国有企业董事会建设现状、问题及完善

牟勇

随着公司治理改革的深入，国有企业董事会建设在近几年越来越受到重视，也取得了很大的进步。然而，董事会建设方面仍然存在着许多不够规范的问题。因此，很有必要对国有企业在董事会建设过程中产生的问题进行研究，同时分析产生的原因，提出规范的措施和完善方向，以促进国有企业董事会建设水平的提升。

一、国有企业董事会建设的现状

公司治理问题是随着国有企业的改革深化而不断受到关注的，而企业董事会建设则是随着公司治理的深化而不断地受到重视。国有企业董事会建设的现状表现出以下三个特点：

（一）治理趋势越来越好

一是在对董事会建设重要性、必要性和迫切性的认识上更加到位；二是在对董事会建设方面理论思考和实践探索上更有成效；三是在董事会的组织架构建设上更加完善。

（二）治理状况各具特色

一是上市公司的董事会建设现状。根据中国社会科学院世界经济与政治研究所联合课题组对中国上市公司治理现状的调研评估表明：上市公司的治理水平提升逐渐从一种完全是迫于监管压力的“强制性制度变迁”过程，转变为一定程度上源自市场压力的、企业自主性的“诱导性制度变迁”过程。从以上评估结果来分析，虽然国有上市公司在董事会建设方面仍然存在许多问题，但是它的整体治理水平和效果，与非上市公司相比更加规范和科学。二是国有独资公司的董事会建设现状。对于已经进行了董事会规范化建设的企业，通过建立大董事会、引入外部董事、规范内部决策机制和议事规则等措施，“一把手负责制”的体制已经得到了基本解决。三是非上市国有股份制公司董事会建设现状。一部分企业，由于引入了战略投资者，不仅引入合作伙伴优秀的文化和管理经验，更重要的是，双方股东各自委派的董事，在董事会中发挥制衡作用，对规范董事会建设，提升公司决策水平和决策质量，都起到了积极作用。而一部分国有企业却没有达到希望的结果，或者对方股东公司管理水平较低、对董事会建设不重视；或者是国有股份独大，其他股东难以发挥作用，对于这一部分的企业，往往在董事会建设方面存在着与国有独资企业相同的问题，但是由于披着多元股东的外衣，问题更多，更容易被忽视。

（三）治理水平差异较大

一是因区域不同差异较大。从全国范围来看，董事会规范化建设工作的开展极不平衡，工作推进到位、成果明显的地区，无论是实现了产权多元化的国有控股和参股企业，还是没有实现产权多元化的国有独资企业，公司的治理水平和治理效果都取得了明显成效，为增强企业核心竞争力奠定了坚实的基础。从区域上分析，市场体系发育比较好的地区比发育相对较差的地区要好，沿海地区好于内地相对欠发达的地区。二是因产权结构不同差异较大。首先是上市公司的董事会建设水平明显好于非上市公司。其次是产权多元化的企业好于国有独资企业，虽然非上市的产权多元企业在董事会建设方面也存在许多问题，但由于产权多元、股东多个，必定形成制约。最后是国有独资企业中，进行了董事会规范化建设的企业要好于没有进行的企业。

二、国有企业董事会建设中的问题

（一）董事会内部结构不规范

董事会最重要的职责就是对公司重大问题的决策，董事会这个团队应该是规模合适和互补性强的专家型、知识型、决策型团队，董事会成员起码要具备有关战略规划、经营管理、财务管控、法律实务等某一方面的专业知识与能力，只有这样董事会才能有效参与企业的决策制定与战略管理，形成对经理层的指引与约束。然而，就目前状况而言，存在许多不够规范的表现：一是董事会专业结构方面不科学。董事会成员缺乏专业知识和能力，致使董事会在决策过程中专业知识方面出现短板，比如由于董事会成员中法律类人才所占的比例很小，极易造成董事会在决策过程中忽视公司法律从而不可避免地出现一些法律问题，目前很多公司官司缠身也进一步印证了这一点。二是董事会行业经验方面没有互补。董事会成员普遍存在对任职企业所处的行业的经验方面存在不足，特别是绝大多数董事都是兼职的，如果在任职前对所任职企业所处的行业、市场的环境、技术发展的趋势不了解或了解不多，任职后又没有认真地去研究和熟悉，其结果经常是“稀里糊涂”地作为股东代表参与到企业中来，“稀里糊涂”地开会，茫然不知地随声附和以及举手表决。三是董事会成员与经营管理层人员高度重合，导致出现董事会在决策中受经理层的干扰严重和经营管理层自己考核自己等问题。四是董事会成员年龄结构没有梯次。董事会成员的年龄普遍偏大，缺乏活力和创新精神，学习的动力和能力较弱，对外界变化缺乏敏感性，使企业坐失了许多发展的良机。五是董事会的规模大小失当。在组建董事会时，对具体某个企业应该组建一个多大规模的董事会，既是最精简的，又是能够保证董事会正常运作、议事决策的没有标准。

上述问题产生的原因来自很多方面：首先是受国有企业传统的领导人员管理体制的影响，许多原来在国有企业的任职的党政干部或上层主管部门的人员“摇身一变”，就成为公司董事会的成员，结果是造成了董事会成员与经营管理层成员的高度重合，以及董事会在专业结构方面的不规范。其次是对董事具有委派或推荐权的组织，对董事会的组织能力和董事的胜任力没有基本的认识。第三是没有形成职业化董事成长的环境，没有一支职业化的董事队伍，致使在国有企业董事会建设中难以找到合适的董事人选。

（二）下设机构缺失或形同虚设

公司董事会下设专门委员会，可以在公司董事会治理中发挥关键作用。因此，委员会的建立及其人员构成是董事会独立性的重要指标。但从国有企业董事会建设的现状看，在董事会内设机构建设方面存在两个方面现象：一是内设机构长期缺失，许多公司在公司章程中对董事会内设机构的设立，按照《公司法》的规定做出了制度性的安排，同时也制定了相关各专门委员会的议事规则、工作流程，但是人员并没有真正到位，更有甚者的是有些企业还没有从制度层面进行思考和研究，对董事会内设机构设立的重要性和必要性还没有基本的认识。二是内设机构形同虚设。或者表现为许多公司按照公司章程的规定设置了各专门委员会，但是没有制定各专门委员的议事规则和工作流程，更谈不上正常运作；或者由于董事会人数太少，结果是董事会和各专门委员会只能是“几个机构一套人马”，严重影响了各专门委员会的作用发挥和工作质量。

造成以上问题的原因主要来自以下方面：其一，不论是股东方，还是董事会对各专门委员会在董事会建设中的重要性、必要性认识不够，这是造成各专门委员会形同虚设甚至长期缺失的根本原因；其二，对传统体制和决策习惯的依赖，不习惯程序决策和科学决策，甚至认为专门委员会制度多此一举，影响工作效率；其三是制度缺失，例如没有建立起外部董事制度，对董事会及其各专门委员会在组织机构上没有做出更加科学、明确和规范的规定。

（三）考核体系和评价体系缺失

目前，国有公司董事会和董事的考核体系和评价体系缺失主要表现在两个层面，一个是董事会考核体系和评价体系缺失，一个是董事考核体系和评价体系缺失。公司董事会的核心功能是战略决策，其决策的可行性和有效性关系到公司的长期绩效和发展，而如何判定董事会的决策是否具有可行性和有效性，需要通过建立科学的考核和评价体系，经过规范的考核评价才能得出结论。然而，目前国有企业普遍还没有建立这样一个体系。而对董事的考核和评价更显得迫切，许多公司普遍存在着“花瓶董事”、“人情董事”和“哑巴董事”现象，董事的责任感不强，勤勉尽责的精神不够，个别董事根本不具备担任董事的专业素质要求，对公司的经营理念、战略计划和业务特点不能主动及时地去了解，甚至连出席董事会会议这种最基本的要求都没能得到认真执行。对于以上这些问题，由于没有科学规范的考核体系和评价体系，得不到及时准确的解决。

（四）董事的选拔机制没有建立

董事的选拔机制是否科学，决定着是否可以选拔到高质量的董事，而董事质量的高低，对董事会建设至关重要。然而，当前国有企业在董事的选拔工作中存在如下问题：表现之一是对拟选的董事没有明确的标准。表现之二是对由怎样的群体组成董事会没有标准，没有建立董事会组织模型，没有董事会人员组成的优化选配方案，致使董事会组建后行业经验、专业能力、决策能力等方面出现短板。表现之三是选拔主体的选配动机存在偏差。国有独资企业现在大多采取“双向进入、交叉任职”的方式，即董事长兼任党委书记、总经理进入董事会等；非上市股份公司的各个股东在选派董事时，考虑在董事会中股东自身控制力的因素更多一些，对董事的质量必定造成影响；特别突出的是上市公司的独立董事，由于多是企业内部人、尤其是董事长选择的，是董事会出现“花瓶董事”、“人情董事”和“哑巴董事”重要原因之一。表现之四是选配的渠道过于单一，基本采取任命党政领导干部一样采取任命或委派的形式，这也是影响董事质量的重要因素之一。

造成上述问题的原因是多方面的，首先是受传统干部任免管理体制的影响，还没有真正认识到董事会组建和董事选配的规律和特点；其次是对法人治理在公司中的重要作用，尤其是董事会在公司治理中的核心地位缺乏明确的认识，常常被表象的因素和眼前的利益所支配；第三是职业化董事的缺乏、相关董事会建设的配套制度缺失等。

（五）董事会优秀文化尚待培育

任何一个国家、民族、组织，保证其持续健康发展的是文化的力量，董事会建设也不例外。然而，当前在国有企业董事会建设中，董事文化存在如下问题：一是董事会的诚信氛围欠缺；二是董事缺少勤勉精神；三是董事会没有形成质疑的氛围。

之所以出现上述问题，关键原因在于国内目前在诚信体系建设方面存在很多不完善的方面，加之受国内传统文化中的中庸思想和多年来根深国有企业内部的“一把手”文化的影响，国内国有企业中本来缺乏的职业精神、勤勉意识更加难以张扬和培育。

（六）董事会与股东会、经营层、党委会的关系处理

董事会在完善自身建设中，还要注意处理好在公司治理中董事会与股东会、经营层和党委会的关系，否则将会对董事会自身规范化带来阻碍和影响。一是董事会与股东会的权责边界不清，将会影响董事会的决策权威；二是经营层与董事会往往合二为一，将会导致董事会形同虚设；三是董事会与党委会的关系定位不准，将会造成董事会决策地位模糊。

三、国有企业董事会建设的规范

根据上述情况，规范国有企业董事会建设应抓好以下重点：一是规范董事会结构；二是规范董事会下设机构；三是建立董事会考核评价体系；四是建立董事选拔机制；五是培育忠实、勤勉、质疑的董事会文化。在董事会运行过程中，还应注意理顺董事会与股东、经理层的关系。

（一）规范董事会结构

第一，建立董事会组织模型。一是根据企业经营规模、区域范围、产业结构等因素，对企业董事会在专业能力方面的具体要求做出规定，特别是对选配法律、财务方面专业人员，以及企业产业方面必需的特殊人才做出强制性规定；二是对董事会人数做出明确规定。在《公司法》3到13人的原则规定范围内，根据具体企业的规模大小、经营环境、产业结构和发展阶段，对董事会的规模人数做出限定。

第二，明确董事任职条件：一是具有较强的事业心和责任感，能忠实代表和切实维护出资人的权益；二是具有良好的从业记录，忠于职守，依法履职，诚信勤勉，团结协作，廉洁自律；三是一般应具有大学本科以上学历及相关专业的高级职称；四是熟悉企业经营管理，具有10年以上企业管理、市场营销、资本运营、重组兼并、财务审计、公司治理、科研开发或人力资源管理等方面的工作经验，或具有与履行董事职责要求相关的法律、经济、财务、金融等方面的专长；五是具有较强的决策判断能力、风险防范意识、识人用人能力和开拓创新能力；六是身体健康，有足够的时间和精力履行职责；七是具备国家相关管理部门要求的任职资格；八是担任董事须符合董事任职回避的相关要求。

第三，引入外部董事。建立外部董事制度，并强制要求外部董事必须多于内部董事，企业内部人员除董事长、总经理进入董事会，再通过民主程序产生一名职工董事外，其他的董事均应来自企业外部，外部董事在劳动关系、经济利益、业务交往等方面均与任职企业没有任何联系。

第四，注重整体效能。主要体现在董事会成员在履职经验上能够形成差异、专业能力上能够各有所长、知识结构能够产生互补、年龄结构上能够形成梯次。

（二）规范董事会下设机构

在公司治理结构中，在董事会成立若干独立的委员会，是为了更有效地发挥董事会的监督、制衡及决策作用。现代公司董事会内部一般有两类委员会：一是公司治理类的委员会，成员以非执行或叫内部董事为主，如审计委员会和提名委员会；二是公司管理类的委员会，主要挂靠公司集团管理和战略管理职能，成员包括非执行或外部董事和执行董事，如战略与风险管理委员会等。董事会办事机构负责筹备董事会会议，办理董事会日常事务，与董事沟通信息，为董事工作提供服务等事项。

（三）建立考核和评价体系

第一，形成董事会考评体系。董事会考核评价重点是董事会运作的规范性和有效性，主要内容包括：公司发展战略制订和执行情况、董事会建设和规范运行情况、决策科学性和效果、高级经营管理人员选聘、考核和监督管理、公司经营目标完成情况等。董事会考核评价分为届中和换届考评两种形式。

第二，形成董事考评体系。董事评价主要侧重评价董事的职业操守、履职能力、勤勉程度、工作实绩等方面，应包括董事出席会议次数、表决、发表意见情况以及最终决策的效果等。董事评价实行任期评价和届中评价。董事评价与董事会评价工作同时开展，届中评价程序可根据任期评价程序适当简化。

（四）建立董事的选拔机制

董事选拔是建立高素质董事队伍入口，具体的选拔过程中应重点关注以下程序：

一是明确配置需求。首先是建立董事会组织结构模型，模型中要根据企业的行业特点、发展战略和实际运作情况，制定董事会配置目标；其次是建立董事能力模型，对董事会成员的年龄、专业能力、性格特质等方面进行系统分析评价，准确把握每位拟选配人选的特点和优势，从董事会整体效能出发，确定董事会的配置需求。

二是制定配置方案。根据董事会的人员规范需求，按不低于1:1.5的比例挑选符合条件的人员作为国有企业董事候选人，形成董事配置方案。在此基础上，组成专家团队，对符合条件的人选进行专业化的测评和考试，筛选出最佳的董事候选人。

三是端正选配动机。国有独资公司要防止“因人设庙”或纯粹为了安排干部的现象，将真正符合董事任职条件的人派到董事会中去；非上市股份公司的各个股东应放弃各自的利益，从董事会建设的大局出发，共同商讨选配一个优秀的董事会；上市公司既要防止大股东提名甚至决定独立董事人选，当前更应杜绝独立董事由公司董事长提名、决定和掌控的现状。

四是充分有效沟通。股东应与应由股东委派或推荐的董事候选人进行充分沟通，告知企业基本情况、《董事声明与承诺》等相关事项，必要时征询拟任职企业主要负责人意见。

五是决定并委派。董事人选被选定后，被选董事须向委派部门出具《董事声明与承诺》后，再向目标企业进行委派，并按有关规定办理任职手续。

（五）培育健康的董事文化

董事会文化是董事会建设的重要内容，是董事会健康发展的重要保障。因此，在董事会建设中要努力培育三种文化：

一是培育忠实文化。董事忠实义务的核心内容就是，公司董事不能利用其作为董事的身份，侵占和损害公司而谋求私利。除了挪用公款、收受贿赂、滥用公司财产等等这些明显的过错行为之外，还包括董事不能与公司竞争、不能利用公司机会、不能外泄公司机密，不能从事内幕交易及与公司处理有利益冲突的交易等等。作为公司“管家”的董事，难免与公司之间发生一些利益冲突事项，对此，董事应该坚守忠实义务，应尽力为公司工作，不能与公司竞争。即使是在董事离职之后，仍然负有不能与公司竞争的法律责任。

二是培育勤勉文化。勤勉义务和忠诚义务一并构成公司董事法律义务的两大种类。忠诚义务的着重点在于董事行为的目的和做出决策的出发点是否正确，是否是为了公司的利益最大化；勤勉义务的着重点则是董事行为本身和付出决策的过程是否尽职和是否到位。

三是培育质疑文化。忠实文化和勤勉文化对董事会文化建设非常重要，它是董事会质疑文化的基础和前提。但是，质疑文化的培育，对于国内企业，尤其是国内的国有企业意义重大，难度更大。长期以来，国内企业更崇尚权威文化、专制文化，企业在重大问题决策过程中，民主决策只是一个口号，集体决策常常流于形式，会议充当了专制决策的合法外衣，盛行“一言堂”和“一把手”文化。在董事会会议中，应当存在如不同所有者之间那样的争吵、讨论、应当有不同意见，最后举手表决。这样的决议通过以后，决策失误的概率是很小的。外部董事要独立发表意见，不要看“一把手”的脸色，外部董事是国资委聘任的，要对国资委负责。独立董事主要是维护中小股东的利益，外部董事主要是代表国资委的利益，外部董事要代表不同的专业背景，从不同的思考角度，帮助董事会提高决策水平，发挥对董事会决策的监督作用。只有这样，才能很好地发挥外部董事的作用。

四、国有企业董事会建设中三个重大关系处理

董事会与股东、经营层和党委之间的关系，虽然在法律和制度上已表述清楚，但在实际操作中，责任权限仍不大清晰。而这几对关系如果没有得到恰当的处理，会对董事会建设本身的规范带来不利影响。

（一）处理好董事会与股东的关系

国资委作为国有公司的股东，在行使股东权利过程中常常处于两难境地：管得多了，影响企业的积极性；管得少了，又怕出问题，中间缺乏一个委托代理的关系，国资委既是“老板”又是“婆婆”，而且很难避免。实际上国资委就是要当好出资人，应向新加坡淡马锡学习，主要管好两件事：第一，向出资企业派董事，第二，管所出资企业的主导产业。其他的按照市场规律办事。

同时，在国资委充分授权的同时，企业的董事会除切实履行《公司法》赋予的职权外，还应认真履行其对国资委的义务和责任：一是执行国资委的决定，对国资委负责，最大限度地追求所有者的投资回报，完成出资人交给的任务；二是向国资委提交年度经营业绩考核指标和资产经营责任制目标完成情况的报告；三是向国资委提供真实、准确、全面的财务和运营信息；四是向国资委提供董事会的重大投融资信息；五是向国资委提供董事和经理人员的实际薪酬以及经理人员的提名、聘任或解聘的程序和方法等信息；六是维护公司职工、债权人和用户的合法权益；七是确保国家有关法律法规和国资委规章在公司的贯彻执行。

（二）处理好董事会与经营层的关系

处理好董事会与经营层的关系，最重要的是划清他们的职责与角色，董事会是决策监督机构，经营层是管理与执行机构。董事会对股东负责，在人事、考核、薪酬等方面有对经营层的决定权，经营层对董事会负责，接受董事会领导，并完成董事会下达的业绩指标。董事会与经理层职责要避免出现相互之间职责不清、定位不准，推诿扯皮、效率低下的情况。董事会就是负责做出重大决策，董事会做出重大决策后，经理层在执行过程中，董事会要大胆放手。此外，在明确了董事会与经营层的关系以后，还应处理好董事长和总经理的关系，只有这样才能保证董事会与经营层协调关系真正得到落实。

（三）处理好董事会与党委会的关系

董事会与党组织的关系，不仅是国有企业党建工作的一项重要内容，也是中国特色董事会治理与建设的一个经典体现。对此，应该认真研究和准确把握企业党委和企业董事会以下几个方面的关系：

一是要把握好企业党组织是企业政治核心与企业董事会是企业治理核心的关系。党组织在企业中的政治核心作用，应该体现在：政治保障作用，负责组织实施和保证党的路线、方针、政策在企业中得到全面的贯彻、国资委的有关制度规定和要求得到认真落实；政治领导作用，加强对党组织自身的建设和领导，对工青妇等群团组织的领导；纪律监督作用，监督企业在改革发展和经营管理活动中是否存在违反国家法律法规和政策规定的情况，企业领导和职工是否有违法乱纪和贪污腐化的问题，并对存在的问题进行调查和处理；参与决策作用，按照有关要求，参与企业重大问题决策，参与企业重要人事决策，为企业科学决策尽职尽责。这些作用的发挥，是企业党组织的职责所在，是董事会等其他组织所不能完成的。而企业董事会是企业治理中的核心，它在股东、董事会、经营层这个链条中，处于非常重要的地位，董事会是企业的一个权力分配中心，具有企业战略与重大事项决策权、基本治理制度和基本管理制度的制定权、经理层的监督权。

二是要把握好企业党组织参与企业重大问题决策和企业董事会对企业科学决策的关系。在这里要清醒地知道，企业重大决策权是董事会，而不是企业党组织，党组织只是参与企业重大问题决策，不参与企业生产经营具体决策，只是参与企业带有根本性、方向性、长远性、全局性的问题，主要包括企业发展规划、中长期发展规划、企业生产经营方针、财务预决算、企业资产重组和资本运作中的重大问题，以及企业重要改革方案、重要管理制度制定、重要人事安排、内部机构设置调整和涉及职工利益的重大问题等。参与重大问题决策的过程中，要始终把握的方式是提出意见和建议，最终的决策权仍然是董事会。只要党组织发现董事会的决策违反了国家的法律法规和上级决定，可以行使否决权，当否决不被接受时，还可以行使向上级组织报告权，以保障企业决策的科学性。在参与重大问题决策的形式和程序上，可以通过“双向进入、交叉任职”这一体制优势，由进入董事会的党组织成员将党组织的意见带入董事会决策程序，也可以由党组织通过书面形式向董事会提出建议和意见。此外，企业也可以作为一种制度，对凡属于企业重大问题的决策，要求在决策前由董事长、总经理主动提请党组织研究，党组织应在董事会前形成供董事会决策的参考意见。

三是要把握好企业党组织管理干部及人才和企业董事会选聘高级及核心管理人员的关系。按照《公司法》的规定。企业的董事、监事由股东委派或推荐，并经股东会决定，企业的经营层等高级管理人员应由董事会提名、任免和考核。作为企业党组织必须依法办事，在法律的框架内参与企业重大人事问题的决策。对此，要把握好在参与企业重大人事问题的决策中，应按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，建立参与决策的工作机制，严格按党内议事规则议事。党组织要始终把握只是参与重大人事决策，不是直接决策，是向董事会或经营层提出建议和意见，而不直接下达决定和通知。企业党组织只有在以下重大人事决策中具有决定权和否决权：决定权表现在对企业内部党的组织系统的领导人员行使任免决定权，对重大人事决策中的违法违纪行为和被发现有违法违纪进行否决，并提交企业董事会或经理层进行决策。