行政许可评价制度问题探析——从《行政许可法》第二十条出发

刑芝凡

（华东政法大学，上海 200042）

行政许可评价制度问题探析
——从《行政许可法》第二十条出发

刑芝凡

（华东政法大学，上海 200042）

《中华人民共和国行政许可法》第二十条规定了行政许可评价制度。自该制度建立近十年来，我国中央和地方在立法层面和实践层面虽然取得了一定的成果，但仍存在着法律规定过于原则，法律与规章详略不一，评价主体、评价内容、评价程序不够全面，、信息沟通不对称等问题，因此需要有关部门注重提高行政机关的行政意识、完善已有的行政许可评价制度规范、设立专门的行政许可评价执行机构以及落实信息公开制度。

行政许可；评价主体；评价内容；评价程序

一、我国行政许可评价制度

2013年9月19日，国务院办公厅发布的《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号）指出：“国务院部门要定期对其负责实施的行政许可实施情况进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。对没有达到预期效果或不适应经济社会发展要求的行政许可，应当及时提出修改或废止建议。”行政许可评价再一次被提出和强调。我国《行政许可法》第二十条规定了行政许可评价制度：“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。”“行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。”“公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。”

根据现行法律，我国行政许可评价制度包含的主体分为三个层次，从建议主体到决策机关，越往上权力越大、要求越严。在该制度金字塔顶端的行为主体是行政许可的设定机关。法律对其规定较严，要求设定机关必须定期对行政许可进行评价，并根据《行政许可法》第十三条的规定作出修改或废止的决定。在金字塔第二层的是行政许可的实施机关。法律对其要求略宽，仅要求其“适时”对行政许可的“实施情况”和“存在的必要性”进行评价，然后将意见报告设定机关。在该金字塔底层的是社会公众，法律仅仅规定他们享有提出意见和建议的权利，没有对其的评价行为提出时间要求。

行政许可评价制度是规范我国行政许可制度的运行，进一步助力政府依法行政而提出的。该制度在颁布之后得到了国务院各部门和各地方政府的贯彻落实。但是近十年来各国务院部门、各地方政府在该制度的实施上表现良莠不齐，也暴露出不少问题。

二、我国行政许可评价制度的现状及问题分析

（一）立法现状及问题

我国自《行政许可法》颁布实施以来，各有权主体对于行政许可评价制度的建设也作了一定的努力。在法律层面，《行政许可法》第二十条首次以立法的形式确立了我国的行政许可评价制度。该条文作为许可法中规定许可评价制度的唯一条款，规定了行政许可评价的评价主体、评价内容和评价时间。在规章层面，国务院部门和地方政府为落实《行政许可法》，结合本部门和本地区实际，或多或少制定了一系列具体操作规定。例如，2004年9月1日起施行的《重庆市行政许可评价暂行办法》，就从行政许可评价的概念、实施主体、评价原则、评价程序、评价内容、处理结果等各个方面进行了具体细致的规定，同时还对临时性行政许可的评价时间作出了规定。紧接着，重庆市大足县根据该规定及其他上位法制定了《大足县行政许可评价暂行办法》，结合本地实际，将重庆市的暂行办法进一步细化落实。重庆市在行政许可评价制度的建立健全方面做得较为全面。2012年6月27日，国家质量监督检验检疫总局颁布《质量监督检验检疫行政许可实施办法》，其中第四章第一节规定了行政许可评价制度的评价时间、评价主体、评价内容、评价方式等。

诸多的立法成果也暴露了我国在行政许可评价制度的立法工作上的不少问题。

第一，法律规定过少，规章详略不一。行政许可评价制度建立十年以来，法律方面的规定依然仅限于《行政许可法》第二十条，一直没有配套的法律或者行政法规出台来对其具体实施作出进一步的规制。在国务院一些部门和部分地方政府当中，虽然制定了相应的具体实施措施，但是如《杭州市档案局行政许可评估评价制度》一类详细规定某一领域行政许可评价制度的独立的地方规章比较少见，且集中见于某几个法制较完善的省市。部分行政许可评价制度仅仅是根据部门或地方实际做了极少改动就被规定在了地方政府关于行政许可实施的规章的某几条里。例如《江苏省行政许可监督暂行规定》仅第十五条规定：“县级以上地方人民政府法制工作机构可以建立实施行政许可的社会评议制度。”《深圳市实施行政许可若干规定》仅于第六条规定了社会评价建议制度，于第七条规定了委托专业机构评价建议制度。各地方政府对于行政许可评价制度的认识本就各有千秋，而如今这种具体规定多寡不一、参差不齐的现状使得各地实施该制度的效果更加不尽如人意。就国务院部门规章而言，国家质检总局制定了相对详细的实施规则，但有的国务院部门在这方面的立法甚至为零。

第二，行政许可评价制度的具体规则存在问题。（1）法律规定的评价主体效力不均，唯设定机关独尊。根据现行法律，法定的行政许可评价主体为行政许可设定机关与行政许可实施机关，社会公众仅作为建议主体存在。对于许可设定机关，法律规定是“应当”“定期”进行评价，对于许可实施机关则是“可以”“适时”评价，并将评价的意见和建议提交设定机关。可见，不论是哪种主体进行评价，最终决定权都掌握在行政许可设定机关手中。许可设定机关就自身设定的行政许可再行评价并决定改或废，其公正性不得不让人怀疑。这与防止部门利益膨胀的控权理论相背而驰。（2）法律规定的评价时间模糊，规章规定的评价时间科学性有待考察。行政时效是对行政法律关系的双方主体给予一定的时间限制，来确保行政效率，并且实现对当事人合法权益有效保障的程序制度［1］。行政许可评价的实效对于及时修正不合法、不合理、不必要的许可事项，以适应社会发展、保障行政相对人利益、确保行政效率亦相当重要。《行政许可法》第二十条关于评价时间“应当定期”、“可以适时”的规定十分笼统，需要各部门结合自身实际作出具体规定。这种规定在幅员辽阔、地方多样性明显的我国自然是有其积极的意义，但是实践中发现，地方政府所立的具体规定出现了较多“抄袭”现象。比如《福建省交通行政许可实施评价制度》与《杭州市民政局行政许可评估评价规定》均规定有关主体在新设定行政许可的法律、法规“实施满一年后的三个月以内”展开评价活动。如若不同地区确实可以相同时间展开评价活动，那么何不上升为高位阶的规范性文件，从而改善地方政府规章繁冗之状。（3）法律、规章对于评价内容的规定详略差异大。《行政许可法》第二十条关于评价内容的规定较为简单。设定机关对设定的许可按照《行政许可法》的其他相关规定进行评价；实施机关对于行政许可“实施的情况”和“存在的必要性”进行评价；社会建议主体则内容更加粗略、宽泛。具体到各类规章中，有的规章与法律并无多大差别，仅在行政许可实施制度的大框架中粗略提及评价制度；有的规章则对评价的原则、标准、方法等均有详细说明（如《重庆市行政许可评价暂行办法》）。在评价内容没有详细规定的地区和部门，规定的不科学、不全面一方面使得行政许可不容易发挥最佳作用，从而影响社会资源分配、自然资源保护以及人民群众健康等；另一方面也使得行政权力得不到相对科学和有效的制约，更容易滋生腐败。（4）法律、规章对于评价程序的规定缺乏统一性。法律并没有对行政许可评价的程序作出统一的规定，仅仅规定了实施机关提出的评价意见和建议要上报设定机关决定。在地方政府规章中，如重庆市、杭州市等对行政许可评价作出了具体的规定，包括评价的申请、受理、实施、反馈、意见的收集和处理等；但仍然存在较多部门和地方并没有制定对外的规章或者法规对程序作出统一的规定，仅仅是行政机关内部的规程，有的政府内部甚至只是默认的一套做法。行政程序的规范性关系着实施机关的行政效率，并间接影响着公民的合法权益。行政许可评价制度在程序上的缺乏不利于该制度的有效运行和作用发挥。

（二）实践现状及问题

我国对于行政许可评价制度的实践主要表现在国务院大刀阔斧的行政审批制度改革上。行政审批制度的改革包括了行政许可制度的改革和非行政许可性质审批制度的改革。

在中央，从2002年《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发［2002］24号）的出台，到2013年《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发［2013］19号）的公布，国务院主要以出台决定的方式对各层级行政部门的行政许可实施作出调整。国务院各部门行政审批制度的改革主要通过以下步骤：第一步是各部门按照国务院的统一部署，对所有行政审批项目作出全面清理，提出初步处理意见；第二步是国务院专门负责审批制度改革的行政小组通过内部或者与外部专家的多方协商，研究确定项目处理意见；第三步是审议通过并发布决定；最后则做好后续监管和配套措施[2]。

在地方，各地政府除根据国务院发布的历次决定，结合本地实际作出相应行政审批制度的调整以外，对于本地具体的行政许可评价制度也能够按部就班地进行。《行政许可法》颁布施行以前，地方上已有类似做法。例如，原先的《道路交通安全条例》规定了自行车牌证制度，规定自行车没有该许可证不能在道路上行驶。2003年《道路交通安全法》出台后取消了这一强制规定。四川省政府认为当初实行自行车牌证制度，是为了防止自行车丢失、被盗，保护人民财产安全，而该制度现已不能起到防止自行车丢失的作用，所以作出取消自行车牌证制度的决定[3]。虽然当时行政许可评价制度并未立法确立，但是四川省政府的做法实质上有了评价之意。《行政许可法》颁布施行之后，实践上仍以行政审批制度的调整为主要活动。行政许可评价活动在政府网络平台予以公开的，以浙江省宁波市为典型。宁波市法制工作委员会于2004年10月起，根据《行政许可法》第十二条第（一）项和第（二）项所规定的两类，即“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”和“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，对《宁波市河道管理条例》及其他四件地方性法规进行了行政许可评价。《宁波市河道管理条例》2004年5月29日经宁波市十二届人大常委会第十一次会议通过，于2004年9月17日起施行，主要设定了关于临时占用河道水域和填堵、覆盖河道等两项行政许可。随着城市建设不断扩大，占用河道，填堵河道水域的现象日益突出，宁波市河道水域面积呈逐年减少态势。从严格限制的目的出发，《条例》第十八条和第二十条分别设定了有关行政许可，明确规定了许可的条件、期限和有关强制措施。《条例》施行以后，宁波市水行政主管部门实施上述两项行政许可总体是严格、合适的，从实施的情况来看，这两项行政许可对控制占用河道水域、确保河道行洪排涝畅通以及加强河道管理都起到了积极的作用。宁波市法工委评价后建议继续保留实施上述两项行政许可。

从实践中发现，不论是从中央到地方的行政许可审批制度改革，亦或是地方上进行的行政许可评价活动，面向社会公众公开的仅仅是活动的结果报告。比如，在《江苏省行政许可监督暂行规定》第十五条规定了：“对收集的公众意见和评价，法制工作机构应当及时反馈给相关的行政许可实施机关或者法律、法规授权组织；必要时，可以向社会公布。”即，只有当政府认为“必要时”方为公布，那么何为“必要时”？再看《福建省交通行政许可实施评价制度》，该规定仅在第六条说明了“公开性”原则，但却没有规定如何公开，公开哪些内容。政府只向社会公开了结果，却没有公开得出结果的缘由，这是我国推行行政许可评价制度的不足之处。

另外，我国在实施行政许可评价制度所涉及的配套制度建设方面也不够完善。一方面，在行政机关内部，行政许可制度一旦作出调整，实施许可活动的公务人员的职能和编制必定受到相应的影响。以取消某项行政许可为例，行政许可取消了，但是实施行政许可的人员依旧在编，如何处理好这些公务人员的岗位调动和编制变动是实施行政许可评价制度必须做好的配套工作。另一方面，在行政机关外部，行政许可需要受到来自公民、法人和其他组织的监督。如何与公众做到机关内外信息对称、如何更好地接收群众意见和建议、如何更全面地公开许可评价信息等均需要建立合适的制度。而这些制度恰恰是目前我们在配套机制的建设方面所不足的。

三、完善我国行政许可评价制度的对策

我国行政许可评价制度力行十年，在制度规范和实践操作中均存在诸多问题，原因是多样的。其一，在于我国《行政许可法》的规定过于原则性，操作性弱；其二，在于我国行政许可评价制度的实施缺乏成熟理论的指导；其三，也是很重要的一个原因，是在于行政机关本身对该制度的重视程度不足。要改善我国在现行制度中暴露的种种不足，可以尝试通过下述途径。

（一）提高行政机关的行政意识

行政许可评价制度是我国法律规定的制度，是行政机关应当执行的法定义务，而不仅仅是一项倡议。行政机关应当认真履行义务，若怠于履行，应为违法行为。同时，行政机关必须了解该制度存在的重要作用。该制度的推行有利于及时发现和解决已设行政许可存在的问题，规范我国的行政许可秩序，完善我国的行政法制建设。另外，实践需要理论的指导。除了借鉴别国理论，我国行政机关应当在不断的改革实践中总结经验，并提炼精华，形成科学系统的理论，反哺行政许可评价制度的实践。

（二）完善已有的行政许可评价制度规范

1.扩大有效的评价主体。根据现行法律，行政许可设定机关在行政许可评价体系中占有绝对的主导地位，掌握最终的决定权，这种现象容易导致部门利益膨胀以及社会公平的动摇。为改变这种现象，有必要对行政许可评价的有效主体进行扩大。在现有制度的基础上，一方面增加行政许可实施主体的评价权利。我国现行法律中仅规定了行政许可实施主体可以适时评价，并将分析建议等提交行政许可设定机关，而没有规定行政许可设定机关的接收活动，这使得实施机关的意见无法得到足够的重视，久而久之实施机关自身也会失去评价的主动性。因此，可以将《行政许可法》第二十条第二款的“可以适时评价”改为“应当适时评价”，并增加“行政许可设定机关对于实施机关的评价建议应当及时接收与反馈”。另一方面，社会公众作为潜在的行政相对人，他们对行政许可制度提出的意见和建议是最能体现广大人民利益需求的，赋予他们行政许可评价的权利，能够扩展行政许可评价的信息来源，收集到更广泛真实的评价信息，为设定机关的立法行为和实施机关的执行活动奠定良好的基础［4］。因此，也可以将社会公众的意见和建议权加以强调，增加行政机关必须予以接收和给出适当反馈之条款。

2.细化评价内容、评价标准、评价时点。其一，改变各地各部门的评价内容详略不一的现状，以重庆市、杭州市等制度完善地区为典范，充实各部门、各地区的行政许可评价内容。评价内容一般可以包括：实施机关实施改行政许可的总体状况、实施该许可的社会效益与社会成本、实施该许可对政府财政收支的影响、实施该许可给社会公众带来的经济负担状况、实施该许可遇到的困难及造成困难的原因、行政相对人的意见等等[5]。其二，细化评价标准，将“必要性”“有效性”“合理性”等模糊的措辞进行具体说明。目前我国法律及规章对于评价标准的说明都十分简略和笼统，行政机关自由裁量空间过大，不利于标准的统一，应当对各标准有进一步的描述，尽可能控制行政机关自由裁量的空间。其三，认真调研，针对不同性质的许可设定科学可靠的评价时点，而非草率马虎地仅是仿照其他区域、领域的已有规定。

3.统一评价程序。行政机关依法行政不能忽视程序的至关重要性。程序正义关乎实体正义。对于目前我国行政许可评价制度的实施缺乏统一程序的现状应当及早解决。对评价程序的设计，应当包括评价的申请、受理、实施、反馈及意见的收集和处理等。必要之时可以制定相关行政法规，通过高位阶的规范性文件对我国行政许可评价制度的程序作统一的规定。如此，便有利于规范行政许可秩序，有利于提高行政机关行政效率，也更有利于维护公民合法权益。

（三）设立专门的行政许可评价执行机构

行政许可评价制度既然作为一种常设的程序被法律规定下来，在中央与地方明确专门的行政许可评价执行机构将有利于制度执行的规范化。比如在日本，明确了规则制度在设立后由内阁法制局、财政部预算局与公共事务管理大臣的行政管理局负责审查政府规制的必要性[6]。我国也可以借鉴其有益之处，确立一个专门的行政许可评价执行机构。该机构明确后，将具体负责行政许可评价意见和建议的接收、组织行政许可的实施情况调研、负责行政许可评价的委托评价事宜等，同时还可以对许可设定机关的决策起到一定的监督作用。该机构应当聘请专业的社会调研人才，可以引进先进的分析方法。

（四）落实信息公开，增加评价工作透明度

民主社会是一个信息公开、交流通畅的社会。我国《行政许可法》第五条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”作为行政许可法的原则性规定，该条也应当适用于行政许可评价制度。整个行政许可评价制度的运行需要践行信息公开，让政务在阳光下运行。《重庆市行政许可评价暂行办法》在第四条第二款中具体规定：“行政许可的评价过程、评价报告和评价结论，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。一方面，政府应当注意对评价结果的公开。设定机关收集多方信息之后，应当将评价的结果形成文件对外公开，让公众了解评价的决策及形成决策的缘由。另一方面，行政许可评价制度信息的公开除了对于评价过程中信息的公开，还应当进一步做好行政许可评价制度过程中的信息公开工作，公开行政许可设定机关的评价分析报告以及行政许可实施机关的实施情况分析报告等[7]。这样能够做到行政机关内外信息对称，也更有利于公众对行政许可作出更加客观中肯的评价，利于公众及时发现问题，并提出更有用的意见和建议。

［1］杨海坤.中国行政程序法典化［M］.北京：法律出版社，1999.160.

［2］傅思明.行政审批制度改革与法制化［M］北京：中共中央党校出版社，2003.86-87.

［3］杨贺男，吕途.行政许可法新解读［M］.北京：中国法制出版社，2010.47.

［4］马怀德.中华人民共和国行政许可法解释［M］.北京：中国法制出版社，2003.91.

［5］陈柳裕.行政许可评价问题研究——以《行政许可法》第20条的实施为中心［J］.当代经理人，2005，（13）:1-3.

［6］应松年，杨解君.行政许可法的理论与制度解读［M］.北京：北京大学出版社，2004.192.

［7］徐晓明，易被.行政许可评价制度相关问题探讨——权利矫正的动态机制分析［J］.江苏社会科学，2007，（1）:126-130.

The Research on Administrative Licensing Evaluation System——Study from Article 20 of Administrative Licensing Law

XLNGZhi-fan

(East China University of politics and Law,Shanghai 200042,China)

Article 20 of Administrative Licensing Law of P.R.C.stipulates the evaluation system on administrative licensing.Chinese central and local governments have had great achievements on legislative part and practical part since the system has established for about ten years.However,problems like too many principled provisions,inconsistent provisions between laws and regulations,incompletestipulations of evaluation body,content and procedure,and information asymmetry still exist.Relevant organs should lay stress on the improvement of administrative organs’consciousness，perfection of existing administrative licensing evaluation system rules,establishing of administrative licensing evaluation execution institutions and to implement the information disclosure system.

administrative licensing；evaluation body；evaluation content；evaluation procedure

D912.112

A

1009-6566（2014）04-0072-05

2014-01-23

邢芝凡（1989—），女，浙江象山人，华东政法大学宪法学与行政法学硕士研究生。