残疾人康复服务的主要问题及政策建议

林 宝薄绍晔

（1中国社会科学院人口与劳动经济研究所 北京 100732；2中国残疾人联合会 北京 100034）

残疾人康复服务的主要问题及政策建议

林 宝1薄绍晔2

（1中国社会科学院人口与劳动经济研究所 北京 100732；2中国残疾人联合会 北京 100034）

我国残疾人康复服务还存在供给和需求的矛盾。康复服务体系建设不完善，康复服务供给不足；政府投入和医疗保障制度对康复服务的保障相对不足，导致残疾人需求满足能力较弱。建议尽快出台康复服务相关行政法规，进一步完善法规体系；鼓励和支持康复服务业发展，增加康复服务供给；建立完善的康复投入机制，加大康复经费投入和提高使用效率；建立残疾人康复服务信息管理系统，加强残疾人康复需求管理；扩大医保报销范围和提高报销比例，加强社会保障力度。

残疾人；康复服务；供给；需求；政策建议

康复是残疾人平等参与社会生活的基础，康复过程实际上是残疾人提高社会参与能力的过程。2002 年8月，我国政府提出，到2015年实现残疾人“人人享有康复服务”。近年来，残疾人康复服务体系建设进展明显，以残疾人保障法为基础的相关法律制度日趋完善，康复服务网络初步形成。截至2010年底，全国共有各级各类康复服务机构1.5万个（不含社区康复服务站）。社区康复服务和辅助器具供应体系快速发展，康复服务能力明显增强。但总体看，残疾人康复服务体系与实现“人人享有康复服务”的目标仍有差距。

1 残疾人康复服务存在的主要问题

1.1 康复服务供给不足

康复服务体系发展滞后，主要表现为供给能力不足。其中，社区康复服务和人才建设是最薄弱的两个环节。

社区康复服务的覆盖面有限，2010年全国903个市辖区中，有72个市辖区没有开展社区康复服务；2268个县市中有592个县市、全国54.7万个社区（村）中有30.2万个社区（村）没有开展社区康复服务，已经建有社区康复服务站的社区仅为14.5万个，仅占全部社区（村）的26.5%。

社区康复服务的技术指导和服务能力有待加强。2010年，全国有社区康复协调员32.9万人，平均每个开展社区康复服务的社区仅1.3人，显然不能满足服务需要。服务内容和形式比较单一，无法满足残疾人的个性化需求。社区服务的地区差异十分明显，中西部和农村地区尤其薄弱。

同时，我国康复服务人才和科研力量严重不足。2009年开始实施“康复人才培养百千万工程”，到2011年底已培养康复高端人才170人，培训3000名在岗康复专业技术人员，培训30万名社区康复协调员。但总体上看，康复人才培训体制机制仍然不健全，康复服务人才总量严重不足、结构不合理、技术水平不高，西部地区和农村的康复人才极度匮乏。造成这一局面的主要原因还在于长期以来对康复人才教育和培训的能力建设投入不足，目前全国能够培养康复人才的大中专院校仅几十所，每年培养相关人才仅两三千人，无法满足需要。此外，从事残疾人康复研究的科研技术力量也严重不足。康复技术和辅助器具等也要随着科学技术进步和残疾人的需求变化不断更新换代，推陈出新，以便更好地满足残疾人的需求。这就需要有一些专业性的研究机构，致力于康复技术的研究，跟踪残疾人的需求变化，对现有的康复技术和器具进行升级，及时将最新的科学技术进步成果转化为可服务于残疾人的康复技术，但目前的研究力量比较薄弱。

1.2 政府投入和医疗保障不足

残疾人接受康复服务、满足康复服务需求的能力实际上表现为康复服务费用的支付能力。这在很大程度上取决于政府的康复经费投入和社会保障制度对康复费用的保障水平。

目前，我国康复经费投入总体不足，且表现出不稳定的特征，管理和使用机制也不完善。一些地区没有将康复经费纳入地方财政预算，一些纳入预算的地区占比过小，残疾人康复经费目前仍然是人均0.5元的标准。大多数地区则依赖于彩票收入、项目、领导特批等形式，投入缺乏稳定性。同时，康复经费的使用和管理也有待改善。目前，康复经费补贴主要是直接拨付给提供康复服务的机构，残疾人接受康复服务的可选择性很小，不利于在各康复机构之间形成竞争，从而也不利于提高康复服务质量。

医疗保障制度对残疾人康复的保障力度不够。2010年，卫生部、人力资源和社会保障部、民政部、财政部、中国残联等部门共同下发了《关于将部分医疗康复项目纳入基本医疗保障范围的通知》（卫农卫发[2010]80号），确定将9项康复项目纳入城乡基本医疗保障的支付范围。同时指出，本《通知》规定的医疗康复项目限定支付范围和支付时限，仅是国家规定的最低标准，各省可适当扩大支付范围，延长支付时限。实际操作中，少数省份支付范围有所扩大，如浙江省扩大至25个康复项目，江苏省扩大至18个项目。大多数地区基本采用了《通知》中规定的9个项目和支付时限。这一范围与残疾人的康复需求相比有较大的差距，除江苏等个别省份外，大多数省份对残疾人配备辅助器具普遍缺乏必要的经济支持，康复费用仍然是影响残疾人接受康复服务的一大障碍。因此，残疾人对当前医疗保障制度的保障力度不甚满意。评估调查显示，在有医疗康复需求的受访残疾人中，认为医疗保险报销比例过低造成困难的为58.1%，还有29.6%的残疾人认为许多医疗康复项目没有纳入报销范围也是主要因素之一。

康复服务供给不足和需求能力保障不力导致大量残疾人需求无法满足。根据第二次全国残疾人抽样调查数据，曾接受过医疗服务和救助、康复训练和服务、辅助器具配备服务的残疾人比例分别为35.6%、8.5%和7.3%，而有此需求的残疾人比例分别为72.8%、27.7%和38.6%。医疗康复是大部分残疾人的现实需求。

2 改善残疾人康复服务状况的政策建议

2.1 尽快完善法规体系

我国在残疾人就业、教育、无障碍环境建设等方面，都颁布了相应的行政法规，但在康复服务方面缺少一个行政法规。应出台《残疾预防和康复条例》，对残疾人保障法中的有关内容进一步作出具体规定，特别是对地方政府、康复机构的责任和义务予以进一步明确，对残疾人康复保障措施作出更为具体的安排，对康复服务的内容、提供方式、服务规范等作出相应的规定，同时，对康复服务的相关法律责任进行细化。在出台《残疾预防和康复条例》的同时，要求各地尽快出台地方实施办法，尤其是在康复经费保证、康复机构建设、社区康复服务、康复人才培养和辅助器具供应等方面要重点保障。

2.2 支持康复服务业发展

一是尽快制定康复服务业专项发展规划。确定合理的发展目标和有力的保障措施，使整个行业处于目标引导、有序发展、保障供给的良性发展之中。二是鼓励社会力量兴办康复服务机构。康复服务业面对的残疾人中大多数经济条件较差，负担能力有限，而一些康复服务往往又是必需的，因此必须解决康复需求与购买能力脱节的问题。政府在工商登记、经营税费上予以适当减免；在土地使用及水、电等方面给予优先保证和适当政策倾斜；根据服务提供情况给予一定的财政补贴等等。尤其应该鼓励基层康复服务机构的建设，适当增加政策支持力度，鼓励社会力量从事康复服务。

2.3 建立完善的康复投入机制

一是将康复经费纳入财政预算。规定康复经费应占财政收入（或支出）的一定比例，同时加强对财政预算执行情况的监督，确保实际的经费安排实现财政预算所确定的份额。二是加大财政支持力度，减免部分康复项目和辅助器具费用。在欧美一些发达国家，一般均会对一些残疾康复技术和辅助器具提供经费支持。我国应根据社会经济的发展，增加对残疾人享受康复服务和辅助器具的支持力度，在合理评估财政支持力度和残疾人需求状况的基础上，逐步扩大减免费用的康复服务范围和辅助器具种类。可根据残疾人的需求程度和经济状况确定不同的减免额度或比例。三是建立专项基金，支持残疾人康复服务的发展。鉴于康复服务所具有的特点，建议建立一个专项的康复服务发展基金，用于支持康复服务的发展。基金来源可考虑政府拨款和吸引社会捐赠相结合的方式筹集，也可考虑将从康复服务业收取的相关税费直接纳入基金。四是创新康复经费补贴方式，提高使用效率。建议将各地对残疾人的康复经费补贴用康复券形式（也可用电子形式）发放给残疾人，残疾人持有康复券可选择任何一家康复机构购买康复服务，促进康复机构之间开展竞争，提升康复服务质量，提升康复经费的使用效率。

2.4 加强残疾人康复需求管理

建立完善的残疾人康复服务信息管理系统，对康复服务需求和供给信息进行对接，提高供需匹配效率。一是利用发放二代残疾证的有利时机，完善全国残疾人信息系统，将残疾人的基本状况、康复需求与接受康复服务的情况纳入信息管理系统，全国联网，随时可查，确保及时掌握残疾人康复服务需求变化和接受服务情况。二是建立康复服务人员信息系统，及时了解各地区的康复服务提供情况。三是建立残疾人用具用品信息系统。借鉴国外经验，建立一个向社会开放的残疾人用具用品信息查询系统，系统中应囊括尽可能多的残疾人用具用品信息，在互联网上公开，供康复医生、服务人员、残疾人及其家属查询。

2.5 加强社会保障力度

一是扩大康复费用的医保报销范围。建议对江苏省和浙江省的康复费用医保报销情况进行一次调研，为扩大医保报销范围提供依据。二是适当提高残疾人医保报销比例。考虑到残疾人医疗费用较高和承担能力较低，医保报销范围无法涵盖所有的康复项目和全部康复过程所发生的费用，因此，对残疾人（尤其是重度残疾人）提高一定医保报销比例较为可行。还可考虑建立残疾人康复医疗费用医疗救助制度，对残疾人医疗保险政策范围内自付的部分按一定比例报销，相关经费从医疗救助资金中予以安排。

[1]中国残疾人联合会.中国残疾人事业“十二五”发展纲要辅导读本[M].北京:华夏出版社,2011:101.

[2]中国残疾人联合会.关于转发江苏省、浙江省将部分医疗康复项目纳入基本医疗保障范围政策措施的通知[EB/OL]. http://www. cdpf.org.cn/2008old/wxzx/content/2011-02/15/ content_30308522.htm,2012-06-15.

[3]中国残疾人联合会. 2010年度中国残疾人状况及小康进程监测报告[EB/OL]. http://www. cdpf.org.cn/2007special/zkjc/content/2011-07/20/ content_30347148.htm,2012-06-15.

Problems and Policy Suggestion for Rehabilitation Services for the Disables in China

Bao Lin1, Shaoye Bo2(1Institute of Population and Labor Economics, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing, 100732,2China Disabled Persons’ Federation, Beijing, 100034)

Rehabilitation services are quite important for the disabled. However, there is contradiction between supply and demand of rehabilitation services in China, that is the rehabilitation service system is lagging behind the demands, and public input and social security are not enough to meet the demands of rehabilitation services from the disabled. In order to improve the ability of rehabilitation services, several suggestions are given here. First, it is necessary to introduce an administrative regulation on rehabilitation services as soon as possible. Second, some approaches must be taken to support and encourage the industry development of rehabilitation service so as to increase the services supply. Third, a more perfect input mechanism on rehabilitation services must be established to improve the intensity and effi ciency of fund investment. Fourth, an information system is needed to strengthen the management of rehabilitation demand of the disabled. Last, the reimbursement scope and proportion for rehabilitation services should be expanded to improve the potency of social security.

the disabled, rehabilitation service, supply, demand, policy recommendations

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2014)1-16-3

10.369/j.issn.1674-3830.2014.1.4

2013-9-13

林宝，博士，中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员，主要研究方向：人口与公共政策、社会影响评价。