前置行政行为合法性审查之分析

王华伟

（中国政法大学法学院，北京 100088）

前置行政行为合法性审查之分析

王华伟

（中国政法大学法学院，北京 100088）

行政审判实践中涉及到多阶段行政行为的诉讼逐渐增多，特别是在房屋拆迁行政许可的诉讼中，当事人对前置行政行为提起诉讼，人民法院是否予以受理以及受理之后应如何裁判，要视其提起诉讼的阶段而定。若已进入审查阶段，人民法院可将前置行政行为视为一种证据，依据证据规则的客观性、合法性、关联性标准进行审查。

前置行政行为；形式审查；证据规则

一、问题提出

房屋拆迁行政许可争议是行政诉讼中最为常见的案件类型之一，拆迁行政许可本身即是一种多阶段行政行为。所谓多阶段行政行为，是指一个具体行政行为包含着另一个或多个具体行政行为，且后一个具体行政行为以前一个具体行政行为为前提，也就是行政行为程序前置。在行政诉讼过程中，当被诉具体行政行为以另一行政行为为前提时，且对该行政行为的审查关系到争讼行为的合法性而该行为本身并不是诉讼之标的时，法院将面临前置性行政行为的审查困境。特别是在拆迁案件审理中，在法院对已发放的拆迁许可证进行全面审查并确认其合法性后，原告仍可就颁发拆迁许可证的五项前置条件分别提起诉讼，即对建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明等前置行为寻求救济，甚至对前置条件本身的前置条件再提起诉讼，如对作为建设项目批准文件前置的规划选址意见书、环境影响评价审批等行为提起诉讼。由此致使无休止的聚讼恶果顿生，亦促使结果合法而原因不合法，具有矛盾表象的判决结果频繁发生。从制度层面探索上述问题的成因及解决方案时，我们发现，上述乱象及其解决之道的症结乃在于：在拆迁许可证诉讼中，法院对作为前置条件的具体行政行为的审查究竟至于何种深度？何种情形应作出不予受理或驳回起诉的裁定？通过审查深度的探索进一步明确相关审理制度构造，以防止讼累和解决原因行为与结果行为不一的矛盾。

二、法理论证

法院对前置行政行为的受理与审查问题，实质上是一个国家司法权介入行政权的程度问题，同时也是行政行为的构成要件效力问题［1］。行政权和审判权实质上是分工与制衡的关系。行政行为的构成要件效力适用于法院，法院应在适度范围内对其尊重，甚至受其拘束；但从权力制衡的角度分析，法院对行政机关的行政行为应有权进行合法性审查，通过独立的司法审查程序来限制行政权力的无限扩张和滥用。换言之，只有在法院对某个行政行为享有司法审查权的时候，该行政行为才不对法院具有构成要件效力，这也正是行政诉讼制度建立的应有之义。但是正如台湾学者许宗力指出的，“问题是，法院何时有权审查行政处分的适法性，从而构成构成要件效力的例外，非无争议。”［2］从我国行政诉讼立法原旨和受案范围来看，司法权对行政权具有有限的司法审查权。但是如何把握“审查的限度”，如何平衡司法权与行政权之间的关系，始终是行政诉讼制度设计面临的难题。

（一）关于对前置行政行为的审查深度问题

在多阶段行政行为中，前置行政行为往往表现为各种公文书证，如卫生许可证、建设用地规划许可证、处罚决定书等。从证据学的角度考量，这些公文书证是行政主体作出被诉具体行政行为的事实依据，其合法与否，要靠前置行政行为来证明。即对于被诉具体行政行为而言，前置行政行为是以“证据”角色出现的，起到的是证据的功能和作用，从逻辑上讲应当按证据标准对其予以审查。当事人之间对于前置行政行为的争议，实质上是对证据证明力的争议。当然，如果当事人在诉讼过程中，又对部分前置行政行为另行起诉，也是允许的。故法院对前置行政行为只能是依据证据规则的客观性、合法性、关联性标准进行审查，即对前置行政行为作形式审查。

第一，根据行政诉讼法规定，对证据的审查是对其真实性、合法性、关联性的审查。作为证据的前置行政行为的“合法性”与作为被诉具体行政行为的“合法性”不能混为一谈，此“合法”非彼“合法”也。对作为具体行政行为合法性的审查，包括具体行政行为认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法、主体是否适格、是否超越职权与滥用职权等一系列问题的审查。而对作为证据的前置行政行为的合法性审查，应当依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条规定，主要是从证据是否符合法定形式、证据的取得是否符合法律法规的规定等方面进行审查。对于被诉具体行政行为来说，前置行政行为大多为公文书证类型，只要是行政机关依法作出并提供的，即可视为一种证据予以审查。

第二，我国司法审查实行不告不理原则，法院审理行政案件，不能随意扩大审查范围。法院在审查被诉具体行政行为时，若当事人未对前置行政行为提起诉讼要求进行合法性审查，法院是无权对前置行政行为进行审查的。有学者认为，我国行政诉讼法规定对被诉具体行政行为实行全面审查原则，只要当事人对被诉具体行政行为提起诉讼，就意味着法院获得了对其之前一系列前置行政行为的司法审查权。笔者难以认同此观点。我国行政诉讼法规定的全面审查原则，指的是对被诉具体行政行为进行全面审查，包括作出被诉具体行政行为的主体是否适格、作出程序是否合法、适用法律是否正确等问题的全面审查，而前置行政行为与被诉具体行政行为是两个不同的对象，因此该全面审查并不涉及对前置行为的审查。所以，人民法院不能任意对前置行政行为进行合法性的实质审查。

第三，从诉讼经济角度考量。全面审查前置行政行为必将付出相当大的诉讼代价，具体操作也十分困难。因为拆迁行政许可行为与前置行政行为不一定是同一行政机关作出的，在同一诉讼中全面审查前置行政行为不但要追加被告，还得要求有关被告提供作出某个前置行政行为的证据。在审理拆迁许可的过程中，若对其一系列的前置行政行为进行审查，根据行政诉讼法以及证据规定，作出行政行为的主体都要到庭参加举证和质证。另外，还涉及与每一个前置行政行为有利害关系的第三人参加庭审，若所有作出具体行政行为的行政机关及利害关系人到庭参加诉讼，可以想象，要完成这样一个庞大的庭审，让法官如何适从？

第四，合法性审查的原则决定了司法审查强度的有限性。《行政诉讼法》第五条规定人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。第五十四条规定人民法院有权对具体行政行为是否滥用职权、超越职权以及行政处罚是否显失公正进行审查。现行合法性审查的原则明晰了司法权与行政权的界限：对涉及行政自由裁量权或高度专业化的行政领域，法院以不审查为原则，应当尊重行政机关的判断权。只有出现裁量瑕疵或专横、滥用行政权时，法院才能对行政机关的行政行为进行司法审查。而前置行政行为作为行政机关行政职权的一种方式，也具有构成要件效力，法院对其效力也应当持尊重和谨慎的态度。同时，由于司法权的被动性、中立性、程序性等特点，司法权也不可能巨细靡遗地对行政机关的所有行政行为进行全面、主动、及时的审查。

（二）关于前置行政行为的受理问题

在拆迁许可案件中，当事人对前置行政行为提起诉讼，人民法院是否予以受理以及受理之后应如何裁判，要视其提起诉讼的阶段而定。

1.当被诉具体行政行为已审理终结，并被法院确认合法之后，当事人获知前置行政行为，对前置行政行为一一提起诉讼。对此解决方式有两种观点。一种观点认为，立项、规划许可、土地使用批准等前置行政行为都是一个个具体的行政行为，只要符合法律规定的起诉条件，法院就应受理。另外，在审查被诉具体行政行为时，对此一系列前置行政行为只是作为证据进行形式审查，若不允许行政相对人提起诉讼，将会造成相对权利人的侵害。另一种观点认为，若法院对被诉具体行政行为确认合法，作为其条件的前置行政行为即受到生效判决羁束，就意味着前置行政行为合法，相对人再针对前置行政行为起诉，法院应不予受理。笔者认为，从我国的现有国情以及行政法制发展状况来看，宜采用后者。

首先，我国改革开放以来，经济发展带来的城市建设急剧扩张，各种社会矛盾也随之产生，拆迁人与被拆迁人利益诉争从未停歇过。在发展经济、维护公共利益以及保护个人权利之间的利益平衡中，很难达到完美、让各方都满意的程度。从我们调查的笔录反映出，被拆迁人采用循环诉讼的主要原因在于对与其他地区拆迁补偿款的攀比心理，认为自己的经济利益受到了损害。我们认为，被拆迁人对自己经济利益的维护可以通过拆迁裁决来实现，若法院对拆迁裁决进行司法审查并作出判决后，被拆迁人提起循环诉讼，即是缠诉的表现，从此角度看，应作支持开发建设的利益衡量。

其次，我国行政诉讼法几十年的发展与司法实践，对行政行为如何规范性操作已经有了相对完整的规制，行政机关依法行政的水平得到很大的提高，一般不敢逾越法律的界限去做很明显的损害相对人权益的事情。我们在调查中也发现，在拆迁案件中，行政机关做出具体行政行为的程序上有时会存在瑕疵，但实际侵犯被拆迁人合法权益的情况尚少见。所以，对于行政机关的行政行为法院应持尊重的态度。

2.被诉具体行政行为审理过程中，当事人对前置行政行为提起诉讼。在此阶段，法院对被诉具体行政行为还没有做出最终裁决，故前置行政行为还未受生效判决的羁束。所以，对没有被羁束的独立的行政行为来说，如果行政相对人就该前置行政行为向人民法院起诉的话，人民法院是应该受理的。

三、合法性审查的进路小结

最终行政行为即拆迁许可证已被确认合法，其前置条件所涵盖的立项审批等内容理应在行政审判对行政行为全面审查原则的框架内确认合法，对其合法性的理解是应有之意。但为何对前置条件仍可诉讼，以至于存在这种缠诉浪费大量司法资源的状况？这种问题的起因是——对拆迁许可证的审查是一种对具体行政行为合法性的审查，即对作出具体行政行为的事实根据、法定程序、法律法规规章及规范性文件依据及处理结果的合法性进行审查。而对五项前置条件仅仅是作为证据的三性审查，而不是对前置条件程序与内容合法的实质性审查，如山东省高级人民法院行政审判庭所编的《关于审理城市房屋拆迁行政案件及相关问题的调查报告》即采此观点［3］。

房屋拆迁许可前置行政行为形成诉讼，一般是房屋拆迁许可相对人或利害关系人在对拆迁许可提起行政诉讼时，发现行政前置程序的违法，从而又对前置行政程序提起行政诉讼。我们认为，目前此类循环案件的合法性审查的进路为：如果拆迁许可相对人或利害关系人只对拆迁许可具体行政行为提起行政诉讼，法院应当只受理对拆迁许可行为的起诉；如果在对拆迁许可行政行为的诉讼过程中，相对人或利害关系人对其某一个或某几个前置行政行为同时提起诉讼的，应当告知其另行起诉，因为作出具体行政行为的行政机关不同，且适用的行政程序和法律法规规章也不一样，所以无法合并受理；如果首次诉讼后，法院对拆迁许可证及其所涉及的文件作全面审查后，对其合法性进行了判决确认，当事人仍就其中一项或几项提起诉讼，原则上在审查后裁定不予受理，即人民法院已对最终行政行为作全面审查后，当事人对最终行政行为所涉前置行政行为不服提起诉讼的，应作出裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。

［1］德哈特穆特·毛雷尔等.行政法学总论［M］.北京.法律出版社，2000.269.

［2］许宗力.行政处分［A］.翁岳生.行政法［C］.北京：中国法制出版社，2002.688.

［3］最高人民法院行政审判庭行政执法与行政审判（总第九辑）［M］.北京：法律出版社，2004.223.

D912.112

A

1009-6566(2014)04-0089-03

2014-06-20

王华伟（1984—），男，山东宁阳人，中国政法大学法学院宪法与行政法专业博士研究生。