当前工伤认定的难点和对策

伊长专 张建国 张 锐

（山东省汶上县社会医疗保险处 汶上 272500）

当前工伤认定的难点和对策

伊长专 张建国 张 锐

（山东省汶上县社会医疗保险处 汶上 272500）

在调查核实和法律适用两个方面都存在工伤认定审理中的难点。调查核实方面，主要是取证困难，包括工伤案件调查缺乏第一现场、有关部门不肯协助、参保单位不愿配合等；法律适用方面，主要是《工伤保险条例》和《工伤认定办法》中的某些具体条文存在缺陷，如缺少撤回工伤认定申请的规定、缺少补正材料的提交时限等。本文针对难点提出了具体建议。

工伤；认定；调查；适用；对策

社会保险法、《工伤保险条例》、《工伤认定办法》等法律法规以及相关的行政、司法解释出台以来，为工伤认定工作提供了指导性依据。但在案件的调查核实和法律条文的适用上，仍存在诸多难点。笔者结合实际工作进行分析，并提出对策建议。

1 工伤认定调查核实方面的难点及对策

工伤认定是行政确认行为,是依照法定程序对事故伤害进行甄别，以确定是否属于工伤伤害的行政行为。工伤认定一般实行书面审查，但在申请人所提供的材料不能得出准确结论时，须对事故进行实地核查。在对较复杂的案件进行调查核实中，常常遇到一些困难，下面以典型案例来说明难点。

案例：汶上县某劳务有限公司刘某工伤认定案

2012年7月6日，某劳务公司以其员工刘某于2012年6月7日在因工外出途中发生交通事故死亡为由，提出工伤认定申请，并提交了司机杜某和同车乘员王某的证言。我们经过实地调查核实、调阅交警询问笔录后，查明刘某并非受单位派遣外出，而是因私事回家途中发生交通事故死亡。在向该单位说明我们调查的实情后，其撤回了工伤认定申请。

这个案件反映了在工伤案件调查核实中存在以下几个难点。

1.1 工伤事故调查缺乏第一手资料

《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请；用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。

按照本条规定，用人单位在工伤事故发生后30日内，个人在一年之内，都可以向社会保险行政部门提出申请。这条规定的本意是给用人单位和个人足够的提出申请的时间，但却给工伤认定带来困难。第一现场可能已不存在，甚至相关证人也无从问询，给用人单位和当事人伪造证据提供了充足的机会，给查清事实真相造成困难。

以本案为例，提出申请日期距事故发生日期已近一个月。这么长的时间，不仅现场证据难以核对，现场目击证人也难以查找，加上一些法律人士为用人单位“出谋划策”，事实真相更难以查清。本案中，交警事故发生后第一时间提供的对当事人的询问笔录，与单位在一个月后提供的证人证言完全相反：交警对当事人所做的询问笔录，证实他们的出行目的是“回老家收麦子”，而单位在提交申请材料时所提供的证人证言却说刘某出行的目的是“受单位派遣去某地做维修工作”，是因工外出。由此可见，在事故发生后的第一时间，面对交警的询问，单位相关人员没有撒谎，而在一个月之后向社会保险行政部门提交申请材料时，却编造了虚假的证人证言。

因此，建议在《工伤保险条例》中增加相关规定，凡重大工伤事故，应要求用人单位在事故发生后第一时间（如24小时内）向工伤行政部门报告，并保护好事故第一现场；不及时报告及故意破坏第一现场致使事故真相不能查明的，应不予赔偿。

1.2 工伤案件调查难以取得其他部门的协助

《工伤保险条例》第十九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。

《工伤认定办法》第十一条规定，社会保险行政部门工作人员在工伤认定中，可以进行以下调查核实工作：

（一）根据工作需要，进入有关单位和事故现场；

（二）依法查阅与工伤认定有关的资料，询问有关人员并作出调查笔录；

（三）记录、录音、录像和复制与工伤认定有关的资料。

上述法规和规章明确规定了在工伤行政部门进行调查时，其他部门有予以协助的义务。但由于没有具体操作细则，往往难以取得有效协助。

再以本案为例，2012年7月21日在对事故现场进行实地核查后发现，出事地点不是从出发地到申请书中所述目的地的必经之地，工伤认定部门对死者当天是否因工外出产生了怀疑。为查清事实真相，工伤行政部门工作人员于7月27日对司机杜某、乘员王某及公司项目经理刘某进行了询问，最后只有王某承认他和死亡职工刘某当天是搭乘杜某的车回汶上县老家收割麦子，而不是去搞维修。为进一步寻找证据，工伤行政部门决定调阅济南市某区交警部门的调查案卷，但异地交警根本不予配合，不让查看他们的案卷。后经多方协调，才得以查阅交警部门的询问笔录。笔录印证了王某的证言。经工伤行政部门再次对司机杜某进行询问，晓以利害，最终杜某说出了当天的真实情况。

在其他案件调查中也多次遇到交警部门不许复印他们的调查笔录的情况（交警部门也许有其复印制度的内部规定），原因就在于《工伤保险条例》和《工伤认定办法》关于协助的规定过于笼统，没有相关操作细则。建议在《工伤保险条例》中增加相关内容，或由相关部委联合出台规范性文件，对工伤部门调查时有关部门予以协助的情况作出具体规定，制定相关操作细则，确保工伤调查工作顺利进行。

1.3 参保单位不愿配合

《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。《工伤保险条例》实施于2004年，那时大部分用人单位未参加工伤保险。在事实难以查清时，规定由用人单位承担举证责任，有利于保护职工作为弱势群体的利益。但现在情况发生了很大变化，大部分单位都参加了工伤保险，发生工伤事故后，由于用人单位赔付责任较小，他们往往不愿配合工伤行政部门的调查，不愿提供相关证据。

《工伤保险条例》第三十九条规定，职工因工死亡的，丧葬补助金、抚恤金、一次性工亡补助金等均由工伤保险基金支付。按现行标准，职工因工死亡的，工伤保险基金要赔付50万元以上。而如果不能认定为工伤，单位不仅要承担一定的赔偿责任（如一些事业单位要承担职工的病故责任），先前垫付的费用也可能没有着落。以本案为例，事故发生后，公司项目经理刘某和司机杜某共计先行垫付死亡赔偿金20余万元。如果不能认定为工伤，这笔钱很可能难以追回，于是便不惜伪造证据，极力举证刘某为因工死亡。

不仅因工死亡的情况如此，在职工因工发生重度伤残后，由于重度伤残（一至四级）的伤残待遇部分完全由工伤保险基金负担，单位往往倾向于举证职工受伤为工伤。治理这个问题，一方面需要加强信用管理，将造假者打入黑名单；另一方面，即使职工是因工致重伤或死亡，单位也要承担部分赔偿责任或其他法律责任。这样，既可以降低用人单位的工伤风险，也可以维护社保基金安全。

2 工伤认定法律适用方面的难点及对策

以上介绍了工伤事故调查核实方面的难点，并提出了一些建议。工伤认定除个别案件需要实地调查核实以取得证据外，绝大部分案件只需根据当事人提供的证据，实行书面审查。无论是经过调查核实，还是只需进行书面审查，我们都要根据证据所反映的事实和工伤认定法规进行法律适用，以确定是否属于工伤。在法律适用方面，我们提出了以下难点，按内容可分为程序和实体两个方面。

2.1 程序方面

2.1.1 关于撤回工伤认定申请

申请人向工伤行政部门提出工伤认定申请后，出于各种原因，有时会申请撤回工伤认定申请。但《工伤保险条例》并无这方面的规定。建议参照诉讼法的规定，增加关于职工或单位申请撤回工伤认定申请的内容，并规定申请撤回以及工伤行政部门准予撤回所产生的法律效力。

2.1.2 关于工伤认定材料的提交

《工伤保险条例》和《工伤认定办法》都规定，提出工伤认定申请须提交以下三项材料：《工伤认定申请表》、与用人单位存在劳动关系的证明材料；医疗诊断证明或职业病诊断证明。但在行政实践中，仅仅提交这些材料是不够的。由于工伤认定案件的调查坚持书面审查为主的原则，往往需要申请人提供证人证言等材料。因此建议在《工伤保险条例》中增加提供证人证言、用人单位事故调查报告等材料的规定。

《工伤认定办法》第六条、第七条规定，申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当在15个工作日内以书面形式一次性告知需要补正的全部材料；材料完整属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时效内的，应当受理。但却没有规定提供补正材料的时限。行政实践中，有些申请人被送达《补正材料告知书》后，迟迟不能补正材料，致使案件审理受到影响。因此建议在《工伤认定办法》中增加提供补正材料时限的规定。

2.2 实体方面

《工伤保险条例》第十五条第（一）项规定，在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时内经抢救无效死亡的，视同工伤。笔者认为本条规定不够细致明确，在适用中存在一些困难。

按照本条规定，在工作时间和工作岗位上死亡视同工伤分为两种情况：第一种是在工作岗位上突发疾病死亡的视同工伤；第二种是在工作岗位上突发疾病且在48小时内经抢救无效死亡的视同工伤。

第一种情况比较容易理解和适用。

第二种情况，对“突发疾病”和“抢救”的关系的理解存在争议。下面以笔者在工作中遇到的一个案例来说明。

案例：某卫生院刘某工伤认定案

2013年2月，某乡镇卫生院以该单位医生刘某在值班期间突发心脏病经抢救无效死亡为由，向工伤行政部门提出工伤认定申请，并提交了单位意见及证人证言。经调查核实，刘某是在当天早晨上班等车时突发心脏病死亡，此种情况不能视同工伤。经向该卫生院解释，该院撤回了工伤认定申请。

单位撤回工伤认定申请后，刘某亲属又准备用新的理由以个人名义申请工伤认定，称刘某在前一天下午上班时即感觉身体不适，并自行用药、打针，但未开具诊断证明；第二天早晨，在上班途中等车时病情加重，经医院抢救无效死亡。

由于刘某亲属至今未再提出申请，工伤保险行政部门未对刘某前一天是否发病的情况进行调查。如果真如其亲属所言，能否视同工伤呢？存在以下两种观点。

其一，刘某死亡应视同工伤。因为他前一天下午上班时即感觉身体不适，并自行进行了治疗。当时起病不急，也没有急救，但疾病是具有渐进性的。刘某第二天等车时又发病,经抢救无效死亡的时间也未超出“48小时”，应视同工伤。

其二，刘某死亡不应视同工伤。因为他前一天下午虽感觉身体不适，但当时起病不急，不属于“突发疾病”。应认为刘某是在第二天上班途中等车时突发心脏病为“突发疾病”。根据第十五条第（一）项的规定，刘某不是在上班时间突发疾病，不能视同工伤。

我们认为，第一种观点不合理地扩大了工伤认定的范围，是不正确的。理由如下：

首先，“突发疾病”应具有突然性和紧急性，只感觉“身体不适”，不属于“突发疾病”。

其次，“突发疾病”和“抢救”之间应具有直接的时空联系。心脑血管疾病的发作具有渐进性，在严重的病情发作前都有一些症状；病人在上班时间随时都可能出现这种症状。即使认为刘某感觉“身体不适”属于“突发疾病”，但第二天的抢救是等车时发病的直接后果，跟前一天下午“身体不适”没有直接联系，是对法律条文的不合理适用。

鉴于以上讨论，建议完善工伤认定法规，或出台相关行政解释，对“突发疾病”的含义及与“抢救”之间的联系作出进一步说明。

3 结论

《工伤保险条例》《工伤认定办法》实施十余年来，工伤认定审理中的难点主要包括调查核实和法律适用两个方面。

在调查核实方面，主要是取证困难，包括工伤案件调查缺乏第一现场、有关部门难以协助、参保单位不愿配合等。在法律适用上，主要是具体条文适用方面的难点，包括撤回工伤认定申请的规定、工伤认定申请材料提交的规定、《工伤保险条例》第十五条第（一）项的规定等。

解决上述难点，在调查核实方面，建议在《工伤保险条例》中增加关于及时报告、保护好第一现场、有关部门如何协助、发生因工致重伤和死亡后用人单位用工责任的规定；在法律适用方面，建议在《工伤保险条例》中增加关于工伤认定申请撤回方面的规定、完善工伤认定申请材料提交的规定，在《工伤认定办法》中增加关于补正材料时限的规定，出台相关规定对《工伤保险条例》第十五条第（一）项如何适用作出详细解释。

[1]李爱玲.论工伤认定程序存在的问题与对策[J].人民论坛(中旬刊),2010(7).

[2]史静.论我国工伤认定程序存在的问题及对策[J].安徽大学,2010(5):1-38.

[3]国务院法制办公室政法人力资源社会保障法制司,人力资源和社会保障部法规司,工伤保险司.最新工伤保险条例释义[M].北京:中国法制出版社,2011.

The Current Diffi culties and Countermeasures in Work-related Injury Ascertainment

Changzhuan Yi, Jianguo Zhang, Rui Zhang (Social Medical Insurance Offi ce in Wenshang County, Wenshang, 272500)

The difficulties about the work-related Injury ascertainment exists in the aspects of investigation and law-application. For the investigation aspect, the main diffi culty is in proof collecting, which include that the primary scenes were insufficient, the relevant departments refused to assist, the insured units were unwilling to cooperate, etc. In the law-application aspect, the main problem are that there are defect in “The Regulations on Work-related Injury Insurance” and “Measures for the Determination Work-related Injury”, such as the lack of provisions to withdraw an application of work-related injuries application, the lack of deadline for submitting supplement materials, etc. In this paper, the suggestion against these diffi culties was proposed.

the work-related injury, ascertainment, investigation, law application, suggestions

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2014)1-58-3

10.369/j.issn.1674-3830.2014.1.17

2013-9-29

伊长专，山东省汶上县社会医疗保险处科员，主要研究方向：工伤认定。