部20个州的农村地区有官方意义上的乡镇。一般来说，面积越大的乡镇，其事权越接近于郡县政府或自治市，如制定地方法令、征税等；面积越小的乡镇，事权较为有限，有的仅负责执法以及道路的建设维护。

学区和特别区：学区主要承担辖区公共教育事权，分配教育预算和管理公立学校，一般通过选举一个5-7人的委员会来制定相关政策及任命一个行政执行官来管理学区政府。其他的特别区中，92%为单一目的政府，行使单一的功能，如自然资源管理、排水、防洪、灌溉、卫生、图书馆等。一般由通过选举的委员会管理的特别区有权征税，如学区；而由地方政府任命的委员会管理的特别区则无权征税，主要依靠收取使用费、政府补助、租金和其他非税收入作为财政来源。

二、美国各级政府事权划分的主要特点

（一）法律制约

1787年通过的《联邦宪法》的意图是建立一个“有限政府”。《联邦宪法》的所有条款都可归结为两大基本内容，即对政府权力的规定和限制，以及对公民权利的保护。明确国家权力属于人民，人民的权利不可剥夺，政府的权力由宪法授予，未授予它的权力即是它不应有的权力，除非这些权力对于执行已经授予它的权力是必要和恰当的，同时，宪法还明确禁止联邦政府和州政府可行使的权力。

（二）分权与制衡

美国的立国者们选择联邦制是希望通过一个复杂的“分权和制衡”体系来分配和分享权力。一是纵向上各级政府间的分权。如前所述，联邦政府主要承担涉及国家主权及权威的事权，如国防、外交、货币、度量衡标准等；州政府在与联邦政府的需要和利益不相冲突的前提下，主要承担有关规范公民日常活动的权力，有权根据各自的情况对教育、公共卫生、贸易、地方税务、警察和治安等地方事务制定法规和实施管理。总的来说，联邦政府的权力被限制在其管辖范围之内是为了维护联邦政府的权威及保障各州政府对内部事务的自治，州政府的权力被限制在其管辖范围之内是以免侵犯全国性事务。二是横向上政府各分支间的分权。“美国政府”是一个大的概念，从横向上看，美国政府包括立法、行政和司法三个分支，制定法律、执行法律和司法权力分别被赋予这三个部门，特别是在联邦政府与州政府的立法分支中，权力又被进一步分配给两个议院——参议院与众议院，即参议院主要负责人事安排，众议院负责预算经费安排等。同时，为进一步分权，三个分支的官员以不同的方式产生，参众两院的议员以及总统都是选举产生，联邦法官则由总统提名，经参议院批准。三是横向上政府各分支间的制衡。同一政府内部三个分支间不仅仅是一个简单的三权分立关系，更是一个复杂的充满互动和制衡的体制，政府的任一分支都对其他两个分支具有某种约束力。

（三）财权税权与事权相统一

美国各级政府之间事权和财权都划分得比较清晰、明确和规范。一般来讲，联邦政府负责对收入进行再分配和稳定国民经济，各州、地方政府的自主权也相对较大，主要负责有效配置资源、解决市场失灵和外部性问题。各级政府间事权关系，在经济方面主要表现在财政体制特别是分税制上。分税制表现为美国的每一层政府都有一个主税种成为它的主要财源，同时拥有若干辅助税种成为其财源的补充部分。联邦政府财源的主要税种是个人所得税，辅助税种有公司所得税、社会保险税和关税等；州政府财源的主要税种是销售税，辅助税种有州的个人、公司所得税以及消费税等，所得税率低于联邦；地方政府财源的主税种是财产税，辅助财源有地方销售税和个人所得税，不征公司所得税。财政支出，各级有不同范围：联邦主要用于国防和联邦政府经费、国债的还本付息、社会福利和救济；州和地方主要用于教育、修建公路和港口、公共福利和债务利息等。美国的分税制以中央收入为主体，在美国联邦制的权力结构中，中央与州和地方权力分配是“六四开”，与此相适应，分税制也使税收收入划分总格局基本稳定在“六四开”的水平上，即中央收入占六成，地方收入占四成。当地方政府的经费不足时，中央政府通过经费补助、财政转移支付，一方面帮助地方发展地方经济和事业，另一方面，可以监督和适当控制地方政府，维护中央的统一领导和国家的全局利益。

（四）政府、市场和社会共治

近年来，在“政府再造”的浪潮下，美国政府大量将有关的公共服务和公共产品交由私营机构或非营利组织承担，着重区分供应和生产的概念，政府首先被看着是公共服务的供应单位而不是生产单位，是一个承担着公共服务选择任务的单位。因此，在建立多种机制的基础上，政府决定应该提供哪些服务、服务的数量、质量和标准，选择提供的方式，并对生产者加以监督。在提供的方式上突出多元化的特点，除由政府直接生产提供的公共服务外，还有签约外包、特许经营、公私合作、代用券等方式。如美国三分之二的城市都将公共工程、法律服务、文书工作、计算机服务等业务外包；固体垃圾收集、供水、污水处理、电力等公用事业则采取特许经营的方式；幼儿日托、老人护理、戒毒等多采取代用券的方式。

三、对深圳改革的借鉴及启示

（一）以权力运行公开透明为目标，努力实现政府职能的规范化和法定化

目前，我国行政组织法律体系不完备，各级政府及其所属部门的职能主要是通过部门“三定”规定，但是，“三定”规定从名称、内容到制定程序，均缺乏应有的规范性、稳定性和权威性，缺乏应有的法律效力。因此，很有必要总结完善机构编制立法，按照“有限政府”的理念，推进实现政府职责的法定化。

具体建议：一是随着深圳政府职能转变和行政审批事项的清理，对各部门放权和实施审批制度改革后的主要职责及时调整，重新明确责任权限，理顺工作关系，规范行政权力；二是进一步明确政府职能调整的主体、方式及程序，研究出台有关规范性文件，防止各部门随意取消、调整或下放职责；三是积极探索将市、区政府和部门的职责任务用法定形式固定下来，有效约束政府自身利益，促进各级政府部门认真依法履行职责；四是探索出台政府各部门“权力清单”，并通过互联网、报纸等方式向社会公开，努力做到公开、透明。

（二）以理顺关系和财权事权相统一为目标，科学合理划分各层级管理事权

近年来，深圳虽在新一轮的市、区政府机构改革中强调市政府、区政府、街道办事处及社区工作站各自的不同定位和职责重点，并按照简政放权、重心下移的原则将市部分事权下放区和街道，但由于传统体制形成的路径依赖和政府运作的惯性，仍不同程度存在“上下一般粗”和“职能同构”的问题，很多事项市区政府都在管，但各自的权限范围又不清晰，易发生推诿扯皮现象，责任难以厘清。

具体建议：一是在明确各层级职责定位的基础上，合理划分市区政府在经济发展、城市建设和管理、社会管理以及公共服务等方面的事权，市政府重点在于制定战略、标准和政策以及承担有关涉及全市“一盘棋”的工作任务，具体事务管理特别是社会管理、公共服务和行政执法职责尽量交由各区政府承担；二是充分考虑各区经济社会发展实际需要及管理的多样性，允许各区政府在法律法规规定和政府职责的总体框架下，根据自身实际确定辖区重点发展的一些个性化管理职责；三是根据市区事权调整的情况，按照财权和事权一致的原则，相应调整市区财政体制或针对具体项目向区拨付转移相应的财政资金。

（三）以权力有效制约和协调为目标，进一步探索决策权、执行权和监督权既相互协调又相互制约的组织架构和事权关系

自本世纪初以来，深圳一直按照决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的原则，努力探索“三权”间有效制约和协调的的行政运作机制，特别是在2009年的大部门体制改革中，在全国率先探索了“委”、“局”、“办”间的归口联系模式，取得了一定的成效。但实际上，决策、执行与监督仍然没有严格厘清，“委”除了履行重大政策制定等决策职能外，还陷身于具体的执行类职责；“局”除了执行事务外，也履行了一些决策职能，并且在执行上专业化程度不高；“委”与所联系的“局”之间归口联系机制不够清晰、明确，有关联系的方式、内容和操作程序等还缺乏指导性、可操作的实施办法，特别是缺乏归口联系的会议制度、审核报送制度、报告制度和信息发布制度等实施细则。同时，“委”与其归口联系的“局”是级别相等的机构，实施归口联系制度容易流于形式，没有充分达到预期效果。

具体建议：一是可逐步探索进一步向委集中决策权限，建立精简高效的行政决策机构；二是细分和强化执行机构，逐步实现决策和执行机构的分离；三是设立相对独立的行政决策咨询机构，规范决策事项的咨询论证制度及听证程序，健全决策咨询和评估制度；四是加强行政问责和政府绩效评估机构的建设，并加强对部门绩效考核结果的运用。

（四）以实现社会化和市场化为目标，继续推进行政审批制度改革和政府职能转变

近几年来，虽然深圳一直将行政审批制度改革和政府职能转变作为改革的重点推进，取消、调整和转移了多项政府职责，有效发挥了市场和社会组织在社会管理和公共服务中的积极作用；但市场化、社会化的进程无论是速度还是程度上还不够理想，因此，需进一步探索建立政府与市场、社会组织良性互动的新型合作关系，全面提高公共服务供给能力，形成社会治理新模式。

具体建议：一是改变“全能政府”、“管制政府”的思路，真正向“有限政府”、“服务政府”转变，成为公共利益的捍卫者、公共服务的提供者和公共秩序的维护者。在政府总体职能配置上，应逐步减少政府对经济领域的管控和干预，合理设置经济领域的部门数量和部门规模，控制政府部门介入具体的经济事务及建设项目。与此同时，大力加强社会建设，推动社会管理精细化和公共服务均等化，完善社会管理和公共服务部门设置。二是解决政府与市场关系，向市场放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。要继续清理和减少行政审批的数量，尤其是减少政府在经济事务领域的审批事项，取消公民、法人或者其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织和市场中介机构能够自律管理的审批事项；保留下来的必要的行政审批，也要规范审批行为，规定审批的标准，完善审批方式，优化审批流程，明确审批责任，提高审批效率。三是解决政府与社会关系，全面梳理政府管理和公共服务职能和工作事项，舍得向社会组织放权，敢于让社会组织接力，充分激发社会活力。将凡是社会组织能够自主解决和应由社会组织承担的事项，一律转移或委托给有相应能力的社会组织承担，建立政府与社会组织在公共服务领域的合作伙伴关系；逐步实现由政府单边治理转变为政府、企业、公民和社会组织共同参与的多元治理结构。四是在放权的同时加强监管，将政府该管的事管好。在减少事前审批的同时必须跟上事中、事后监管，特别是进一步加强涉及民计民生的食品安全、打击假冒伪劣、促进公平竞争等方面的职能，走出一管就死、一放就乱的怪圈。