行政审批是什么？

● 邵劲风

行政审批是什么？

● 邵劲风

行政审批是政府对社会管理的手段之一，但政府对社会的管理边界在哪里，即管到何种程度既能保证市场和社会活力又能承担对社会的基本责任，这是一个需要理清的基础问题。

行政审批是什么？如何定义行政审批，我们尚没有形成明确的一般性认识。2001年10月，《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》（国发[2001]33号，以下简称《实施意见》）规定了行政审批事项设定的五原则，即合法原则、合理原则、效能原则、责任原则和监督原则。同年12月，国务院审改办（当时设在监察部）以1号文件的形式，发布了《关于印发<关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题>的通知》（国审改发[2001]1号），其中明确“《实施意见》所称行政审批，是指行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。”也即《实施意见》中行政审批的实施主体既包括行政机关，也包括有行政审批权的其他组织；既包括准予从事特定活动的审批，也包括资格认定和民事确权等行为。该通知还明确地排除了一些事项，“行政机关对其内部有关人事、财务、外事等事项的审批、决定不属于《实施意见》所要求清理和处理的行政审批项目范围。”此外，该通知对于部门设定行政审批也做了限制，“法律、法规和国务院的决定可以设定行政审批，规章在法定的权限范围内可以设定行政审批。”也即，只有在法律法规明确授权的情况下，各部门规章才能够设立行政审批，否则各部门无权自行设定行政审批事项。

2002年和2003年，国务院先后两次取消和调整行政审批事项，对原国家经贸委行政审批项目审核工作进行了“解剖麻雀”式的个案分析，同时制定了一部规范政府对社会管理行为的法律。2003年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》，其中规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。与2001年所发布的《实施意见》一样，该法律也排除了一些不属于行政许可范围的事项，“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法”。同时，行政许可法第二章第十二条对行政许可的设定范围也作了进一步规定：“下列事项可以设定行政许可：……（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；……（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。”由此，行政许可法对行政许可赋予了很宽泛的内容。简而言之，只要是法律和行政法规明确需要审批的行为，都可以是行政许可。曾参与行政许可法立法工作的周汉华介绍，当年行政许可法的立法意图，是使所有的行政许可行为，不管叫什么名称，都受行政许可法的调整，排除适用的范围很小。因此，法学人士大多认为，行政许可和行政审批应是同一概念，没有本质区别。

2004年是行政审批制度改革很关键的一年，这一年出台了很多一直影响到今天的规范性文件，而实务界和法学界也是在这一年对行政审批概念的理解产生了分歧。7月1日行政许可法正式实施，仅仅一个月之后的8月2日，国务院办公厅印发《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发[2004]62号），通知规定“除现行法律、行政法规设定的继续实施外，……根据现阶段政府全面履行职能和有效实施管理的需要，经国务院同意，对其中的211项暂予保留。这些项目，主要是政府的内部管理事项，不属于行政许可；随着社会主义市场经济体制的逐步完善，今后还将逐步取消或作必要的调整。”从这一段表述来看，当时出现“非行政许可审批”的概念仅是基于客观情况而采取的权宜之计。但从该通知印发十年后的今天来看，不但当时设定的一些非行政许可审批事项至今还在执行，而且各部门又通过部门令、规章、通知等形式新设立了一批非行政许可审批事项。目前国务院各部门实际在执行的非行政许可审批事项已经达到了400多项，约占国务院各部门行政审批事项的1/3。

2013年两会后，简政放权成为新一届政府开门的“头等大事”。行政审批是什么，范围有多大，仍然不甚明晰。现实是，政府部门对社会的审批行为是通过行政许可和非行政许可审批两种形式来完成的。很多部门的官方网站上只公开了行政许可事项，却没有公开非行政许可审批事项，有些明明是在行政许可范围内的审批行为，却非要作为非行政许可审批事项。造成这一现象的主要原因是，行政许可是依法设定的审批行为，有严格的时限和行政救济渠道，而非行政许可审批则没有法律法规约束，操作起来更具灵活性。

根据中央精神，将权力暴露在阳光下，接受社会监督，新一届国务院审改办开展了对行政审批事项的重新梳理工作，经历了与国务院各部门的反复核对，形成了一千余项的审批目录清单。这个清单既是对当前各部门实际在执行项目的整理，也是对下一步改革目标的锁定，因此清单中不仅包括了依法设定的行政许可事项，也包括了以部门文件制定的非行政许可事项。与2001年国务院审改办1号文件和《行政许可法》类似，本轮核对也将一些事项排除在了清单之外。一是国务院部门之间的审批事项，如财政部对其他部门预算申请的核准等。这与2001年《实施意见》和行政许可法中所排除的内容基本相同。二是政府履行出资人义务和权力的事项，如国资委对国有资产使用的审核行为等。这也与国际上很多国家的做法相似，比如美国政府出资购买某公司后，政府对于该公司的控制行为实际上是在履行大股东的权力，与行政审批无关。三是政府单方面指定行为，例如无需公司申请，行政机关直接指定某机构开展特定工作的行为。对于这类行为完全被排除在行政审批制度改革之外的情况，笔者认为有待进一步研究。如果是政府出资进行的活动，则可以看作是一种政府购买服务的行为，不列为行政审批事项。但是，目前大量政府指定的中介机构从事的面向公民或企业的收费行为，从长远看，当社会诚信体系健全后，这种单方面指定行为应取消。即便是在目前，大部分指定行为应引入竞争和社会评估，不宜由政府部门单方面且不透明地制定某个中介组织进行。因此，单方面指定行为应一并纳入行政审批制度改革的范畴。

减少行政审批事项仅仅是行政审批制度改革的起点，行政审批事项也并非越少越好，保持一定数量的审批事项是政府保证国家安全和更好管理社会的必须手段。行政审批制度改革的核心是让保留的事项规范化并在有效监督下运行，这种监督和规范化的压力不应仅仅来自社会，而是应该有专业人员和专门的机构对发现的问题进行系统研究并提出改进建议。也即，当社会或者行政相对人发现审批项目问题时，必须要有除审批机关以外的反馈和沟通渠道，有第三方机构对其进行客观研究和论证，该机构应有权向负责审批的部门或者更高的领导层提出改进建议。建立这样的沟通机制非常必要。

（作者系中央编办审改综合组成员）